Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

579

могут быть приняты, если следствием их принятия явится сокра-

щение государственных ресурсов либо увеличение государствен-

ных расходов» (ст. 40 конституции Франции). Британская палата

общин не может ни изменить цели ассигнования, ни увеличить

сумму расходов, требуемую правительством. Она вправе либо

вовсе отказать в ассигновании, либо уменьшить требуемую сумму.

Еще больше осторожности со стороны депутатов, настаивающих

на расширении государственных расходов, требует соблюдать кон-

ституция Италии: «Законом об утверждении бюджета не могут

быть установлены новые налоги и новые расходы. Всякий другой

закон, влекущий за собой новые расходы или увеличение преж-

них, должен содержать указания на средства для их покрытия»

(ст. 81).

Конституции некоторых стран устанавливают, что парламент

должен получить согласие правительства в случае решений об

изменении бюджетных расходов, предложенных правительством в

проекте бюджета (абз. 1, ст. 113 Основного закона ФРГ). В Ве-

ликобритании палата общин не может ассигновать никаких

средств без просьбы правительства. Поэтому считается, что для

принятия любого законопроекта, в котором содержатся какие-либо

статьи финансового характера, необходимо получить согла-

сие правительства.

В Конституции РФ также предусмотрена необходимость за-

ключения правительства при внесении в Государственную Думу

законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от

их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении фи-

нансовых обязательств государства, других законопроектов, пре-

дусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального

бюджета (ч. З от. 104). В соответствии с конституцией Армении

проекты законов, уменьшающие доходы или увеличивающие рас-

ходы государства, обсуждаются Национальным собранием только

при наличии заключения правительства (ст. 75).

Вводятся и иные ограничения, связанные с внесением измене-

ний в финансовые законопроекты. В Индии депутат может внести

финансовый законопроект только с санкции главы правительства,

то есть только с согласия кабинета министров.

Таким образом, конституционное законодательство многих

стран стремится поставить определенный заслон на пути парла-

ментариев, требующих непомерного увеличения государственных

расходов или их сокращения. Деятельность парламента в области

принятия финансового законодательства в определенной мере

уравновешена требованием закона испрашивать согласия прави-

тельства в случае соответствующих предложений или решений

депутатов. Опыт некоторых стран убеждает в правильности подоб-

ного решения проблемы. Этого требуют задачи финансовой ста-

580

билизации и здорового функционирования экономики страны. Од-

нако депутатам в свою очередь предоставляется право контро-

лировать деятельность правительства в финансовой области. От

эффективности такого контроля также во многом зависит разви-

тие общества.

Наряду с финансовыми вопросами важнейшее значение во

взаимоотношениях парламента и правительства имеют проблемы

делегированного законодательства. Практика делегирования

парламентом своих законодательных полномочий правительству,

возникнув в первые десятилетия XX в., получила широкое рас-

пространение в 50-е годы и в конце концов была официально

признана законами и конституциями ряда стран (Великобрита-

ния, Италия, Нидерланды, Франция, Германия и др.).

Практика делегирования знаменовала ограничение исключи-

тельных полномочий парламента в области осуществления законо-

дательной власти. Ее итогом было явное несоответствие между

формально признанной ролью парламента в качестве высшего за-

конодательного органа и его фактическим положением.

Конституции и законы предусматривают определенный порядок

издания актов делегированного законодательства. Такие акты мо-

гут иметь разную правовую форму, но все они издаются во ис-

полнение закона, уполномочивающего правительство или отдель-

ных министров издавать подобные акты. Парламент всегда со-

храняет за собой право контроля над изданием актов делегиро-

ванного законодательства.

Социалистические страны (в том числе и бывший СССР) в

свое время отказались следовать практике делегированного зако-

нодательства. Это было обусловлено тем, что в период между

сессиями постоянному органу парламента (Президиуму Верхов-

ного Совета в СССР, Государственному совету в Болгарии, Прези-

диуму республики в Венгрии и т.д.) по конституциям принадле-

жало право издавать акты, имеющие силу закона, с их последую-

щим утверждением высшим законодательным органом. В спе-

циальной процедуре делегирования законодательных полномо-

чий не было надобности. Кроме того, на практике правительства

в этих странах издавали акты, имевшие большую силу, чем закон

(особенно это относится к совместным постановлениям правитель-

ства и центрального органа правящей партии).

Практика делегированного законодательства означает опреде-

ленное ограничение законодательных полномочий парламента,

Одновременно перемещается центр тяжести в законодательной

деятельности парламента с непосредственно нормотворческой

функции к функции контроля над нормотворческой деятельностью

правительства. Соответствующие процедуры предусмотрены в де-

мократических государствах (Великобритания, Австралия, Индия

581

и др.). Парламентский контроль в этих условиях становится на-

дежным заслоном для бесконтрольности исполнительной власти.

Однако он отнюдь не ограничивается только наблюдением за де-

легированным законодательством, а имеет более широкое содер-

жание, будучи одной из главных составляющих в деятельности

парламента.

Понятие контроля и содержание, которое вкладывается в это

понятие, различаются в зависимости от существующей в той или

иной стране формы правления. В этом смысле можно говорить

о трех моделях этого аспекта деятельности парламента.

Первая модель реализуется в странах с парламентарной фор-

мой правления. Понятие контроля подразумевает здесь в первую

очередь институт парламентской ответственности правительства.

Вотум недоверия в парламенте влечет или может повлечь коллек-

тивную отставку правительства (но возможен и роспуск парла-

мента с обязательным назначением даты новых выборов).

Вторая модель присуща странам с президентской формой

правления. Здесь неизвестен институт парламентской ответствен-

ности правительства и некоторые иные формы контроля, приме-

няемые в парламентарных странах. Можно сказать, что в парла-

ментарных странах правительство юридически имеет больше воз-

можностей влиять на парламент вплоть до его роспуска, тогда

как в президентских республиках (речь идет, разумеется, о демо-

кратических странах) правительство не может ни распустить

парламент, ни оказывать постоянного воздействия на членов пар-

ламента во время заседаний. Правда, в постсоциалистических

странах (Россия, Казахстан и др.) президенты распустили парла-

менты, в некоторых из них (например, Белоруссия) они оказыва-

ли давление на парламентариев, в частности, не допуская их

в здание парламента. В еще большей мере это имело ме-

сто в ряде президентских республик в развивающихся странах.

При всем этом система разделения властей и сдержек и про-

тивовесов в президентских республиках (при демократическом

режиме) дает законодательной власти реальные возможности кон-

тролировать исполнительную власть. Большое значение приобре-

тают, в частности, такие способы контроля, как расследователь-

ская деятельность комитетов парламента. Самым мощным, хотя

и редко применяемым средством воздействия законодателей на ис-

полнительную власть в США, Бразилии, Венесуэле, некоторых

других президентских республиках, оказывается импичмент.

Третьей моделью можно считать систему взаимоотношений

парламента, главы государства и правительства, складывающую-

ся в странах со смешанной формой правления. Здесь существует

институт парламентской ответственности правительства и роспу-

ска парламента, а также возможность организации парламентских

582

слушаний и расследований. Эта система взаимоотношений как бы

комбинирует формы контроля, присущие первой и второй модели,

хотя характер отношений законодательной и исполнительной вла-

сти характеризуется рядом особенностей.

При всех различиях деятельность парламентов в области кон-

троля над правительством повсюду осуществляется в схожих фор-

мах. Обычно это дебаты по политике правительства, депутатские

вопросы, интерпелляции и запросы, парламентские расследования

и слушания, контроль за исполнением бюджета.

К деятельности по парламентскому контролю примыкает фор-

мирование или участие в формировании правительства. Эта проб-

лема подробно рассматривается в следующей главе, поэтому мы

коснемся ее лишь частично в связи с формированием парламен-

том других высших органов государства.

Парламентская ответственность правительства утвердилась в

странах, где конституционную основу взаимоотношений законода-

тельной и исполнительной власти составляет принцип парламент-

ского (ответственного) правления. В таких странах ответствен-

ность правительства образует фундамент системы парламентского

контроля. Классическим примером в этом отношении является

Великобритания. Система парламентарного (ответственного) прав-

ления здесь означает, что правительство формируется из числа

членов парламента и несет коллективную ответственность перед

Парламентом. В случае вотума недоверия правительство должно

уйти в отставку в полном составе.

Институт парламентской ответственности провозглашен во мно-

гих парламентарных странах (Австралия, Австрия, Индия,

Италия, Испания, Канада, Новая Зеландия, Япония и др.).

Правительство несет коллективную ответственность перед пар-

ламентом в странах со смешанной формой правления (например,

Россия, Франция) и там, где в президентской республике есть

отдельные элементы парламентаризма (например, Египет). Кол-

лективная ответственность правительства юридически признана

в тех развивающихся государствах-членах Содружества, где дей-

ствует система правления, сочетающая элементы как парламен-

тарной, так и президентской республики. Глава государства в та-

ких республиках, как правило — избираемый президент. Одно-

временно он является главой правительства. Тем не менее кон-

ституции предусматривают, что кабинет формируется из членов

парламента и несет ответственность перед ним. К числу таких

стран принадлежат: в Африке — Ботсвана, Кения и др., в

Азии — Шри-Ланка, в Америке — Тринидад и Тобаго, в Океа-

нии — Кирибати, Науру.

В большинстве стран с двухпалатной системой закреплена от-

ветственность правительства исключительно перед нижней пала-

583

той (Австрия, Великобритания, Индия, Испания, Россия, Фран-

ция, Япония). Но в случае провозглашения принципа равенства

обеих палат правительство несет коллективную ответственность

и должно пользоваться доверием обеих палат (Италия).

В странах с многопартийной системой, где ни одна из партий

не имеет парламентского большинства, весьма остро стоит вопрос

о правительственной стабильности. Политический опыт таких

стран заставляет их «рационализировать» парламентскую систе-

му, устанавливая более или менее строгие правила, регулирую-

щие министерскую ответственность. В конституциях большинства

современных государств предусмотрена довольно сложная про-

цедура внесения предложений о порицании и о доверии прави-

тельству. Предложение о порицании правительству вносится ча-

ще всего по предложению оппозиции, а иногда — по инициативе

отдельных депутатов или группы депутатов. Правительство про-

тивопоставляет ему предложение о доверии. Принятие последнего

означает одобрение парламентом обсуждаемой меры или полити-

ки правительства в целом. Вынесение же порицания или отказ

в доверии влекут отставку правительства либо роспуск парламен-

та с последующими парламентскими выборами.

Как правило, конституции содержат положения о том, каким

числом голосов должно быть подписано предложение о недоверии

(порицании), в течение какого срока такое предложение должно

быть поставлено на обсуждение, а также ряд других требований.

Согласно конституции Италии резолюция недоверия должна быть

подписана не менее 1/10 членов палаты и не может быть постав-

лена на обсуждение ранее чем по истечении трех дней с момента

ее вынесения. По конституции Испании резолюция порицания

должна быть предложена по меньшей мере 1/10 депутатов и мо-

жет быть поставлена на голосование по истечении пяти дней с

момента ее внесения. Требование подписания резолюции порица-

ния не менее чем 1/10 частью членов Национального собрания

содержит также конституция Франции. Голосование должно быть

проведено в течение сорока восьми часов после внесения резолю-

ции. Резолюция может быть принята лишь большинством членов,

составляющих Национальное собрание. В отличие от Испании

резолюция порицания в случае ее отклонения не может быть вне-

сена подписавшими ее депутатами в течение той же сессии.

Иногда устанавливаются и более жесткие условия. Так, по кон-

ституции Казахстана 1995 г. вотум недоверия правительству мо-

жет быть предложен только 1/5 общего числа депутатов, а при-

нят — большинством в 2/3 депутатов каждой из палат парла-

мента (ст. 53).

Различия в процедуре постановки вопроса о доверии (недове-

рии) правительству касаются того, кто именно может поставить

584

его в парламенте. В некоторых случаях соответствующее предло-

жение может быть сделано как правительством, так и официаль-

ной оппозицией (Великобритания). Во Франции право ставить

вопрос о доверии принадлежит только премьер-министру. Имеются

страны, в которых вопрос о доверии может быть поставлен как

главой правительства, так и палатой (в Испании и России —

нижней палатой, в Италии — обеими палатами).

Некоторые конституции требуют присутствия на заседании

палаты, где решается вопрос о доверии правительству, не менее

половины депутатов (Австрия). Встречаются и другие требования

к парламенту в случае постановки им вопроса о доверии. По

Основному закону ФРГ бундестаг может выразить недоверие фе-

деральному канцлеру при условии, что большинством голосов

выберет ему преемника и обратится к президенту с просьбой об

увольнении канцлера. Президент должен удовлетворить такую

просьбу и назначить выбранное лицо.

Различия между применяемыми в разных странах процедура-

ми касаются последствий, установленных конституционным пра-

вом, в случае голосования вотума недоверия. В Великобритании

вопрос о том, является ли поражение в палате достаточно серь-

езным, чтобы повлечь уход в отставку и роспуск парламента, ре-

шает премьер-министр. В соответствии с нормами конституцион-

ного права Франции премьер-министр обязан вручить президенту

страны заявление об отставке правительства в случае, если На-

циональное собрание примет резолюцию порицания или если оно

не одобрит программы или политической декларации правительст-

ва. По конституции Испании правительство также обязано подать

в отставку в случае, если конгресс депутатов утвердит резолюцию

порицания. Результатом выражения парламентом недоверия пра-

вительству и его отставки может быть досрочный роспуск парла-

мента главой государства.

Принцип коллективной ответственности правительства принад-

лежит сегодня к таким, которые не всегда согласуются с полити-

ческой практикой провозглашающих его государств. В Великобри-

тании, где этот принцип закрепился в XIX в., коллективная от-

ставка правительства — явление чрезвычайно редкое. В нынеш-

нем веке имелось два таких случая, и оба они касались необыч-

ной для парламента ситуации, когда правительство не имело

большинства в палате и было образовано правительство мень-

шинства (в 1924 г. и в 1979 г.). Причина подобного положения

в том, что в стране действует двухпартийная система и, как пра-

вило, правительство располагает поддержкой большинства членов

нижней палаты.

По-иному складываются отношения парламента и правительст-

585

ва в тех развитых демократических странах, где парламент функ-

ционирует в обстановке многопартийности. Коллективная отстав-

ка правительства в них — довольно обычное явление (например,

Япония и Италия, где после второй мировой войны сменилось око-

ло 50 кабинетов). Впрочем, и в некоторых странах с многопар-

тийной системой парламент не часто прибегает к этой мере. За

время существования ФРГ бундестаг лишь однажды выносил во-

тум недоверия правительству.

Наиболее часто используемой в парламентской практике боль-

шинства стран формой повседневного парламентского контроля

являются вопросы депутатов министрам. Есть страны, где роль

этой формы чрезвычайно велика (Великобритания). Имеются и

такие страны, где она не играет столь большой роли (Франция).

Существуют устные и письменные вопросы, причем соответ-

ствующая процедура тщательно регламентирована правилами и

регламентами палат. Как правило, для вопросов депутатов и от-

ветов министров отводятся определенные дни недели и часы за-

седания палат. Ответы на письменные вопросы публикуются в

официальных отчетах парламента. Депутат, желающий задать

вопрос, должен сделать предварительное уведомление палате и

не вправе требовать ответа до истечения установленных регла-

ментом сроков.

Ограничивается также число вопросов, которые депутат мо-

жет задать министру в течение одного заседания. Депутат может

предложить министру не всякий вопрос. Регламент Национально-

го собрания Франции предписывает, что вопросы, относящиеся к

общей политике правительства, должны быть адресованы не ми-

нистру, а премьер-министру (ст. 133).

Чрезвычайно подробно процедура вопросов разработана пра-

вилами производства британского парламента, где вопросы —

наиболее часто практикуемая форма его деятельности. Здесь су-

ществует понятие «допустимых» и «недопустимых» вопросов. Спи-

керу палаты предоставлено право не принять вопрос депутата,

который, по его мнению, относится к категории недопустимых. Не-

допустимыми, в частности, считаются вопросы, задаваемые не с

целью получения информации, а с целью выяснить мнение прави-

тельства; вопросы, касающиеся деятельности частнопредпринима-

тельских организаций; затрагивающие слишком серьезную поли-

тическую проблему. Нельзя также посредством вопросов доби-

ваться информации, которая по своей природе является секретной.

Депутат не вправе задавать вторично вопрос, на который уже был

дан ответ. Спикер может не принять вопрос, если, по его мнению,

он сформулирован слишком туманно или тривиально. В вопросах

нельзя критиковать членов королевской семьи и суд; нельзя зада-

вать вопрос, касающийся конкретного судебного дела, находящего-

ся в процессе рассмотрения.

586

Регламенты некоторых стран разделяют все устные вопросы на

две группы: с обсуждением и без обсуждения. Во Франции устный

вопрос без обсуждения кратко излагается его автором, на что

отводится не более двух минут. Ему отвечает министр. Затем ав-

тору вопроса предоставляется пять минут для выступления; ми-

нистр может ответить. Другие выступления не допускаются. Ана-

логичный порядок предусмотрен в Германии.

Правила процедуры позволяют правительству не отвечать на

вопрос. В Италии правительство вправе заявить, что оно не может

представить ответ на вопрос. При этом оно обязано указать при-

чины, по которым это не может быть сделано. Если правительство

заявит, что не готово ответить на вопрос, оно должно указать да-

ту, когда будет дан ответ. Срок не должен превышать одного

месяца. В Великобритании министр также может отказаться от-

ветить на вопрос, причем всякая попытка получить ответ на воп-

рос, если на него отказались отвечать, будет отведена спикером.

Если министр отказался отвечать на вопрос, он может быть задан

вторично лишь на новой сессии парламента.

Другая форма парламентского контроля — интерпелляция —

содержит письменное обращение к правительству (или министру)

дать объяснение по поводу конкретного вопроса политики прави-

тельства или его общего политического курса. Регламент нижней

палаты итальянского парламента определяет интерпелляцию как

обращение «в письменной форме к правительству относительно

мотивов его деятельности и его дальнейших намерений по вопро-

сам, относящимся к определенным аспектам правительственной

деятельности»

. Одна из характерных черт интерпелляции состоит

в том, что она ведет к общим дебатам.

Обсуждение интерпелляции может закончиться постановкой

вопроса об одобрении или неодобрении деятельности правительст-

ва. Возможно внесение резолюции порицания и даже отставки пра-

вительства. «Всякая интерпелляция может дать повод для выне-

сения резолюции, которой палата выражает свою позицию» (ч. 2

ст. 111 конституции Испании). Ввиду столь серьезных последствий

правила и регламенты палат устанавливают усложненный порядок

внесения и рассмотрения интерпелляций.

Интерпелляция должна быть составлена в письменной форме.

Текст интерпелляции подлежит публикации в официальном отче-

те парламента. Правилами палат предусмотрен срок, в течение

которого интерпелляция должна быть внесена в повестку дня за-

седания палаты. Ответ правительства должен быть сообщен пала-

те в письменной форме. За его ответом следуют дополнительные

вопросы и общие прения.

Обычно форма интерпелляции применяется в странах с парла-

Парламенты мира. С.195.

587

ментарной формой правления (Испания, Италия, Швеция, Япо-

ния, Норвегия и др.), но она неизвестна конституционному праву

Великобритании. Там применяется довольно своеобразная про-

цедурная форма — так называемое предложение (motion). По

существу, это проект резолюции, в котором формулируется пози-

ция по определенному вопросу. Посредством внесения такого пред-

ложения депутат ставит на обсуждение палаты какой-либо воп-

рос, предлагая тем самым рассмотреть его и вынести по нему ре-

шение.

Член палаты, вносящий предложение, должен обосновать, по-

чему палата должна принять его к рассмотрению. Вслед за тем

начинаются дебаты. Подобная форма парламентского контроля

предусматривает возможность широкого обсуждения правительст-

венной политики. Обычно предложения вносятся оппозицией. Ино-

гда это делает правительство, предлагая парламенту одобрить

его политику в определенной сфере деятельности.

В некоторых парламентах традиционно велика роль расследо-

вательских комитетов и комиссий в осуществлении функции конт-

роля. Так, в США испытанным средством контроля остается пра-

во постоянных и расследовательских комитетов конгресса прово-

дить расследования деятельности правительственных органов, ре-

зультатом которых может явиться и вынужденная отставка главы

государства, как это случилось в 1974 г., когда расследование

юридического комитета палаты представителей привело к отстав-

ке президента Р. Никсона.

Обычно комиссии по расследованию и контролю создаются от-

дельно палатами. В конституции Японии закреплено право каждой

палаты производить расследование по вопросам государственного

управления (ст. 62). Однако в некоторых странах предусмотрено

создание не только самостоятельных расследовательских комите-

тов палат, но и совместных (Испания).

Палаты принимают решение, указывающее цель создания ко-

миссии и предмет расследования. В пределах этих задач комиссии

наделяются широкими полномочиями. Они имеют право вызова

свидетелей, причем явка свидетелей является обязательной. Ко-

миссии вправе требовать представления им необходимых доку-

ментов, выезжать с проверками на места и т. д. После заверше-

ния своей работы они представляют доклады палатам парламен-

та, и те вправе принимать соответствующие решения.

Доклады и заключения следственных комиссий не имеют зна-

чения актов судебных органов. В конституции Испании подчерки-

вается, что заключения комиссий по расследованию «не является

решающими для судов, они не затрагивают судебных решений.

Результаты расследования, однако, могут быть сообщены Госу-

дарственному прокурору, который, когда сочтет это необходимым,

принимает соответствующие меры» (ст. 76).

588

Детально регламентированы правила производства следствен-

ных комиссий в Основном законе ФРГ. К следственным действи-

ям комиссии применяются предписания уголовно-процессуального

закона (ст. 44). Суды и органы администрации, обязаны оказы-

вать комиссии юридическую и служебную помощь. Постановления

следственной комиссии не подлежат разбирательству. Суды сво-

бодны в обсуждении и оценке обстоятельств, лежащих в основе

расследования.

Важной формой деятельности парламента, связанной с осу-

ществлением его контрольных полномочий, является контроль за

расходованием правительством уже утвержденных парламентом

денежных средств. Эта деятельность складывается из проверки

отчетов о расходовании средств министерствами и центральными

ведомствами. С щелью проведения такой проверки при парламен-

тах создаются особые органы. При многих парламентах имеются

формируемые ими так называемые счетные палаты, на которые

возлагается задача осуществления контроля за использованием

бюджета.

Частью парламентского механизма контроля за деятельностью

органов государственного управления является деятельность спе-

циально создаваемого в этих целях должностного лица — парла-

ментского уполномоченного или, как его чаще называют, омбуд-

смана. Как упоминалось выше, омбудсман обычно избирается

парламентом для контроля за осуществлением прав граждан, но

во многих странах омбудсманы контролируют другие сферы дея-

тельности администрации (омбудсман по делам вооруженных сил,

омбудсман по языковым проблемам в многонациональных госу-

дарствах и т.д.)

Во многих странах формой парламентского контроля яв-

ляется особая процедура отстранения высших должностных лиц

государства — парламентская судебная процедура, так называе-

мый импичмент. Впервые она была применена в Англии. Палата

общин выступала в качестве обвинителя, палата лордов — судьи.

Эта процедура применялась в XVII—XVIII вв. После утвержде-

ния в XIX в. принципа коллективной ответственности индивиду-

альная ответственность министров, по существу, вышла из упо-

требления. Последний случай импичмента имел место в 1805 г.

Этот институт оказал значительное влияние на последующее

конституционное развитие многих стран. Сначала он оказался ин-

корпорированным в конституцию США, а в настоящее время за-

Подробнее см.:

Бойцова В. В.

Народный правозащитник: статус и функ-

ционирование. Ч. 1, 2. Тверь, 1994;

Бойцова В. В.

Омбудсман как защитник фун-

даментальных личных прав (Новая Зеландия, Великобритания, Канада, Австра-

лия). Тверь,

1994.