Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

609

стве заместителя Президента, ни в коем случае и ни под каким

предлогом не может вновь занять эту должность». Аналогичный

порядок установлен поправками 1995 г. к конституции Никарагуа.

Закрепляемый рядом конституций принцип ротации имеет,

несомненно, определенный демократический потенциал, посколь-

ку он служит своеобразным противовесом всевластию президента,

противодействующим трансформации конституционного правления

главы государства в режим личной диктатуры. Однако вряд ли

стоит абсолютизировать его позитивное значение. Как отмечает

германский юрист К. фон Бойме, даже наилучшие намерения за-

конодателя зачастую приводят к весьма плачевным последствиям.

В качестве примера он, в частности, приводит Чили конца 60-х —

начала 70-х годов, где невозможность переизбрать на очередной

срок сильного и популярного в стране президента Э. Фрея в ко-

нечном итоге способствовала приходу к власти такого достаточно

слабого (по сравнению с Э. Фреем) политика, как С. Альенде и

последующему коллапсу всей политической системы

Распространенное во многих странах ограничение срока полно-

мочий главы государства двумя мандатами, как свидетельствует,

например, американский опыт, неизбежно приводит к снижению

эффективности деятельности президента в последние два года вто-

рого срока. Как считает американский политолог С. Хесс, прес-

са в это время все больше концентрирует внимание на новых

кандидатах на данный пост, лидеры же зарубежных государств,

как правило, откладывают проведение наиболее важных перего-

воров до тех пор, пока новый президент не вступит в должность

Ограничение срока полномочий президента двумя мандатами

тем не менее Представляется более оптимальным вариантом, чем

запрещение всякого переизбрания одного и того же лица на дан-

ный пост или же возможность неограниченного переизбрания.

Запрещение переизбрания — излишняя нагрузка на политическую

систему, едва ли способную постоянно генерировать лидеров об-

щенационального масштаба. Возможность же переизбирать одно

и то же лицо неограниченное число раз создает благоприятные

условия для усиления авторитарных тенденций в политической

системе, о чем, в частности, свидетельствует опыт ряда государств

«третьего мира».

В случае вакансии поста президента его обычно занимает од-

но из следующих лиц: вице-президент (США, Бразилия, Индия,

Von Beyme К.

America as a Model: The Impact of American Democracy in

the World. Gower, 1987. P. 58.

Hess S.

Organizing the Presidency. Washington, 1988. P. 20.

610

Колумбия, Коста-Рика), премьер-министр (Австрия, Россия, Ту-

нис, Финляндия, Шри-Ланка), председатель парламента или од-

ной из его палат (Германия, Франция, Грузия, Беларусь, Монго-

лия, Пакистан). Существует два основных вида вакансии должно-

сти президента: временная (в случае его временной неспособно-

сти по каким-либо причинам осуществлять свои функции) и по-

стоянная (в случае смерти, отставки или постоянной неспособно-

сти осуществлять свои функции). В большинстве стран (США,

Россия, Бразилия, Коста-Рика) независимо от вида вакансии ус-

тановлен единый порядок замещения поста главы государства.

Так, согласно п. 3 ст. 92 Конституции РФ «во всех случаях, ког-

да Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять

свои обязанности, их временно исполняет Председатель Прави-

тельства Российской Федерации». По конституции Италии 1947 г.

«функции Президента Республики во всех случаях, когда он не в

состоянии их выполнять, осуществляются председателем Сената»

(ст. 86).

В отдельных странах предусмотрен различный порядок заме-

щения поста президента в зависимости от вида вакансии. Консти-

туция Египта, например, в случае временной вакансии предусмат-

ривает замещение поста главы государства вице-президентом

(ст. 82), в случае постоянной — председателем парламента (до

выборов нового президента), а если парламент распущен — пред-

седателем Верховного конституционного суда (ст. 84).

В парламентарных и полупрезидентских республиках постоян-

ная вакансия поста главы государства чаще всего влечет за со-

бой проведение досрочных выборов. Так, в конституции Италии

предусматривается, что «при наличии длящегося препятствия и в

случае смерти или отставки Президента Республики председа-

тель палаты депутатов назначает выборы нового Президента Рес-

публики в течение 15 дней» (ст. 86). По конституции Грузии 1995г.

подобные выборы должны состояться в течение 45 дней (п. 3

ст. 76). Конституция РФ предусматривает, что в случае постоянной

вакансии поста президента его выборы «должны состояться не

позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полно-

мочий» (п. 2 ст. 92).

В президентских республиках в случае постоянной вакансии

поста главы государства возможно его замещение (как правило,

вице-президентом) до очередных президентских выборов (напри-

мер, в США, Индонезии). Весьма своеобразная процедура заме-

щения поста главы государства установлена в Мексике. При вре-

менной неспособности президента осуществлять свои функции

конгресс назначает исполняющего обязанности президента. Если

же открылась постоянная вакансия, и это случилось в первые два

года конституционных полномочий президента, конгресс избирает

611

временного президента и в течение десяти дней назначает выборы

нового главы государства на остающийся конституционный срок.

Если же это произошло в последние четыре года соответствующе-

го конституционного периода, то конгресс избирает заместителя

президента, осуществляющего функции последнего до конца этого

срока (ст. 84 конституции).

С замещением поста главы государства тесно связан вопрос о

его ответственности. В монархиях глава государства обычно не

несет ответственности за свои действия, поскольку его особа при-

знается конституциями священной и неприкосновенной. В данном

отношении показательна конституция Испании 1978 г., где гово-

рится о том, что «личность короля неприкосновенна, и он не под-

лежит ответственности (п. 3 ст. 56). Кроме того, в парламентар-

ных монархиях действует своеобразная презумпция невиновности

главы государства, согласно которой монарх не может ошибать-

ся, ибо действует по совету своих министров.

Конституционное право стран с республиканской формой прав-

ления чаще всего формулирует общий принцип неответственно-

сти президента (касающийся в основном его политической ответ-

ственности), не исключая, однако, при этом его возможную юри-

дическую (судебную) ответственность за совершение каких-либо

тяжких правонарушений. В Италии президент ответствен за госу-

дарственную измену или посягательство на конституцию (ст. 90),

в США — за измену, взяточничество или же иные тяжкие прес-

тупления и проступки (разд. 4 ст. 2 конституции), в Германии —

за умышленное нарушение основного закона или другого феде-

рального закона (п. 1 ст. 61), в Мексике — за измену родине и

тяжкие уголовные преступления (ст. 108).

Предусматриваемая конституциями процедура привлечения

президента к ответственности, часто обозначаемая термином «им-

пичмент», приобретающим все более универсальный характер, не-

одинакова в различных странах. В европейских странах континен-

тального права, во франкоязычных государствах Африки дело ча-

ще всего возбуждается парламентом, а по существу вопрос ре-

шается соответствующей судебной инстанцией (ФКС — в Герма-

нии, Конституционным судом — в Италии, Болгарии, Верховным

судом — в Португалии, Финляндии, Румынии, Высоким судом юс-

тиции — в Габоне, Сенегале). Весьма сложная процедура при-

влечения президента к ответственности предусмотрена Конститу-

цией РФ: «Президент Российской Федерации может быть отре-

шен от должности Советом Федерации только на основании вы-

двинутого Государственной Думой обвинения в государственной

измене или совершении иного тяжкого преступления, подтверж-

денного заключением Верховного Суда Российской Федерации о

наличии в действиях Президента Российской Федерации призна-

612

ков преступления и заключением Конституционного суда Россий-

ской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвиже-

ния обвинения» (п. 1 ст. 93).

В США, странах Латинской Америки, а также некоторых быв-

ших британских колониях парламент, как правило, решает вопрос

не только о привлечении президента к ответственности, но и о его

виновности. В таких государствах с двухпалатными парламента-

ми, как США, Бразилия, Мексика обычно нижняя палата облада-

ет правом абсолютным или квалифицированным большинством

голосов предъявить президенту соответствующее обвинение и на-

значить специальный комитет по расследованию, в обязанности

которого входит анализ обвинения и представление палате соот-

ветствующего доклада. Если последняя подтверждает указанное

обвинение (обычно 2/3 голосов), то дело передается в верхнюю

палату, выступающую, таким образом, в роли своеобразной су-

дебной инстанции и принимающую соответствующий вердикт ква-

лифицированным большинством голосов. В случае признания пре-

зидента виновным глава государства отстраняется от должности,

в результате чего он может быть передан суду общей юрисдикции.

Несколько иным путем осуществляется процедура импичмента

в Индии. Здесь обе палаты обладают равными правами в реше-

нии данного вопроса. Через 14 дней после предварительного уве-

домления главы государства о намерении возбудить импичмент,

подписанного не менее чем 1/4 общего числа членов соответствую-

щей палаты, палата может специальным решением, принятым

большинством в 2/3 голосов, возбудить импичмент. Другая же

палата расследует дело и большинством в 2/3 голосов решает

вопрос о виновности президента (ст. 61 конституции).

Своеобразный механизм ответственности президента преду-

смотрен конституциями Австрии (п. 6 ст. 60) и Исландии (ст. 11)

Глава государства может быть досрочно смещен со своего поста

по инициативе парламента на основании всенародного голосова-

ния (референдума). Если же соответствующее предложение пар-

ламента отклоняется на референдуме, то это рассматривается как

выражение недоверия парламенту со стороны избирателей и вле-

чет за собой его роспуск.

В США имели место две попытки импичмента президенту (в

1868 и 1974 гг.), но обе были неудачными. Безрезультатной оказа-

лась и попытка досрочного смещения президента России Б. Ельци-

на в 1993 г.: проект постановления чрезвычайного Съезда народ-

ных депутатов России не собрал при тайном голосовании необхо-

димого числа голосов. Импичменту были подвергнуты президент

Бразилии Ф. Колор и президент Венесуэлы К. Перес в 1993 г.

Constitutions of the Countries of the World. Republic of Iceland. N. Y., 1973.

613

Для смещения президента с занимаемого поста в последние

годы использовался также референдум избирателей, на который

выносился, по существу, вопрос о политической ответственности

президента. Эта процедура использовалась в 90-е годы в Югосла-

вии, Азербайджане и некоторых других странах.

Хотя конституции различных стран зачастую и наделяют гла-

ву государства весьма широкой компетенцией, реальный объем

его полномочий на практике зависит от особенностей функциони-

рования государственного механизма, конкретной политической

ситуации, определяемой соотношением сил внутри страны. Глава

государства обычно воплощает национальное единство, преемст-

венность государственной власти, что находит конкретное прояв-

ление в его различных полномочиях. Глава государства также

провозглашается гарантом национальной независимости и терри-

ториальной целостности, а порой (Греция, Россия, Франция, Ка-

захстан) и своеобразным арбитром, координирующим деятель-

ность государственных органов.

В некоторых конституциях об указанной роли главы государст-

ва говорится весьма скупо и лаконично. Так, в конституции Италии

лишь отмечается, что «Президент Республики является Главой

государства и представляет национальное единство» (ст. 87). Ряд

конституций содержат более развернутые формулировки. В консти-

туции Румынии 1991 г., например, говорится о том, что президент

«представляет румынское государство и является гарантом нацио-

нальной независимости, единства и территориальной целостности

страны», «следит за соблюдением Конституции и надлежащим

функционированием публичных властей» и в этих целях может

«осуществлять функцию посредничества между властями госу-

дарства, а также между государством и обществом» (п. 1,2 ст. 80).

Согласно Конституции РФ президент «является гарантом Консти-

туции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражда-

нина», в установленном Конституцией порядке «принимает меры

по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости

и государственной целостности, обеспечивает согласованное функ-

ционирование и взаимодействие органов государственной власти»

(п. 2 ст. 80).

Будучи верховным представителем нации, глава государства

председательствует на торжественных церемониях, выступает с

официальными обращениями, посланиями к нации, действует от

имени страны на международной арене. Подобные представитель-

ские функции чаще всего реализуются главой государства само-

стоятельно, поскольку они имеют в значительной степени лично-

стный характер.

С представительскими функциями тесно связаны внешнеполи-

тические полномочия главы государства, которые конституциями

614

различных стран могут регулироваться по-разному. Так, консти-

туция Франции 1958 г. (а по ее образцу и основные законы фран-

коязычных стран Африки) весьма детально регулирует внешне-

политические полномочия президента. В конституциях же латино-

американских государств эти функции лишь упоминаются. В стра-

нах-членах Содружества полномочия главы государства в сфере

внешней политики обычно вообще не оговариваются. Это, в част-

ности, объясняется влиянием британской конституционно-право-

вой доктрины, которая относит функции управления внешней по-

литикой к традиционным полномочиям короны, исключая ее из

статутного права. Указанные различия на практике не играют ре-

шающей роли, поскольку степень самостоятельности главы госу-

дарства в осуществлении внешнеполитических функций определя-

ется, прежде всего, формой правления, практикой функционирова-

ния государственного механизма в конкретной стране.

В США президент традиционно располагает в рассматривае-

мой сфере весьма значительными полномочиями, которые основы-

ваются не столько на тексте конституции, сколько на решениях

Верховного суда, доктрине «внешнего суверенитета». Последний в

отличие от внутреннего суверенитета не является производным от

передачи полномочий со стороны штатов, а вытекает из самого

акта образования федерации. В странах с парламентарными фор-

мами правления реальная внешнеполитическая прерогатива главы

государства обычно сводится лишь к формальному представи-

тельству страны в международных отношениях. Как отмечает на

примере Германии К. Хессе, «внешняя политика остается делом

федерального правительства, а определение ее основных положе-

ний — делом федерального канцлера»

Форма правления оказывает решающее влияние и на осущест-

вление главой государства полномочий в сфере государственного

управления, важнейшим из которых является его участие в фор-

мировании и деятельности правительства. В парламентарных

странах глава государства чаще всего может назначить лишь та-

кое правительство, которое располагает поддержкой парламент-

ского большинства. Пост премьер-министра здесь зачастую авто-

матически занимает лидер партии (блока партий), победив-

шей на парламентских выборах. Данный процесс, как правило,

детально регулируется новейшими конституциями. По конституции

Болгарии 1991 г. президент «после консультации с парламент-

скими группами поручает кандидату в министры-председатели

(в премьер-министры. — Авт.), указанному самой большой по

численности парламентской группой, сформировать правительство»

(п. 1 ст. 99).

Степень возможной самостоятельности главы парламентарного

Хессе К.

Указ. работа.

С. 311.

615

государства при формировании правительства во многом зависит

от партийной системы. В условиях двухпартийной системы в Ве-

ликобритании монарх практически лишь ратифицирует выбор,

сделанный сначала соответствующей политической партией, кото-

рая избрала своего лидера, а затем — избирателями, проголосо-

вавшими на выборах за ту или иную партию. В странах с много-

партийными системами (Бельгия, Дания, Нидерланды) роль главы

государства в формировании правительства, как правило, гораздо

весомее. Последний, прежде чем назначить главу правительства,

обычно проводит консультации с лидерами политических партий

и председателями палат, имея, таким образом, некоторую свободу

политического маневра.

В странах с парламентарными формами правления глава госу-

дарства порой может оказывать косвенное влияние на процесс

формирования правительства. Так, в Германии президент вправе

выразить сомнение федеральному канцлеру относительно той или

иной кандидатуры на пост министра. Если возражения президен-

та достаточны серьезны, он их может даже высказать публично,

что, по мнению К. Шлайха, является весьма весомым «средством

давления при решении кадровых вопросов»

. Вместе с тем он

подчеркивает, что «реализация прав президента возможна только

при условии, что он в конечном счете согласится с федеральным

канцлером, если тот упорно настаивает на своем предложе-

нии»

Глава государства в президентских республиках, выступая, как

правило, единоличным носителем исполнительной власти и главой

правительства, самостоятельно назначает и смещает членов каби-

нета, определяет его политику и структуру. В полупрезидентских

республиках право главы государства на назначение министров и

руководство работой правительства имеет более ограниченный

характер, поскольку правительство формируется с учетом расста-

новки партийных сил в парламенте, а его главой является не пре-

зидент, а премьер-министр. Степень влияния президента на фор-

мирование и деятельность правительства во многом определяется

совпадением или несовпадением президентского и парламентского

большинства. В случае, если президент и парламентское большин-

ство принадлежат к одной партии (блоку партий), первый,

являясь ее лидером, формирует правительство из числа чле-

нов этой партии, подбирая кандидатуры на министерские должно-

сти преимущественно по своему усмотрению. Если же большинст-

во в парламенте принадлежит оппозиции президенту, то он «обя-

Государственное право Германии. Т 1. С. 227.

Там же.

616

зан предоставить премьер-министру значительную свободу в под-

боре своих министров»

В правительстве Ж. Ширака, сформированном в 1986 г. оппо-

зиционными французскому президенту Ф. Миттерану партиями,

последний реально влиял лишь на подбор кандидатур на посты

министров иностранных дел и обороны (с учетом тех значитель-

ных полномочий, которые предоставлены главе государства в ука-

занных областях). Аналогичным образом и в Польше, где весьма

ярко выражены черты полупрезидентской республики, президент

сохраняет за собой право назначать министров иностранных дел,

внутренних дел и обороны.

Как высшее должностное лицо администрации глава государ-

ства производит назначения (в парламентарных странах по сове-

ту правительства) и на важнейшие должности в государственном

аппарате. В Индии президент назначает губернаторов штатов,

главного комиссара по выборам, специального чиновника по делам

отсталых каст и племен, членов комиссии по официальному язы-

ку, финансовой комиссии и т. д.

Глава государства обычно является главнокомандующим воо-

руженными силами, председательствует в различных советах и

комитетах обороны. В странах, где глава государства является ре-

альным носителем исполнительной власти, он играет решающую

роль в руководстве вооруженными силами. В президентских рес-

публиках его соответствующие решения обычно автоматически

дублируются приказами министра обороны. В условиях полупре-

зидентских республик президент, являясь верховным главнокоман-

дующим, зачастую не обладает единоличными полномочиями по

руководству вооруженными силами. В данном отношении показа-

тельна ст. 21 конституции Франции 1958 г., в которой говорится,

что ответственность за национальную оборону несет премьер-ми-

нистр.

В странах с парламентарными формами правления, где глава

государства должен действовать согласно рекомендациям прави-

тельства и его главы, формальное объявление монарха или прези-

дента верховным главнокомандующим не влечет за собой дейст-

вительного руководства вооруженными силами, поскольку эти

функции фактически выполняют премьер-министр и министр обо-

роны. Весьма типично для парламентарных государств положение

ст. 45 конституции Греции 1975 г., в соответствии с которой «Пре-

зидент Республики возглавляет Национальные Вооруженные силы,

командование которыми осуществляется Правительством в соот-

ветствии с законом».

В отдельных парламентарных странах глава государства прак-

тически не имеет никаких конституционных полномочий по руко-

MenyY.

,Op. cit. P. 199.

617

водству армией. Основной закон ФРГ 1949 г., например, ничего

не говорит о полномочиях президента как главнокомандующего

вооруженными силами, наделяя «правом издания приказов и пра-

вом командования вооруженными силами» федерального минист-

ра обороны (ст. 65 «а»).

К важнейшим полномочиям главы государства относятся

функции, связанные с деятельностью парламента (назначение да-

ты парламентских выборов, открытие и закрытие парламентских

сессий, созыв и роспуск парламента), а также с самим законода-

тельным процессом (право законодательной инициативы, право

отлагательного вето, право промульгации законов, право приня-

тия нормативных актов, имеющих силу закона). Право роспуска

парламента обычно предоставляется главе государства в стра-

нах со смешанными и парламентарными формами правления. В

парламентарных странах подобный шаг глава государства, как

правило, может предпринять лишь по рекомендации правитель-

ства. В конституции Японии говорится, что император осущест-

вляет роспуск нижней палаты парламента лишь «по совету и с

одобрения кабинета» (ст. 7).

В полупрезидентских республиках и дуалистических монархи-

ях глава государства может осуществлять данное полномочие и

по своей инициативе. Во Франции при принятии подобного реше-

ния президент должен лишь проконсультироваться с премьер-ми-

нистром и председателями палат парламента, причем в конститу-

ции ничего не говорится об обязательности мнения последних для

главы государства. Президент Финляндии может распустить пар-

ламент как по совету правительства, так и по собственной ини-

циативе, но с согласия правительства. В политической практике

Финляндии имели место случаи, когда из-за несогласия кабинета

на роспуск парламента президент увольнял правительство в от-

ставку и образовывал такой кабинет, который был согласен с рос-

пуском парламента.

Поскольку право роспуска парламента — весьма действенное

средство влияния исполнительной власти на законодательную,

современные конституции обычно предусматривают ряд его ог-

раничений с целью придания политической системе более сбалан-

сированного

характера

устанавливая исчерпывающий ряд усло-

вий, позволяющих главе государства распустить парламент или

наоборот, запрещающих ему это сделать.

Одним из наиболее распространенных оснований для роспус-

ка парламента главой государства является длительная невоз-

можность формирования правительства из-за позиции парламента.

Так, конституция Испании 1978 г. предусматривает, что если по

истечении двухмесячного срока со времени первого голосования

о назначении председателя правительства ни один из кандида-

тов не получит вотума доверия конгресса, король распускает обе

618

палаты и назначает новые выборы с согласия председателя кон-

гресса (п. 5 ст. 99). Президент Венгрии вправе распустить Го-

сударственное собрание в случае, если Государственное собрание

одного созыва в течение 12 месяцев по меньшей мере четыре

раза вынесло вотум недоверия Совету министров или не вырази-

ло доверия представляемому ему Совету министров (§ 28.3 ст. 2),

По Конституции РФ президент может распустить Государственную

Думу в случае трехкратного отклонения представленных главой

государства кандидатур председателя правительства (п. 4 ст.111),

а также при повторном выражении ею недоверия правительству

в течение трех месяцев (п. 3 ст. 117).

К весьма распространенным ограничениям относится запре-

щение роспуска парламента в течение определенного срока до или

после парламентских выборов. Конституция Франции запрещает

роспуск парламента в течение года с момента выборов нового

Национального собрания взамен распущенного (ст. 12). Консти-

туция Чехии запрещает главе государства распускать нижнюю

палату парламента в последние три месяца срока ее полномочий

(п. 2 ст. 35). Президенты Италии, Румынии и России не вправе

осуществлять данное полномочие в последние шесть месяцев свое-

го конституционного мандата, а президент Болгарии — в послед-

ние три месяца.

Может предусматриваться также ограничение общего числа рос-

пусков парламента. Парламент Австрии, например, может быть

распущен по одной и той же причине лишь один раз в течение

срока конституционных полномочий президента. Согласно же кон-

ституции Молдовы 1994 г. парламент может быть распущен лишь

один раз в течение одного года (п. 3 ст. 85). Аналогичное поло-

жение содержит и конституция Румынии 1991 г. (п. 2 ст. 89).

Ряд конституций (Франции, России, Польши, Венгрии, Румы-

нии) запрещают роспуск парламента в случае введения в стране

чрезвычайного положения. Конституция РФ, кроме того, запре-

щает президенту распускать Государственную Думу с момента

выдвижения ею против него обвинения и до принятия соответ-

ствующего решения Советом Федерации (п. 4 ст. 109).

Весьма своеобразные условия роспуска парламента президен-

том предусматриваются законодательством Латвии. Президент

может выдвинуть лишь предложение о роспуске сейма, которое

выносится на всеобщий референдум. Если на референдуме боль-

шинство граждан поддержит предложение главы государства, то

парламент распускается и объявляются внеочередные парла-

ментские выборы. В противном случае в отставку обязан уйти

сам президент

. На сдерживание возможных излишних амбиций

См.:

Сахаров Н. А.

Институт президентства в современном мире. М., 1994.

С. 129.