Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

569

ставительное учреждение для ограничения произвола единоличной

власти государя, а иногда — и суда (Великобритания).

Прежде чем приступить к рассмотрению проблем законодатель-

ного процесса, отметим некоторые его особенности в парламентах

с двухпалатной системой. В случае, если существует равенство па-

лат в законодательной сфере, участие обеих палат в законодатель-

ном процессе строится на одинаковых началах. Законопроект рас-

сматривается параллельно обеими палатами (Италия) либо вно-

сится в любую из палат и его обсуждение в каждой из них прохо-

дит те же стадии. Будучи рассмотренным в одной из палат и одоб-

ренным ею, он передается в другую и вслед за тем возвращается в

ту палату, в которую был внесен. Не существует каких-либо огра-

ничений для внесения законопроектов в любую из палат в Бельгии,

Бразилии, Швейцарии и др.

В странах, где конституционно-правовой статус палат неравен

и основным законодательным органом является нижняя палата, ей,

соответственно, принадлежит основная роль в процессе законо-

творчества (в России законопроект вносится в Государственную

Думу — нижнюю палату). Однако конституции обеспечивают уча-

стие в обсуждении и принятии законопроектов также и верхних

палат. Обязательной является передача принятого нижней палатой

закона верхней палате, получение ее согласия, преодоление ее вето

и др.

Другая особенность законодательного процесса связана с по-

рядком прохождения законопроекта в парламенте. Он зависит от

того, в какую категорию входит. В большинстве стран существует

особая процедура принятия конституционных законов, внесения

поправок в конституцию. Она гораздо сложнее процедуры приня-

тия обычных законов. Специальные законодательные процедуры

установлены для прохождения органических законов во Франции;

публичных и частных — в Великобритании и Канаде. К категории

публичных относятся те, которые затрагивают общие интересы и

действие которых распространяется на всю территорию страны, к

категории частных — законопроекты, имеющие местное значение и

касающиеся отдельных лиц и организаций.

Общая черта законодательного процесса состоит в том, что во

всех легислатурах принятие закона связано с осуществлением

права законодательной инициативы. В зависимости от круга субъ-

ектов законодательной инициативы можно классифицировать ле-

гислатуры на те, где этот круг довольно узок, и те, где существует

широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено пра-

во вносить законопроект. К первой группе относятся легислатуры

стран, в которых право вносить законопроекты предоставлено

только членам парламента (США, Великобритания). В Велико-

британии министр, если он вносит законопроект, делает это не в ка-

570

честве члена правительства, а как член палаты. В ряде стран депу-

таты могут выносить законопроект только в составе группы (Индо-

незия, Китай, Иордания, Тунис).

Многие страны значительно расширяют круг субъектов законо-

дательной инициативы. Правом законодательной инициативы об-

ладают парламентские комитеты и комиссии в Австрии, Бразилии.

В ряде случаев этим правом наделены не только депутаты, но и

правительство (Австрия, Германия, Франция), глава государст-

ва — президент (Италия). По конституции Молдовы правом зако-

нодательной инициативы обладают и депутаты, и президент, и пра-

вительство. Конституции наделяют правом вносить проекты зако-

нодательные органы субъектов федерации (Мексика, Россия), ав-

тономные образования (Италия, Испания) либо иные государст-

венные или общественные организации. Согласно Конституции РФ

право законодательной инициативы имеют не только депутаты, па-

латы, президент, правительство, законодательные органы субъек-

тов федерации, но и (по вопросам их ведения) Конституционный,

Верховный и Верховный арбитражный суды. Еще более широк

круг субъектов законодательной инициативы в Бразилии. Этим

правом наделяются политические организации, местные органы,

Верховный федеральный суд, Высокий суд правосудия. Высокий

трудовой суд, Высокий избирательный суд и др. Некоторые демо-

кратические страны предоставляют право законодательной инициа-

тивы крупным группам избирателей.

Вместе с тем существуют и ограничения по вопросу о предмете

законодательной инициативы. Определенные условия установлены

для проектов конституционных законов, упомянутых выше. Высо-

кие суды Бразилии вправе вносить проекты только органических

и обыкновенных законов.

Представляется, что тенденция к расширению круга субъектов

свидетельствует, с одной стороны, об углублении демократических

начал в организации законодательной деятельности представи-

тельных учреждений. С другой стороны, это ведет к усложнению

процесса нормотворчества, появлению большого числа центров,

разрабатывающих законопроекты, и отсутствию согласованности

между ними. Подготовка законодательства требует высокой сте-

пени профессионализма. В ряде случаев более демократическая

организация законодательного процесса достигается за счет его

эффективности.

В практике российского законодательного собрания сложился по-

рядок, при котором существует множественность источников зако-

нодательной инициативы, причем лица и организации, занимаю-

щиеся разработкой законопроектов, действуют изолированно и не-

координированно. Это не позволяет увязать законодательный про-

цесс в единое целое и не способствует сосредоточенной работе над

конкретными законопроектами.

571

Наделение исключительным правом законодательной инициати-

вы депутатов отнюдь не означает узурпации законодательной дея-

тельности представительными учреждениями и полного отстране-

ния от разработки законов исполнительной власти. В США, хотя

исполнительная власть формально не обладает правом законода-

тельной инициативы, программа законодательной деятельности

правительства излагается в ежегодном послании президента. Мож-

но говорить о практическом признании этого права за президентом

страны, главами исполнительных департаментов и постоянных ко-

митетов конгресса

. В Великобритании законодательная деятель-

ность парламента осуществляется в соответствии с программой,

подготавливаемой правительством (имеется комитет по вопросам

законодательства). Детальной разработкой законопроектов зани-

маются министерства; они консультируются с заинтересованными

организациями, но содержание законопроекта и его текст никогда

не обнародуются до представления в парламент.

Огромное неформальное влияние на законодательный процесс,

в том числе на внесение законопроектов, оказывают лоббисты

(парламентские агенты, контактные бюро и т. д.). Это представи-

тели различных влиятельных слоев общества, обладающие эконо-

мическими и политическими возможностями для содействия при-

нятию законопроектов, в которых они заинтересованы. В США за-

кон предусматривает регистрацию лоббистских организаций.

Различия в парламентских процедурах обсуждения и принятия

законов довольно велики, особенно это касается последовательно-

сти стадий обсуждения законопроектов. Общая черта законода-

тельного процесса — наличие нескольких стадий (чтений), кото-

рые проходит каждый законопроект при его рассмотрении в парла-

менте. Однако в содержание этих понятий обычно вкладывается

разный смысл (некоторые специалисты выделяют до 15 стадий

законодательного процесса в США).

Первым чтением называется обычно принятие законопроекта к

рассмотрению и оглашение его наименования в палате. Как прави-

ло, это чисто формальная стадия, не влекущая обсуждения зако-

нопроекта. Иногда в первом чтении решается вопрос о направле-

нии проекта в комитет (США); в некоторых странах в первом чте-

нии обсуждаются лишь общие черты законопроекта, его принципы.

Что касается порядка рассмотрения законопроектов в палатах,

то в одних парламентах законопроект сначала обсуждается в па-

лате в полном составе, а затем передается в комитет, в других за-

конопроект рассматривается в комитете, а потом — на пленарном

заседании палаты. Первая процедура применяется в парламентах

Великобритании, Германии, вторая — Италии, США, Франции.

См.; Очерки парламентского права. С. 72.

572

Указанным различием предопределяется и содержание стадий

законодательного процесса, но в самом общем виде рассмотрение

законопроекта включает две стадии: обсуждение основных, прин-

ципиальных положений и постатейное обсуждение.

Если рассмотрение законопроекта на пленарном заседании па-

латы предшествует его направлению в комитет, второе чтение ста-

новится, по существу, первым публичным обсуждением законо-

проекта после его внесения в палату. Во время второго чтения об-

суждаются основные, принципиальные положения законопроекта.

Палата не вправе рассматривать отдельные статьи законопроекта

или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, на-

сколько в принципе целесообразно изменение законодательства,

предлагаемое внесенным законопроектом. Второе чтение может

быть окончено либо одобрением законопроекта и направлением его

в комитет для внесения поправок, либо отклонением. Парламент-

ские прения на этой стадии не оказывают влияния на содержание

статей законопроекта.

После рассмотрения законопроекта во втором чтении он на-

правляется в комитет (стадия комитета). В соответствующем ко-

митете палаты законопроект проходит детальное, постатейное об-

суждение. После этого он вновь обсуждается палатой (стадия до-

клада). Палата рассматривает законопроект, обсуждает сделан-

ные комитетом поправки и решает, должны ли отдельные статьи

законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками ко-

митета или новыми поправками, предложенными членами палаты

в этой стадии. В странах англосаксонского права билль не рас-

сматривается статья за статьей. Обсуждение ограничивается пред-

ложением отдельных поправок депутатов и голосованием по ним.

Председатель палаты вправе отбирать поправки, подлежащие об-

суждению (такой порядок рассмотрения законопроектов сущест-

вует в Великобритании, Канаде).

Если же второе чтение проводится после рассмотрения законо-

проекта в комитете, общая дискуссия и постатейное обсуждение

могут проводиться одновременно. Регламент Национального со-

брания Франции предусматривает, что за исключением указанных

в нем случаев законопроект не может быть передан в палату на

обсуждение, если он не стал предварительно предметом доклада

компетентной комиссии (ст. 90). Первым чтением здесь является

обсуждение законопроекта после его рассмотрения в комиссии.

Дебаты начинаются с заслушивания мнения правительства, пред-

ставления доклада комиссии. В ходе первого чтения палата прово-

дит дискуссию по законопроекту, а также его постатейное обсуж-

дение и голосование. Затем он передается в другую палату и толь-

ко после возвращения из нее проводится второе чтение.

В США, где второе чтение законопроектов также следует после

573

их рассмотрения в комитетах, депутаты наделены правом предла-

гать поправки к законопроекту на этой стадии. В случае их одоб-

рения большинством голосов они включаются в текст проекта.

Доклад комитета представляется палате от имени всего коми-

тета, и поэтому в некоторых странах предусмотрена возможность

меньшинства выразить по нему свое особое мнение. Меньшинство

может представить свой отдельный доклад (Мексика, Шри-Ланка)

либо дать приложение к общему докладу (Бразилия, Индия).

Вслед за вторым следует обсуждение законопроекта в третьем

чтении. Как правило, это формальный этап в обсуждении законо-

проекта, ибо во время дебатов палата уже связана принятыми по-

ложениями законопроекта. На этой стадии могут предлагаться по-

правки, не затрагивающие существа законопроекта (обычно чисто

редакционные, касающиеся стиля, заглавия и т. д.). Правила пар-

ламентской процедуры могут вообще не разрешать вносить какие-

либо поправки в законопроект во время третьего чтения. В США,

в частности, это может быть сделано только по единогласно приня-

тому решению палаты.

В ряде стран обсуждение законопроектов в комитетах является

основой законодательного процесса. Традиционно именно такова

роль комитетов в конгрессе США. Комитеты изучают зако-

нопроекты и заслушивают мнения правительственных учреж-

дений, представителей различных организаций, свидетельства

экспертов, решают вопрос о том, будет ли сделан доклад палате

по данному законопроекту. В случае положительного решения ко-

митет представляет доклад палате. По существу, комитет пред-

решает вопрос о том, станет ли законопроект предметом обсужде-

ния в палате во втором чтении. По мнению специалистов, 90%

законопроектов остаются не рассмотренными конгрессом из-за не-

желания комитетов дать им дальнейший ход. Конституционное

право некоторых стран предоставляет парламентским комитетам

и комиссиям еще большую долю участия в законодательном про-

цессе, наделяя их правом утверждать законопроекты. Как упоми-

налось выше, конституция Италии предусматривает возможность

установления регламентом, в каких случаях и в каком порядке

рассмотрение и утверждение законопроектов осуществляется ко-

миссиями (ст. 72). Правда, в ней содержится оговорка об обяза-

тельности обычной процедуры рассмотрения и утверждения пала-

той для законопроектов по указанным в конституции вопросам, а

также о том, что и в этих случаях законопроект до момента его

окончательного утверждения возвращается в палату, если прави-

тельство или 1/10 часть членов палаты либо 1/5 часть членов ко-

миссии потребует его обсуждения, голосования или утверждения в

палате. Аналогичные положения содержатся в конституциях Испа-

нии, Бразилии, похожие нормы есть в конституции Греции. Пала-

574

ты могут уполномочивать постоянные комиссии принимать зако-

нопроекты, но вправе в любой момент потребовать вернуть их.

В ряде стран роль комитетов не столь значительна. В Велико-

британии комитеты связаны решением палаты, принятым в ходе

второго чтения. Они не могут вносить в законопроекты поправки,

которые искажают принцип законопроекта, уже одобренного пала-

той. При передаче законопроекта в комитет палата дает ему спе-

циальные инструкции, определяющие полномочия комитета в от-

ношении законопроекта.

Сильная комитетская система позволяет парламенту более

тщательно работать над текстами отдельных законопроектов. Но

такая организация законодательного процесса таит в себе и опас-

ности: палата в полном составе в большей степени связана реше-

нием комитета, а его состав всегда уже, чем палата. В случае же,

если палата играет более активную роль в законодательном про-

цессе, рядовые члены парламента имеют больше возможностей

участвовать в обсуждении законопроектов. Но и здесь имеются

минусы. Разработка законопроектов требует высокого профессио-

нализма, и здесь весьма полезен опыт парламентских комитетов,

которые привлекают к своей работе экспертов и специалистов. По-

этому более эффективно организована законодательная работа

парламентов, которые способны сочетать положительные моменты

той и другой системы.

После прохождения законопроектом всех предусмотренных ста-

дий он ставится на голосование. Обычно для принятия законопро-

екта требуется простое большинство голосов списочного состава

парламента или простое большинство при наличии кворума, иног-

да — большинство присутствующих (в тех странах, где кворум не

установлен). Однако для одобрения некоторых категорий законо-

проектов может требоваться большинство в 2/3, 3/4, 3/5 голосов.

Как правило, особый порядок устанавливается для принятия кон-

ституционных, органических, делегирующих, дополнительных и не-

которых других законов по наиболее важным вопросам.

Особое значение в законодательной деятельности двухпалатно-

го парламента имеют правила, устанавливаемые для преодоления

разногласий между палатами по поводу рассматриваемых ими за-

конопроектов. Законопроект, рассмотренный одной палатой и пе-

реданный на обсуждение другой, может быть одобрен ею; в него

могут быть внесены поправки и изменения; он может быть отверг-

нут полностью. Преодолению разногласий между палатами слу-

жит создание согласительных комитетов (комиссий) либо переда-

ча спорного законопроекта на рассмотрение совместного заседания

палат (Индия, Япония). В США согласительные комитеты выра-

батывают согласованный текст и передают его палатам. Палаты

могут принять текст, отклонить его, вновь вернуть в согласитель-

575

ную комиссию. Во всех случаях равноправие палат в законода-

тельной области требует, чтобы законопроект был согласован и

одобрен обеими палатами. Это — непременное условие его превра-

щения в закон парламента. В России, где федеральные законы

вносятся только в нижнюю палату и принимаются ею, закон, буду-

чи одобрен ею, должен быть направлен на рассмотрение верхней

палаты в течение пяти дней. В случае его отклонения создается

согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий.

Затем закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой.

Во Франции для преодоления разногласий между палатами созда-

ется смешанная паритетная комиссия. Решение об этом принимает

правительство. Существует и так называемый метод «челнока».

Спорный законопроект передается из одной палаты в другую, пока

между ними не будет достигнут компромисс (Австралия, Бельгия,

Бразилия, Великобритания, Канада, Малайзия, Мексика, Швейца-

рия).

Если законопроект отвергается верхней палатой, он подлежит

повторному рассмотрению в нижней палате. Закон устанавливает

срок, в течение которого действует отлагательное вето (один год—

в Великобритании, два месяца — в Испании, Японии, 14 дней —

в России). Устанавливается также, какое число голосов членов

нижней палаты требуется для преодоления отлагательного вето

верхней палаты. Как правило, для этого необходимо получить ква-

лифицированное большинство голосов (Россия, Япония), но иногда

достаточно и простого большинства (Великобритания, Испания).

Перечисленные способы не исчерпывают всего разнообразия

возможностей преодоления разногласий между палатами. В Арген-

тине в случае, если одна из палат внесет поправки в законопроект,

принятый другой палатой, текст с поправками передается палате,

в которую был внесен законопроект. Ее решение является оконча-

тельным.

В принципе акт, принятый высшим законодательным органом,

наделенным всей полнотой законодательной власти, не нуждается

в каком-либо одобрении и должен стать законом. Развитие кон-

ституционного права в XX в. происходило в направлении увеличе-

ния числа стран, где принятие закона становится окончательным

актом его утверждения и вступления в силу, подпись главы госу-

дарства имеет лишь формальное значение. Такой порядок зафик-

сирован основными законами Испании, Швеции, Японии, при-

нятыми уже после второй мировой войны. Исключением в

настоящее время являются страны, где глава государства

обладает правом абсолютного вето. Отклонение им законопроекта

означает отказ в принятии. Таким правом формально наделен

британский монарх, однако фактически оно не используется уже

более двух столетий (с 1707 г.).

Аналогичным правом обладают

576

также монархи некоторых мусульманских стран, но они не исполь-

зуют его совсем по другим причинам: вследствие полной зависи-

мости парламента от монарха.

В большинстве стран сохраняется порядок, при котором приня-

тый парламентом закон должен быть направлен для промульгации

(удостоверения) главе государства. Промульгация — отнюдь не

формальная процедура. Президент проверяет закон с точки зрения

его соответствия конституции, ранее принятым законам и т. д. Гла-

ва государства имеет лишь право отлагательного вето, то есть пра-

во задержать опубликование закона, возвращая его на новое

рассмотрение в парламент. Закон устанавливает, в течение какого

срока он должен одобрить или отклонить законопроект (10 дней —

в США, 14 — в России). В США, согласно конституции, если в те-

чение 10 дней президент не подпишет и не возвратит закон в пар-

ламент, он считается подписанным и вступает в силу. В Конститу-

ции РФ такого положения нет. Поэтому президент иногда подолгу

задерживает закон, не подписывая и не возвращая его.

Если парламент вновь подтвердит свое решение, закон вступает

в силу. Обычно для преодоления президентского вето требуется

квалифицированное большинство голосов (Россия, США). После

повторного одобрения законопроекта требуемым большинством

глава государства обязан промульгировать его в течение установ-

ленного срока. В некоторых странах принятые парламентом зако-

ны нуждаются в контрассигнации главы правительства (Япония).

Отлагательное вето активно используется президентом США и

служит мощным инструментом воздействия исполнительной власти

на законодательный орган. Преодоление вето, особенно в условиях

партийной дисциплины — дело чрезвычайно сложное (лишь около

3% всех президентских вето были преодолены конгрессом США).

До промульгирования возможна еще одна стадия. Во Франции

принятый палатами закон может быть направлен в Конституци-

онный совет для проверки его соответствия конституции.

Существенными особенностями отличаются формы парламент-

ской деятельности при осуществлении парламентом своей основ-

ной функции — обсуждения и принятия финансового законода-

тельства.

Финансовые полномочия — старейшая прерогатива парламен-

та. Именно ему принадлежит «власть кошелька», то есть право

осуществлять контроль за сбором налогов и расходованием госу-

дарственных средств. Финансовое законодательство должно исхо-

дить от парламента. Правительство не имеет права расходовать

государственные средства и вводить налоги без согласия парла-

мента.

Конституция США следующим образом формулирует положе-

ние о «власти кошелька», которое принадлежит конгрессу: он име-

577

ет право «устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и

акцизные сборы для того, чтобы уплачивать долги и обеспечи-

вать совместную оборону и благосостояние Соединенных Шта-

тов...» (разд. 8 ст. 1).

В принятой после второй мировой войны конституции Японии

говорится: «Правительство распоряжается государственными фи-

нансами на основе решений парламента» (ст. 83). Введение новых

и изменение существующих налогов может производиться только

на основании закона или при соблюдении условий, предписанных

законом (ст. 84). Никакие государственные средства не могут

быть израсходованы и никакие государственные денежные обяза-

тельства не могут быть приняты иначе, как по решению парла-

мента (ст. 85).

Хотя «контроль кошелька» и основанное на нем право прини-

мать финансовое законодательство составляет исключительную

прерогативу парламента, право определять финансовую политику

и распоряжаться государственными средствами в пределах

средств, вотированных парламентом, предоставлено правительству.

Именно ему принадлежит инициатива в финансовых вопросах и,

соответственно, право внесения в парламент законодательного

предложения о расходовании денежных средств и налогообло-

жении.

Конституция Японии обязывает правительство составлять и

представлять парламенту на обсуждение и утверждение бюджет

на каждый финансовый год. В Конституции РФ предусмотрена

обязанность правительства не только разрабатывать и представ-

лять Государственной Думе бюджет, но и представлять ей отчет

о его исполнении. Аналогичные положения содержатся в консти-

туциях других стран.

Во Франции полномочия правительства не ограничиваются

правом распоряжаться финансами. В некоторых случаях оно впра-

ве вводить в действие бюджет вопреки решению парламента. Под-

готовленный правительством проект вносится в нижнюю палату,

и она должна высказаться по нему в течение определенного сро-

ка. Затем законопроект передается в верхнюю палату, и он также

должен принять решение в установленный законом срок. Если же

парламент не примет проект в 70-дневный срок, то он может быть

введен в действие путем издания ордонанса, подписываемого пре-

зидентом.

Согласие парламента на сбор налогов и расходование денеж-

ных средств выражается в принятии специального законодатель-

ства. Основной финансовый закон, ежегодно принимаемый пар-

ламентом — это закон о бюджете, который содержит роспись го-

сударственных доходов и расходов. Бюджет может представлять

собой как единый акт, сводящий вместе доходы и расходы госу-

578

дарства, так и несколько отдельных законов. Кроме того, к числу

финансовых могут причисляться не только законопроекты, в кото-

рых финансовые статьи составляют основное содержание, но и

всякие иные законопроекты, содержащие статьи финансового ха-

рактера.

Особенность процедуры, связанной с принятием основного фи-

нансового закона (бюджета), состоит в том, что поскольку

«власть кошелька» принадлежит нижней палате, проект бюджета

должен быть внесен правительством именно в эту палату (Вели-

кобритания, США, Россия, Мексика и др.). Во Франции финансо-

вые законы направляются в первую очередь в нижнюю палату

(Национальное собрание), в Индии законопроект по бюджету вно-

сится одновременно в обе палаты, но рекомендации верхней па-

латы не являются обязательными для нижней.

После рассмотрения проекта бюджета в нижней палате в

большинстве стран он передается в верхнюю. Финансовые полно-

мочия последней ограничены. Как правило, она наделена лишь

правом отлагательного вето, а иногда не имеет и такового. Ан-

глийский закон о парламенте 1911 г. устанавливает, что при оп-

ределенных условиях законопроект о бюджете становится зако-

ном без одобрения палаты лордов, если он не принят ею в тече-

ние одного месяца.

Аналогичная процедура предусмотрена в конституции Японии.

В случае, если верхняя палата приняла по бюджету решение, от-

личное от решения нижней палаты, и если соглашение не достиг-

нуто с помощью объединенного заседания обеих палат либо верх-

няя палата не приняла окончательного решения в течение трид-

цати дней, то решение по бюджету, принятое нижней палатой,

становится решением парламента.

Конституция РФ содержит положение об обязательном рас-

смотрении верхней палатой принятых нижней палатой законов по

вопросам о федеральном бюджете; федеральных налогах и сбо-

рах; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро-

вания, денежной эмиссии. В случае несогласия Совета Федерации

с принятым Государственной Думой законом действует процедура,

которая применяется для преодоления разногласий между пала-

тами во всех остальных случаях. Сначала создается согласитель-

ная комиссия, затем следует повторное голосование и принятие

закона квалифицированным большинством нижней палаты.

В некоторых странах депутатам предоставлено право решать

вопрос об увеличении или сокращении расходов либо об отказе

в ассигнованиях, о которых просит правительство (США). Но

имеются страны, где депутаты не вправе вносить поправки, вле-

кущие сокращение или увеличение предлагаемых правительством

расходов.

«Предложения и поправки, внесенные членами парламента, не