Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

589

креплен в конституциях многих стран (включая Россию и другие

постсоциалистические государства, хотя в их конституциях термин

«импичмент» обычно не употребляется).

Различия в процедуре импичмента касаются прежде всего

круга государственных деятелей, против которых может быть воз-

буждено обвинение. Конституция США предусматривает возмож-

ность обвинения в порядке импичмента президента, вице-прези-

дента, судей и гражданских должностных лиц (федеральных го-

сударственных служащих). В Италии, Франции, Германии, Рос-

сии процедура импичмента распространяется только на президен-

та, в Японии — на судей.

Следующее различие касается оснований привлечения к от-

ветственности. По конституции США основанием для возбуждения

дела является обвинение в измене, во взяточничестве или других

тяжких преступлениях и проступках. Американская конституцион-

но-правовая доктрина в качестве оснований импичмента рассмат-

ривает не только уголовно наказуемые деяния, но и любые про-

ступки президента, подрывающие авторитет правительства и дове-

рие к нему. В других странах, особенно там, где импичмент возмо-

жен лишь в отношении президента, перечень оснований для этого

более узок: государственная измена, посягательство на конститу-

цию, умышленное нарушение основного или иного закона.

Решение об импичменте имеет одно последствие — отстране-

ние от должности. После такого решения парламента в силу всту-

пает обычная процедура уголовного преследования; окончатель-

ный приговор выносится судом в общем порядке.

Парламент обладает полномочиями по формированию высших

органов государства, назначает на высшие государственные дол-

жности, освобождает от них, участвует в процедурах формирова-

ния государственных органов и назначениях должностных лиц.

Выше уже говорилось о назначениях членов счетной палаты и

омбудсмана (омбудсманов). Верхняя палата российского парла-

мента — Совет Федерации — назначает судей Конституционного

суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, назначает и

освобождает от должности Генерального прокурора, заместителя

председателя Счетной палаты и половину ее аудиторов. Государ-

ственная Дума назначает и освобождает от должности председа-

теля Центрального банка, председателя Счетной палаты и полови-

ну ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека. В Герма-

нии парламент избирает конституционный суд. В Испании часть

членов Главного совета судебной власти должна назначаться по

предложению членов обеих палат. Есть и другие назначения, про-

изводимые парламентом или той или иной из его палат.

590

ГЛАВА X

КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ

Механизм исполнительной власти, который в разных странах

может облекаться в различные формы, обычно представляет со-

бой относительно разветвленную систему государственных орга-

нов, функционирующих на центральном и на местном уровнях и

обладающих как общей, так и отраслевой компетенцией. Основ-

ными элементами этой системы, как правило, являются глава го-

сударства и правительство, характер взаимодействия которых

между собой, а также с парламентом обычно определяет особен-

ности формы правления того или иного государства. В самом об-

щем виде можно выделить президентскую, полупрезидентскую

(смешанную) и парламентарную модели исполнительной власти.

Роль главы государства в качестве главы исполнительной вла-

сти может непосредственно и не фиксироваться в основном зако-

не (например, в России президент формально не является главой

исполнительной власти, воплощая, по замыслу творцов Конститу-

ции 1993 г., прежде всего «единство государства и государствен-

ной власти в целом, а не той или иной ветви власти»

. Анализ

его реальных конституционных полномочий тем не менее сви-

детельствует об участии главы государства в первую очередь

в осуществлении именно исполнительной власти, да и логика кон-

цепции разделения властей, получившей распространение в боль-

шинстве стран современного мира, диктует включение главы го-

сударства (если и не де-юре, по крайней мере де-факто), в си-

стему исполнительной власти.

§ 1. Институт главы государства и его разновидности

Главой государства обычно является лицо, занимающее фор-

мально высшее место в иерархии государственных институтов и

осуществляющее верховное представительство страны как во внут-

риполитической жизни, так и на международной арене. Глава го-

сударства чаще всего рассматривается как важнейший носитель

Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 259.

591

исполнительной власти, осуществляемой им либо единолично, ли-

бо совместно с правительством. В данном отношении показатель-

ны конституция США 1787 г., в соответствии с которой «исполни-

тельная власть осуществляется Президентом Соединенных Шта-

тов Америки» (разд. 1 ст. 2), и конституция Греции 1975 г., про-

возглашающая субъектами исполнительной власти президента и

правительство (п. 2 ст. 26).

Несколько иначе институт главы государства рассматривался

государственно-правовой доктриной бывших социалистических

стран, не признававшей принципа разделения властей и подразде-

лявшей все органы государства на органы государственной власти

(представительные органы, их постоянно действующие органы, а

также президенты в тех странах, конституции которых преду-

сматривали функционирование подобного института), органы го-

сударственного управления (правительство, министерства и ве-

домства, исполнительные комитеты местных Советов и т. п.)

и правоохранительные органы. Глава государства и прави-

тельство, таким образом, рассматривались не в рамках единого

механизма исполнительной власти (как в большинстве других

стран), а разделялись на две разные группы государственных ор-

ганов.

В научной литературе социалистических стран неоднократно

высказывались сомнения в уместности термина «глава государст-

ва», поскольку в соответствии с социалистической государственно-

правовой доктриной система органов государства возглавлялась

«высшим органом народного представительства». Указанный тер-

мин тем не менее был включен в конституции ряда социалистиче-

ских стран (Кубы, Румынии, КНДР). Правда, речь здесь, скорее,

могла идти не столько об институте главы государства как тако-

вом, сколько об органах государственной власти, выполнявших

функции главы государства.

Конституционно-правовой институт главы государства в стра-

нах современного мира обычно складывается из норм, определяю-

щих место и роль главы государства в государственном меха-

низме и его взаимоотношения с другими органами государства;

устанавливающих порядок замещения поста главы государства;

предусматривающих возможную ответственность главы государст-

ва за государственную измену и нарушение конституции; закреп-

ляющих полномочия главы государства. Включенные в конститу-

ции, они, как правило, конкретизируются текущим законодательст-

вом. Так, в Мексике конституционные положения, регулирующие

деятельность исполнительной власти, в том числе президента, кон-

кретизируются органическим законом о федеральной публичной

администрации 1976 г.

См.: Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательные

акты. М.,

1986

592

Реальная власть главы государства, однако, зависит не столь-

ко от объема принадлежащих ему конституционных полномочий,

сколько от формы правления, характера политического режима,

соотношения сил в стране в тот или иной период времени, а по-

рой и от личных качеств лица, занимающего данный пост.

Глава государства чаще всего бывает единоличным (монарх

или президент), хотя встречается и институт коллегиально-

го главы государства. В чистом виде функции главы государства

осуществляются коллегиальным органом весьма редко и, как пра-

вило, временно (например, регентский совет, выполняющий функ-

ции монарха до достижения наследником престола совершенно-

летия). Обычно же имеет место разделение полномочий главы

государства между коллегиальным органом и его председателем.

Так, сочетание коллегиального и единоличного президентства

практиковалось в Уругвае в соответствии с конституциями 1917

и 1951 гг. С 1958 по 1963 гг. коллегиальный глава государства

функционировал в Ираке. Коллегиальное осуществление функций

главы государства в настоящее время предусматривается консти-

туцией Республики Йемен 1990 г. (ст. 82)

Весьма своеобразный механизм исполнительной власти функ-

ционирует в Швейцарии, где полномочия правительства и главы

государства осуществляются коллегиальным органом — Феде-

ральным советом, избираемым парламентом. В его состав входят

семь членов, один из которых ежегодно избирается на пост пре-

зидента (председателя Федерального совета). Последний осуще-

ствляет сугубо представительские функции и не имеет никаких

особых прерогатив. Как отмечает швейцарский исследователь

Ю. Стейнер, институт председателя Федерального совета был

введен в сугубо прагматических целях, и его реальный статус

мало чем отличается от статуса других членов Федерального со-

вета, о чем, в частности, свидетельствует тот факт, что он про-

должает возглавлять какой-либо департамент

. Поскольку в

Швейцарии никто не может быть избран президентом или вице-

президентом (заместителем председателя Федерального совета)

два раза подряд, при стабильном составе Федерального совета на

эти посты обычно поочередно избираются его члены.

В бывших социалистических странах роль главы государства,

по существу, выполняли постоянно действующие коллегиальные

органы (президиумы) верховных представительных органов госу-

дарственной власти (по крайней мере в этом качестве они рассмат-

ривались в западной компаративистике

). В тех странах, где су-

ществовал институт президента (например, в Чехословакии),

Constitutions of the Countries of the World. Republic of Yemen. N.Y., 1990.

Politics in Western Europe. Stanford, 1991. P. 301.

Charlton R.

Comparative Government. L., 1986. P. 27.

593

функции главы государства как бы делились между президентом

и президиумом. Президиумы, как правило, избирались высшим

представительным органом. Исключением являлась Югославия,

где президиум избирался не Скупщиной (парламентом) СФРЮ,

а в республиках и автономных краях, что в весьма своеобразной

форме отражало федеративную природу этого государства. Нема-

ловажную роль зачастую играли председатели подобных прези-

диумов, наделенные весомыми партийными полномочиями. Подоб-

ная ситуация, даже в несколько гипертрофированной форме, про-

должает сохраняться в отдельных государствах, все еще считаю-

щих себя социалистическими. На Кубе большинство действитель-

но значимых полномочий главы государства реализуются лично

председателем Государственного совета — постоянно действую-

щего органа Национальной ассамблеи народной власти. Весьма

показательно, что конституция Кубы характеризует председателя

Государственного совета как главу государства и главу прави-

тельства (ст. 72)

В подавляющем большинстве стран функционирует единолич-

ный глава государства, коим является либо наследственный мо-

нарх, либо выборный президент. В монархиях глава государства

получает и передает свой пост и свой титул (короля, императора,

эмира, султана и т.п.) по наследству, и власть его, как правило,

считается непроизводной от какого-либо другого органа или из-

бирательного корпуса. Монарх обычно имеет право на особые

льготы, почести и привилегии. Его особа считается неприкосно-

венной, а в некоторых странах — священной.

Сохранение внешне, возможно, несколько архаичного институ-

та монархии определяется историческими особенностями, тради-

циями того или иного государства. В Великобритании монарх —

исторически наиболее древний политический институт, персонифи-

цирующий государство. В странах Содружества одним из главных

мотивов сохранения монархической формы правления является

стремление поддерживать духовные, культурные связи с Велико-

британией. Монархия порой даже служит защите национальной

самобытности страны (например, Канады в ее соседстве с США).

Монарх может играть немаловажную роль в поддержании ста-

бильности и преемственности, государственного развития. Данный

институт традиционно рассматривается как стоящий над борьбой

различных политических сил, служащий гарантом соблюдения

конституции, нужд и чаяний народа, символом национального

единства. Не случайно про короля Бельгии Бодуэна I говорили,

что он является единственным настоящим бельгийцем, поскольку

См.: Конституция Республики Куба//Конституции социалистических госу-

дарств. Т. 2. M.,

1987.

594

большинство остальных жителей страны — либо фламандцы, либо

валлоны

О роли монархии в сохранении национального единства свиде-

тельствует, в частности, опыт Афганистана. Здесь монархия тра-

диционно сплачивала весьма пеструю по своему этническому со-

ставу страну, способствуя формированию единой афганской на-

ции, символом которой выступал монарх. Со свержением монар-

хии в 1973 г. начался период политических потрясений. В данном

контексте закономерным выглядит восстановление монархии в

Камбодже после тяжелейших лет террора и гражданской войны.

В настоящее время и в некоторых бывших социалистических

странах (Румыния, Болгария, Югославия) раздаются призывы к

введению монархической формы правления. Главный аргумент

состоит в том, что лишь монарх способен подняться над отдель-

ными политическими интересами и амбициями в условиях обо-

стрения социальных и экономических противоречий, характерных

для постсоциалистического общества, а также обезопасить страну

от возможной реставрации коммунизма.

Демократия и монархия, считавшиеся ранее практически несо-

вместимыми, в XX в. вполне удачно сосуществуют. Более того,

порой именно парламентарные монархии являются наиболее ста-

бильными демократическими государствами, во многом, возмож-

но, благодаря той эмоциональной взаимосвязи, которая существу-

ет между монархом и населением и которая далеко не всегда мо-

жет быть установлена с таким политизированным институтом,

как президент. Не случайно, анализируя эволюцию монархий в

XX в., английский ученый В. Богданор отмечает, что «в период

между двумя мировыми войнами многие демократии, базировав-

шиеся на абстрактной логике республиканизма, не вызывавшей

особых эмоций у населения, рухнули, словно карточные домики,

перед лицом экономической депрессии и политического экстремиз-

ма», в то время как, например, Великобритания и скандинавские

монархии «сохранили практически полный иммунитет к фашизму

и коммунизму»

. Именно конституционные монархии, по мнению

В. Богданора, являются в XX в. символом стабильности. Но ценой

подобной стабильности и сохранения монархии как политического

института стали фактическая трансформация ее роли в государ-

ственном механизме, отказ монарха от реального участия в поли-

тике и самостоятельного осуществления большинства своих пре-

рогатив

Coalition Government in Western Europe. L., 1983. P. 266.

Bogdanor V.

The Government Formation Process in the Constitutional Mo-

narchies of North-West Europe//Comparative Government and Politics: Essays in

Honour of S. E. Finer. Boulder, 1984. P. 50.

Ibid. P. 50.

595

Хотя конституции, монархических стран традиционно закреп-

ляют за главой государства весьма широкие полномочия (одним

из исключений является шведский конституционный акт — Фор-

ма правления 1974 г.), действительное положение монарха в го-

сударственном механизме чаще всего отличается от формально

декларируемого. В парламентарных монархиях (Великобритания,

Испания, Малайзия) подавляющее большинство полномочий гла-

вы государства осуществляется другими органами, прежде всего

правительством и его главой.

В государствах, сочетающих черты абсолютной и дуалисти-

ческой монархий (Саудовская Аравия, Оман), а также дуалисти-

ческой и парламентарной монархий (Иордания, Марокко), боль-

шинство традиционных полномочий главы государства реализу-

ются монархом самостоятельно. Здесь, как правило, имеет место

своеобразное разделение государственной власти между парла-

ментом и монархом при доминирующей роли последнего. Прави-

тельство в этих странах может нести ответственность как перед мо-

нархом, так и перед парламентом, причем действительно реальной

эта ответственность обычно бывает лишь в первом случае. Общая

тенденция для некоторых из вышеупомянутых стран состоит в оп-

ределенном движении в направлении парламентарной монархии.

Об этом, в частности, свидетельствует конституционная реформа

1992 г. в Марокко, в рамках которой король Хасан II передал ряд

своих функций правительству и парламенту, сохранив, однако,

общий контроль за политическим процессом в стране.

Наиболее распространенной моделью монархии в современном

мире, является, таким образом, парламентарная монархия, где

реальные властные полномочия главы государства в значительной

степени ограничены. Правительство в парламентарных монархи-

ях формируется парламентским путем, и для того, чтобы нахо-

диться у власти, оно должно пользоваться доверием не монарха,

а парламента, перед которым несет политическую ответственность.

Все исходящие от монарха акты приобретают юридическую силу,

как правило, лишь в случае их контрассигнации премьер-минист-

ром или соответствующим министром, которые несут за них от-

ветственность. Хотя конституции некоторых парламентарных мо-

нархий (Бельгии, Люксембурга, Норвегии) и наделяют главу го-

сударства достаточно широкими полномочиями, монарх осущест-

вляет их по совету правительства, что либо непосредственно за-

крепляется в законодательном порядке, либо вытекает из консти-

туционных положений. Из европейских демократий значительны-

ми самостоятельными полномочиями в сфере исполнительной вла-

сти располагает лишь князь Лихтенштейна, который, в частности,

наделен правом по собственной инициативе распустить парламент

596

(что он, например, и сделал в 1993 г. в ответ на выражение послед-

ним недоверия главе правительства).

В послевоенных конституциях парламентарных монархий (Шве-

ция, Испания, Япония) содержатся, как правило, весьма умерен-

ные формулировки относительно роли монарха в управлении госу-

дарством. Так, шведский конституционный закон о форме правле-

ния 1974 г. ограничивает полномочия монарха представительски-

ми функциями. Аналогичным образом в конституции Японии 1947г.

подчеркивается, что император «не наделен полномочиями, свя-

занными с осуществлением государственной власти» (ст. 4).

Несмотря на отсутствие у главы государства в парламентар-

ных монархиях реальных властных полномочий, в силу общего

престижа данного института монарх зачастую оказывает опреде-

ленное влияние на политический процесс в качестве своеобразно-

го арбитра. Его влияние может возрастать в случае, когда ни

одна политическая партия не располагает парламентским боль-

шинством и у монарха появляется свобода маневра при форми-

ровании правительства.

Роль монарха может оказываться достаточно весомой и в ус-

ловиях, выходящих за конституционные рамки. Так, в 1981 г. по-

пытки государственного переворота были предприняты в Испании

и в Таиланде. Их неудача во многом обусловлена категорическим

отказом монархов обоих государств поддержать заговорщиков.

Определенным своеобразием отличается механизм исполни-

тельной власти ряда стран Содружества, функционирующих по

парламентарному образцу и продолжающих признавать главой

государства британского монарха (Австралия, Канада, Новая Зе-

ландия, Ямайка и др.). Функции последнего здесь выполняет ге-

нерал-губернатор, условия назначения, смещения и объем полно-

мочий которого определяются национальным законодательством.

Формально назначаемый монархом Великобритании генерал-гу-

бернатор обычно выдвигается правящей партией или избирается

на определенный срок парламентом (например, в Папуа-Новой

Гвинее). Роль генерал-губернатора, действующего преимуществен-

но по совету правительства, как правило, сводится к освобожде-

нию премьер-министра от ряда второстепенных дел, в основном

церемониального характера. В Канаде генерал-губернатор послед-

ний раз самостоятельно использовал свои властные полномочия

в 1926 г., когда занимавший в то время данный пост лорд Бинг

отказал премьер-министру У. Кингу в роспуске парламента и, не

проводя новых выборов, передал власть лидеру оппозиции А. Мей-

гену

. Большинство канадцев, однако, не поддержали подобных

О так называемом кризисе «Бинга—Кинга» см.: Constitutional Heads and

Political Crises: Commonwealth Episodes, 1945—1985. Houndmills, ,1988. P. 5—6.

218—219.

597

действий генерал-губернатора, расценив их как превышение по-

следним своих полномочий. Вскоре лорд Бинг был вынужден уйти

в отставку, что явилось своеобразным подтверждением весьма

ограниченной роли генерал-губернатора в государственном меха-

низме.

Однако, как показывает практика, «спящие», казалось бы, кон-

ституционные прерогативы генерал-губернатора могут быть ис-

пользованы в чрезвычайной, кризисной ситуации. Об этом, в ча-

стности, свидетельствует относительно недавний опыт таких стран,

как Австралия и Гренада. В Австралии в 1975 г. в условиях кон-

ституционного кризиса, возникшего в результате стремления оп-

позиции в верхней палате (сенате) заблокировать выделение ас-

сигнований на деятельность правительства, генерал-губернатор

весьма неожиданно для многих сместил премьер-министра и рас-

пустил обе палаты парламента

. На Гренаде в 1983 г. при полной

дестабилизации государственного механизма, вызванной граждан-

ской войной, генерал-губернатор, по оценкам специалистов, был

практически единственным реально действовавшим политическим

институтом, временно заполнившим образовавшийся «вакуум вла-

сти»

Если статус монарха как главы государства зависит от монар-

хической формы правления, то статус президента определяется

республиканской формой правления. Весьма значимую роль игра-

ет глава государства в механизме исполнительной власти прези-

дентских республик. Президент в этих странах обычно избирается

независимо от парламента (прямым или косвенным голосовани-

ем) и совмещает полномочия главы государства и главы прави-

тельства. Пост премьер-министра здесь либо отсутствует, либо

выполняет вспомогательно-координационную функцию (так назы-

ваемый «административный» премьер в некоторых странах

«третьего мира»). Президентом в таких государствах становится,

как правило, лидер партии, победившей на президентских выбо-

рах, из числа членов которой чаще всего и формируется прави-

тельство.

Классическую модель президентской республики представля-

ют собой США. В условиях весьма жесткого разделения властей

эффективность осуществления ряда конституционных полномочий

американского президента во многом зависит от способности гла-

вы государства добиться поддержки своих мероприятий со сто-

роны конгресса. В президентских республиках «третьего мира»

государственный механизм обычно функционировал несколько

иначе, поскольку парламент длительное время не являлся реаль-

Подробнее см.:

Winterton G.

Parliament, the Executive and the Governor-

General: A Constitutional Analysis. Melbourne, 1983. P. 6—8.

Constitutional Heads and Political Crises. P. 8, 156—158.

598

ным ограничителем полномочий президента. В руках президента,

бывшего во многих африканских государствах лидером правя-

щей, а зачастую и единственно легально действовавшей партии,

концентрировалась огромная власть, позволявшая ему практиче-

ски единолично решать многие вопросы государственного управ-

ления. В качестве фактически несменяемого и единственного но-

сителя исполнительной власти президент не был обязан следовать

советам какого бы то ни было органа или должностного лица.

Не случайно в научной литературе подобные монархические рес-

публики получили наименование президентских монархий

Сильная президентская власть характерна и для стран Латин-

ской Америки, где несмотря на конституционное закрепление

принципа разделения властей, а также принципа ротации прези-

дент традиционно занимал доминирующее положение в государ-

ственном механизме, чему, в частности, способствовали значи-

тельная степень персонализации власти в странах региона, сла-

бость политических партий и невысокая эффективность деятель-

ности законодательных и судебных органов.

Ситуация в странах «третьего мира» начала несколько ме-

няться (по крайней мере внешне) на рубеже 80—90-х годов в ру-

сле общих процессов демократизации. В африканских государст-

вах были проведены конституционные реформы, предусматривав-

шие некоторое ограничение сильной президентской власти посред-

ством введения многопартийной системы, принципа разделения

властей, ограничения срока пребывания одного и того же лица на

президентском посту, определенного расширения полномочий пар-

ламента, его контрольных функций по отношению к исполнитель-

ной власти

. Аналогичным образом и в ряде стран Латинской

Америки произошло некоторое перераспределение властных функ-

ций между отдельными элементами государственного механизма.

Так, конституция Бразилии 1988 г. установила новые, более де-

мократические основы взаимоотношений исполнительной и зако-

нодательной властей.

Несмотря на стремление отдельных развивающихся стран мо-

дифицировать и приспособить к своим условиям модель «класси-

ческой» президентской республики, последняя все-таки остается

в основном сугубо американским феноменом, для успешного функ-

ционирования которого необходим целый ряд условий (достаточ-

но высокий уровень политической культуры, тщательно разрабо-

танная и сбалансированная система сдержек и противовесов и

т.д.). Указанная модель обладает рядом существенных досто-

Faton R.

Liberal Democracy in Africa//Political Science Quarterly. Vol. 15.

N.Y., 1990. №3. P. 455.

О реформах в африканских государствах подробнее см.:

Юдин Ю. А.

Указ.

работа. С. 117—136.