Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

619

исполнительной власти по отношению к законодательной

направлено положение, включенное в конституцию Намибии

1990 г.: президент, распустивший парламент, должен переизби-

раться одновременно с проведением новых парламентских выбо-

ров (п. 5 ст. 29).

Глава государства зачастую является весьма активным участ-

ником законодательной деятельности парламента. В одних стра-

нах (Россия, Мексика, Польша, Венгрия) он наделяется законо-

дательной инициативой, в других (США, Франция, Румыния, Бол-

гария) — глава государства такого права формально не имеет,

хотя порой именно от него исходит инициатива проведения тех или

иных законодательных мероприятий. Президент США, например,

может влиять на законотворческую деятельность конгресса через

ряд иных своих полномочий, важнейшим из которых является пра-

во обращаться к парламенту с «Посланиями о состоянии Союза»,

которые фактически рассматриваются как предлагаемая прези-

дентом программа законодательной деятельности конгресса.

Глава государства обычно подписывает и опубликовывает за-

коны в течение определенного срока после их принятия парла-

ментом. В США данный срок составляет 10 дней, в России — 14

дней, во Франции — 15 дней, в Румынии — 20 дней, в Польше —

30 дней. Весьма длительный срок, в течение которого президент

может не подписывать полученный им из парламента законопро-

ект, предусматривается законодательством Финляндии — три ме-

сяца. Такого права, однако, лишены монархи Японии и Швеции,

полностью отстраненные от участия в законотворческой деятель-

ности парламента.

В подавляющем большинстве стран глава государства облада-

ет таким весомым средством воздействия на парламент, как пра-

во вето. Различают две его основные разновидности: абсолютное

и относительное.

Абсолютное вето означает, что отказ главы государства одоб-

рить принятый парламентом законопроект является окончатель-

ным и не может быть преодолен. В настоящее время абсолютное

вето практически не применяется, хотя формально и не исключа-

ется конституционным правом ряда монархических государств.

Весьма близким по своим практическим результатам к абсолют-

ному вето является право президента Индии отклонять такие за-

конопроекты легислатур штатов, которые в соответствии со ст. 200

конституции могут быть зарезервированы для его рассмотрения

губернатором соответствующего штата. Как отмечается в лите-

ратуре, в данном случае практически не существует какого-либо

средства, позволяющего преодолеть вето президента

. Подобная

прерогатива главы государства рассматривается индийскими спе-

См.:

Басу Д.

Указ. работа. С. 292.

620

циалистами по конституционному праву как «одно из средств осу-

ществления центрального контроля в условиях федерации, тяго-

теющей к унитарному государству»

. Аналогичным правом облада-

ет и генерал-губернатор Канады применительно к законопроек-

там провинций (правда, он может отклонить и акт провинции,

формально не зарезервированный губернатором для получения его

одобрения).

Отлагательное вето наделяет главу государства правом вер-

нуть переданный ему законопроект для повторного обсуждения

в парламенте. Отлагательное вето обычно преодолевается простым

(Греция, Италия, Румыния, Венгрия) либо квалифицированным

(США, Россия, Польша, Чехия) большинством голосов членов

парламента.

В США используется и так называемое «карманное» вето.

В соответствии с ним, если до перерыва сессии конгресса остает-

ся менее 10 дней, предусмотренных конституцией для подписания

законопроекта президентом, последний может оставить его не-

подписанным. В таком случае конгресс должен принять указан-

ный законопроект на следующей сессии.

Чаще всего вето распространяется на законопроект в целом.

В ряде стран (Франция, Филиппины, Мексика, Эквадор) приме-

няется «выборочное» вето, накладываемое главой государства на

отдельные статьи и положения законопроектов.

Глава государства может обладать и такими средствами воз-

действия на парламент, как право обращения в орган конститу-

ционного контроля с целью проверки конституционности того или

иного законопроекта, а также право вынесения законопроекта на

референдум (получившими распространение, прежде всего, во

франкоязычных странах).

В некоторых странах глава государства вправе назначать от-

дельных членов парламента. Так, президент Индии может назна-

чить в верхнюю палату 12 членов из числа лиц, имеющих специ-

альные знания и практический опыт в области литературы, нау-

ки, искусства и общественной деятельности, а в нижнюю — не

более двух человек из числа представителей англо-индийской об-

щины. Аналогичным образом в Италии президент имеет право на-

значить в сенат пять человек из числа почетных граждан, просла-

вивших страну достижениями в области науки, литературы, ис-

кусства.

Наряду с полномочиями, позволяющими оказывать общее

влияние на законодательную деятельность парламента, глава го-

сударства зачастую наделяется правом издавать собственные

нормативные акты. В странах с парламентарными формами прав-

ления такие полномочия осуществляются строго по совету пра-

Басу Д.

Указ. работа. С. 293.

621

вительства, которое и несет за них ответственность. Президент

Индии в соответствии со ст. 123 конституции 1950 г. вправе из-

давать указы во время перерыва в работе парламента. Указ пре-

зидента имеет такую же силу, что и парламентский акт, однако

каждый такой указ должен быть представлен палатам парла-

мента и прекращает свое действие по прошествии шести недель

с момента его созыва, если до истечения этого периода обе па-

латы не примут резолюцию, отменяющую его. В странах же, где

глава государства наделен реальной исполнительной властью, он

самостоятельно издает нормативные акты, которые зачастую не

нуждаются в министерской контрассигнации.

Как показал опыт государств «третьего мира», в условиях ав-

торитарных режимов президентские декреты могут играть едва ли

не "основную роль в законодательстве страны. Так, в Пакистане

и Бангладеш во время военного положения, когда представитель-

ные органы практически не функционировали, законодательный

процесс осуществлялся исключительно посредством президентских

декретов, причем таким образом вносились даже изменения в

конституцию. В настоящее же время в рамках общих процессов

демократизации наблюдается тенденция к ограничению некогда

весьма широких законодательных полномочий президента во мно-

гих развивающихся странах. В данном отношении показательна

конституция Бразилии 1988 г., ограничившая право главы го-

сударства издавать нормативные акты, имеющие силу закона.

Президент Бразилии теперь может издавать лишь временные

распоряжения, которые должны быть незамедлительно представ-

лены конгрессу и теряют свою силу в случае, если они не полу-

чили законодательного утверждения в течение 30 дней. Интерес-

но, что институт временных распоряжений был заимствован Бра-

зилией из конституции такого парламентарного государства, как

Италия, ст. 77 которой предоставляет аналогичные полномочия

правительству. Подобное заимствование, вероятно, служит свиде-

тельством определенного сближения различных форм правления

и некоторой универсализации конституционного права стран со-

временного мира.

Несмотря на закрепление в конституциях большинства стран

принципа разделения властей глава государства традиционно

обладает и некоторыми судебными полномочиями. К важнейшим

из них относятся назначение на высшие судебные должности и

осуществление права помилования. В ряде стран санкция главы

государства может также требоваться для приведения в действие

приговора о смертной казни (например, ст. 39 конституции Иор-

дании).

Конституции зачастую наделяют главу государства относи-

тельно широкими чрезвычайными полномочиями, к которым, в

622

первую очередь, относится введение чрезвычайного (военного,

осадного и т. п.) положения (обычно по предварительной или не-

замедлительной последующей консультации с парламентом, Вер-

ховным судом либо иным соответствующим органом). Например,

согласно Конституции РФ «Президент Российской Федерации при

обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным кон-

ституционным законом, вводит на территории Российской Феде-

рации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение

с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и

Государственной Думе» (ст. 88).

Введение чрезвычайного положения может иметь своим право-

вым последствием приостановление действия некоторых консти-

туционных гарантий, расширение полномочий исполнительной вла-

сти, административных органов, временное верховенство декретов

главы государства над текущим законодательством. По конститу-

ции Шри-Ланки 1978 г. подобные декреты президента могут «от-

менять, изменять или приостанавливать действие любого закона,

за исключением положений Конституции» (ст. 155). В соответ-

ствии с конституцией Франции 1958 г., положения которой затем

были заимствованы основными законами некоторых франкоязыч-

ных стран Африки, президент при наличии исключительных об-

стоятельств вправе принимать любые меры, диктуемые обстоя-

тельствами (ст. 16). Во многом аналогичные положения содержат-

ся и в конституции Казахстана 1995 г. (п. 16 ст. 44).

В ряде стран (Испания, Швеция, Япония) глава государства

лишен каких-либо чрезвычайных полномочий. В Испании, напри-

мер, состояние угрозы объявляется декретом правительства, а

осадное положение — абсолютным большинством членов нижней

палаты по предложению правительства.

Вышеуказанные функции глава государства реализует, опира-

ясь в значительной степени на свой административный аппарат.

Функционирование последнего чаще всего непосредственно не

регулируется конституциями (США, Франция), хотя в отдельных

странах о нем может содержаться упоминание в основном законе

(ст. 83 «и» Конституции РФ).

В США таким аппаратом является Исполнительное управле-

ние при президенте, в которое входят Канцелярия Белого дома,

Совет национальной безопасности, Административное и бюджет-

ное управление, Экономический совет и Управление политичес-

кого развития. Во Франции службы, непосредственно связанные

с президентом, именуются «дом президента». Различаются так

называемые гражданский и военный дома президента. В состав

первого входят чиновники по особым поручениям при президенте,

а второго — военный персонал.

623

§ 2. Правительство и его разновидности

Наряду с главой государства важнейшим элементом механиз-

ма исполнительной власти является правительство. Данное поня-

тие известно далеко не всем конституциям. Основные законы

ряда государств не предусматривают функционирование подобно-

го органа и упоминают лишь о главе государства и отдельных

министрах (например, конституция Никарагуа 1987 г.). Большин-

ство же конституций регулируют деятельность указанного инсти-

тута, используя при этом разные наименования (совет министров,

кабинет, правительство, государственный совет, административ-

ный совет и т. д.).

В некоторых государствах проводится различие между прави-

тельством, заседающим под председательством главы государст-

ва, и правительством, заседающим под председательством премь-

ер-министра. Во Франции, Бельгии, а также ряде франкоязычных

стран Африки в первом случае используется термин «совет мини-

стров», а во втором — «совет кабинета». В Скандинавских стра-

нах обычно различаются государственный совет, в котором пред-

седательствует глава государства, и совет министров, заседаю-

щий под председательством премьер-министра.

Наиболее формализовано различие между узким и широким

составом правительства в Великобритании и некоторых других

государствах-членах Содружества (например, в Индии). Так,

британское правительство насчитывает обычно около 100 членов,

которые, однако, никогда не собираются в полном составе. Как

единое целое британское правительство чаще всего выступает

лишь в случае своей коллективной отставки. Все важнейшие воп-

росы обсуждаются и решаются кабинетом, объединяющим премь-

ер-министра и наиболее влиятельных министров (обычно около

20 человек). В рамках кабинета порой выделяется и еще более

узкий «внутренний» кабинет (три — шесть человек), включающий

премьер-министра и некоторых важнейших министров, пользую-

щихся его наибольшим доверием.

Несмотря на использование в конституционном праве различ-

ных стран неодинаковых понятий, термин «правительство» явля-

ется как бы обобщающим. Конкретная его трактовка во многом

зависит от формы правления той или иной страны. В президент-

ских республиках, а также в странах, сочетающих черты абсо-

лютной и дуалистической монархии, правительство в основном

рассматривается как совокупность советников при главе государ-

ства, полномочия которых производны от полномочий последнего.

Правительство здесь, таким образом, обычно не составляет еди-

ного коллегиального органа. Весьма показательна в данном отно-

шении терминология, применяемая мексиканским конституцион-

624

ным правом, где правительство обозначается термином «совеща-

ние Государственных секретарей».

Конституции указанных государств обычно закрепляют статус

президента (монарха) в качестве и главы государства, и главы

правительства. Он играет решающую роль в определении про-

граммы правительственной деятельности, в принятии важных ре-

шений. Каждый из министров правительства считается, как прави-

ло, лишь индивидуально уполномоченным осуществлять политику

главы государства в вверенной ему сфере. В тех странах, которые

функционируют преимущественно по президентскому образцу, но

где существует пост премьер-министра, последний считается по-

мощником президента и наделяется такими полномочиями, кото-

рые последний пожелает ему предоставить. Главная задача премь-

ер-министра сводится в основном к осуществлению вспомога-

тельных, общекоординационных функций.

В странах с парламентарными формами правления правитель-

ство обычно выступает коллегиальным носителем исполнительной

власти, ответственным перед парламентом за проводимый полити-

ческий курс. Правительство чаще всего образуется на парла-

ментской основе и должно пользоваться доверием парламентского

большинства.

С точки зрения партийного состава правительства можно под-

разделить на партийные и беспартийные. Последние, в частности,

характерны для монархических государств Арабского Востока,

где вообще отсутствуют политические партии (Оман, ОАЭ, Сау-

довская Аравия). Беспартийные правительства часто формирова-

лись и в условиях военных режимов стран «третьего мира».

Партийные правительства бывают как однопартийными, так и

коалиционными. Первые могут формироваться в странах с парла-

ментарными и смешанными формами правления, где какая-либо

партия располагает большинством мест в парламенте (Великобри-

тания, Канада), а также в президентских республиках, где мини-

страми чаще всего становятся представители партии, победив-

шей на президентских выборах. Коалиционные правительства ча-

ще всего создаются в странах с парламентарными и смешанными

формами правления, в которых ни одна партия не располагает

поддержкой парламентского большинства (Италия, Бельгия, Ни-

дерланды/ Дания).

В зависимости от поддержки правительства со стороны раз-

личных парламентских фракций выделяются правительства боль-

шинства и правительства меньшинства. Последние обычно фор-

мируются в ситуации, когда образование правящей коалиции, ко-

торая бы охватывала партии, в совокупности опирающиеся на

поддержку парламентского большинства, не представляется воз-

можным. Правительство меньшинства находится у власти, как

625

правило, благодаря поддержке других партий, непосредственно не

входящих в правительство. Формирование подобных правительств

характерно, в частности, для скандинавских монархий (Норве-

гия, Дания, Швеция). В последнее время такая практика полу-

чила распространение и в Индии (вследствие утраты некогда

доминирующих позиций на внутриполитической арене партией

Индийский национальный конгресс).

В чрезвычайных ситуациях может формироваться и так назы-

ваемое «правительство национального единства», в состав которо-

го входят наиболее крупные и влиятельные политические партии,

представленные в парламенте. Подобные правительства несколько

раз создавались в Великобритании в первой половине XX в. (на-

пример, в состав такого правительства, функционировавшего в

период второй мировой войны, входили представители консерва-

тивной, лейбористской и либеральной партий). После второй ми-

ровой войны весьма непрочные правительства национального

единства формировались в Бельгии из представителей социалис-

тов, католиков, либералов и коммунистов

. Попытки образовать

правительство национального единства предпринимались в Гре-

ции (в 1989 г.) и Ливане (в 1990 г.).

Положения, направленные на создание условий для образова-

ния правительства национального единства, были включены в

конституцию ЮАР 1994 г., в соответствии с п. 2 ст. 88 которой

«любая партия, имеющая по крайней мере 20 мест в парламенте

и решившая участвовать в правительстве национального единст-

ва, имеет право на получение одного или более портфелей в ка-

бинете».

Как показывает практика, подобного рода правительства «мо-

гут эффективно функционировать лишь в ситуации, когда вся

страна объединена какой-либо общей фундаментальной целью,

такой, например, как победа в войне»

. В мирное же время успех

таких правительств, зачастую раздираемых острыми внутренними

противоречиями, менее вероятен, и их создание может рассматри-

ваться лишь как временный, вынужденный этап.

Временный характер обычно носят и так называемые «дело-

вые», «служебные» правительства, образуемые, как правило, для

выполнения определенных функций государственного управления

до тех пор, пока в результате парламентских выборов не будет

сформировано новое правительство. В послевоенный период такие

правительства (в состав которых часто входили высшие чиновни-

ки, технократы), формировались в Финляндии, Нидерландах, Пор-

Подробнее см :

Roozendaal P.

Cabinets in Multi-Party Democracies: The

Effect of Dominant and Central Parties on Cabinet Composition and Durability.

Amsterdam, 1992. P. 109—111

Coalition Government in Western Europe. P. 10.

626

тугалии, Италии, Марокко. Возможность образования служебного

правительства может предусматриваться и непосредственно в ос-

новном законе. Так, в конституции Болгарии 1991 г. говорится о

возможности формирования служебного правительства в случае,

если парламентскими группами не достигнуто согласие об образо-

вании правительства (п. 5 ст. 99). Данный шаг должен сопро-

вождаться роспуском парламента и назначением новых парла-

ментских выборов.

Конституционно-правовой институт правительства складывает-

ся из норм, регулирующих, прежде всего, порядок формирования

и полномочия правительства, его структуру, отчетность, взаимо-

отношения его членов как между собой, так и с другими госу-

дарственными органами. В конституциях, как правило, устанав-

ливаются лишь основы правового положения правительства (хотя

для большинства новейших основных законов характерно стрем-

ление к более развернутому регулированию данного института).

Более детально полномочия последнего определяются специальны-

ми законами о правительстве (например, в Норвегии — закон о

кабинете 1909 г., ФРГ — закон о федеральных министрах в ре-

дакции от 27 июля 1971 г., Италии — закон от 23 августа 1988 г.

№ 400), а также различными конвенционными нормами. Многие

нормы общего характера, содержащиеся в конституции и различ-

ных законах, конкретизируются в регламенте правительства.

В президентских республиках деятельность правительства мо-

жет и не регулироваться специальными законами, поскольку

должности министров и их полномочия устанавливаются прези-

дентом. В президентских, полупрезидентских республиках, а так-

же в абсолютных и дуалистических монархиях значительную роль

в правовом регулировании деятельности правительства могут иг-

рать акты главы государства. В России одним из таких актов

является Указ Президента «О структуре федеральных органов ис-

полнительной власти» от 10 января 1994 г. Указ, регулирующий

деятельность правительства и определяющий полномочия мини-

стров, был издан в 1993 г. королем Саудовской Аравии.

Порядок формирования правительства в значительной степени

определяется формой правления. В самом общем виде можно

выделить два основных способа формирования правительства: на

парламентской основе (типичен для стран с парламентарными

формами правления) и внепарламентский (характерен, в частно-

сти, для президентских республик). В полупрезидентских респуб-

ликах правительство чаще всего формируется формально внепар-

ламентским путем, но с учетом расстановки сил в парламенте.

В президентских республиках, а также в абсолютных и дуали-

стических монархиях правительство формируется в значительной

степени по усмотрению главы государства. В странах Латинской

627

Америки право президента самостоятельно и независимо от каких-

либо иных органов формировать правительство, как правило, ни-

как не ограничивается. В данном отношении показательна кон-

ституция Коста-Рики, предоставляющая главе государства право

«свободно назначать и смещать министров правительства» (п. 1

ст. 139). Это положение, в свою очередь, усиливается ст. 146, со-

гласно которой «для назначения и смещения министров достаточ-

но подписи президента»

В некоторых государствах указанной группы назначение главой

государства министров требует одобрения (зачастую формального)

парламента (его верхней палаты), как, например, в США, Эквадо-

ре. На Филиппинах необходимо одобрение специального комитета

по парламентским назначениям, в состав которого входят предсе-

датель сената и по 12 членов от обеих палат, избираемых пропор-

ционально численности партийных фракций.

В полупрезидентских республиках глава государства обычно

назначает на пост премьер-министра одного из лидеров партии

(блока партий), победившей на парламентских выборах, а по его

представлению — остальных министров. В ряде стран (Россия,

Республика Корея) президент может назначить премьер-минист-

ра лишь с одобрения парламента. Как свидетельствует опыт

Франции, при совпадении президентского и парламентского боль-

шинства вопрос о назначении членов правительства решается

главой государства в значительной степени самостоятельно. В

противном случае роль премьер-министра, опирающегося на под-

держку парламентского большинства, в решении данного вопроса

резко усиливается. Правда, даже в такой ситуации, как уже отме-

чалось, может существовать ряд министерских постов, замещае-

мых лишь с учетом мнения президента.

В странах с парламентарными формами правления глава госу-

дарства назначает премьер-министром чаще всего лидера партии

(блока партий), победившей на парламентских выборах, а по его

совету — остальных министров (Греция, Индия, Италия, Канада).

В некоторых странах (Германия, Япония, Испания) лицо, подле-

жащее назначению на пост премьер-министра, определяется не-

посредственно голосованием в парламенте, и лишь затем воля

парламента опосредуется соответствующим актом главы государ-

ства. В Швеции монарх даже формально не участвует в форми-

ровании правительства, поскольку глава последнего назначается

актом тальмана риксдага (председателя парламента).

Возможно и избрание парламентом (точнее, парламентскими

фракциями) отдельных министров. Так, члены лейбористских

правительств в Австралии и Новой Зеландии избираются парла-

Constitutions of the Countries of the World. Republic of Costa Rica. N.Y.,

1982.

628

ментской фракцией правящей партии, в то время как премьер-

министру принадлежит лишь право распределять портфели между

членами правительства

. Избрание правительства парламентом

практикуется и в некоторых небольших государствах «третьего

мира» (Вануату, Тувалу, Соломоновы Острова).

Если какая-либо партия (блок партий) располагает явным

большинством в парламенте, то проблем с формированием пра-

вительства, как правило, не возникает, поскольку ее лидер чуть

ли не автоматически становится премьер-министром. Подобная

ситуация характерна, в частности, для Великобритании, Канады,

Австралии, Малайзии, Сингапура. Гораздо сложнее обстоит дело

в случае, когда ни одна партия (блок партий) самостоятельно не

располагает парламентским большинством (Нидерланды, Авст-

рия, Бельгия, Дания, Италия). Формирование правительства здесь

порой занимает довольно много времени, а его состав в конечном

итоге не всегда отражает результаты выборов. Не случайно, напри-

мер, в Нидерландах говорят, что «можно выиграть выборы, но

проиграть процесс формирования правительства»

В данной группе стран образованию правительства обычно

предшествуют консультации главы государства с лидерами круп-

нейших парламентских фракций, председателями палат парламен-

та, уходящим в отставку премьер-министром. Сложностью подоб-

ных консультаций, характерной для ряда стран (Бельгия, Нидер-

ланды), обусловлено появление таких своеобразных институтов,

как форматор и информатор.

Форматор является лицом, которому монарх поручает опреде-

лить круг потенциальных членов правительства, способного зару-

читься поддержкой парламентского большинства (чаще всего фор-

матором становится лидер крупнейшей фракции в парламенте).

Если форматор успешно справляется со своей задачей, он, как

правило, и становится премьер-министром. Имели место, однако,

и исключения. Так, в Бельгии в ряде случаев успешно выполнив-

ший свою задачу форматор затем не входил в состав правитель-

ства

. Порой главе государства приходится назначать несколько

форматоров, прежде чем удается сформировать правительство.

В той же Бельгии, например, в 1981 г. сменилось четыре форма-

тора, прежде чем М. Мартенс стал премьер-министром. Это, прав-

да, отчасти определялось политической стратегией последнего,

предпочитавшего сначала дать возможность сформировать прави-

тельство своим соперникам (в ожидании, естественно, что у них

ничего из этого не получится).

The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions. Oxford, 1987. P. 67.

Bogdanor V.

Op. cit. P. 65.

Ibid.

P. 64.