Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

639

Несмотря на довольно значимую роль комитетов в функциониро-

вании механизма исполнительной власти Великобритании, их су-

ществование обычно держится в тайне и официально не призна-

ется (за исключением комитета обороны и заморской политики).

Так, в соответствии с «Вопросами процедуры для министров»

нельзя «раскрывать внутренний процесс, посредством которого

принимается решение, или уровень комитета, на котором оно при-

нято» (п. 17). Подобная секретность объясняется, в частности,

принципом коллективной ответственности в деятельности кабине-

та. Коллективная ответственность требует, «чтобы министры мог-

ли выражать свои взгляды откровенно в ожидании того, что они

будут свободно обсуждать в закрытом порядке и в то же время

сохранять единый фронт после того, как решения приняты» (п. 18).

Это предполагает, что «тайна мнений, выраженных на заседании

кабинета или министерских комитетов, должна сохраняться».

Система комитетов получила распространение и в ряде других

стран. В Индии наиболее важные решения принимаются в рамках

созданного в 1970 г. комитета по политическим вопросам, в состав

которого входят министры, обладающие наиболее важными порт-

фелями (он даже получил название «суперкабинет»

). Аналогичную

роль играет и канадский комитет приоритетов и политики, объеди-

няющий, как правило, 10-12 ведущих министров во главе с премь-

ер-министром.

В Германии, по признанию специалистов, комитеты в целом не

занимают столь значительного места в деятельности кабинета,

как в Великобритании

. Здесь они представляют собой своеобраз-

ные малые кабинеты министров, специализирующиеся по какой-либо

одной крупной отрасли и поэтому иногда именующиеся в ли-

тературе кабинетами (экономический, социальный, финансовый

и т.д.). Наибольшая роль принадлежит федеральному совету по

вопросам безопасности, объединяющему под председательством

федерального канцлера самых важных министров.

Французское конституционное право различает межминистер-

ские советы и межминистерские комитеты, в рамках которых за-

седают лишь члены правительства, имеющие непосредственное

отношение к рассматриваемой проблеме. Первые заседают под

председательством президента, вторые — под председательством

премьер-министра.

Весьма своеобразно функционирует система комитетов кабине-

та в Нидерландах. Официальный и действительный состав коми-

тетов, заседающих под председательством премьер-министра, со-

Avasthi A., Maheshwari Sh.

Public Administration. Agra, 1983. P. 94.

Muller-Rommel F.

The Centre of Government in West Germany; Changing

Patterns under 14 Legislatures (1949—1987)//European Journal of Political Re-

search. Vol. 16. Dordrecht, 1988. №2. P. 179.

640

впадают далеко не всегда. Формально в состав комитета включа-

ется не более пяти министров. Фактически же каждый министр

вправе участвовать в заседаниях любого комитета кабинета и да-

же голосовать. Как и во многих других странах континентальной

Европы, решения комитетов в Нидерландах становятся общеобя-

зательными только после их одобрения полным составом каби-

нета.

Важнейшими принципами функционирования кабинета в стра-

нах с парламентарными и смешанными формами правления явля-

ются уже упоминавшийся принцип коллективной ответственности,

а также принцип солидарности. Первый из них означает, что все

министры правительства несут коллективную ответственность пе-

ред парламентом (его нижней палатой) независимо от их пози-

ции при принятии правительством того или иного решения. В слу-

чае вынесения парламентом вотума недоверия правительству оно,

как правило, обязано подать в отставку (несколько иные про-

цедуры могут предусматриваться в странах со смешанными фор-

мами правления, где зачастую решающей является позиция по

данному вопросу главы государства).

Коллективная ответственность министров может сочетаться с

индивидуальной ответственностью последних за вверенную им сфе-

ру деятельности. В ряде стран (Гватемала, Греция, Коста-Рика,

Колумбия, Уругвай, Словакия) парламент формально вправе от-

казать в доверии не только правительству в целом, но и от-

дельным министрам. Механизм индивидуальной ответственности

министров перед парламентом, однако, зачастую работает лишь в

случае опосредования соответствующего решения парламента

аналогичным решением главы правительства. Анализируя инсти-

тут парламентской ответственности министров в Ирландии, Б. Чабб

подчеркивает, что парламент может заставить того или иного

министра уйти в отставку, если с его мнением согласятся прави-

тельство и премьер-министр

Возможно также привлечение министров к судебной ответст-

венности по инициативе парламента (Франция, Финляндия, Румы-

ния, Таиланд). Рассмотрение дела по существу может быть отне-

сено к юрисдикции верхней палаты (США), конституционного

суда (Германия, Италия) или специального судебного органа

(Высокая палата правосудия — во Франции, Марокко, Габоне и

ряде других франкоязычных стран Африки, Государственный

суд — в Финляндии).

Принцип солидарности означает, что министры несут солидар-

ную ответственность за политику и решения правительства, даже

если какой-либо министр формально не участвовал в принятии

того или иного решения или был против него. Министр, не соглас-

Chubb В.

The Government and Politics in Ireland. Stanford, 1982. P. 198.

641

ный с решением, принятым кабинетом, должен или принять его,

или подать в отставку. Член правительства не вправе публично

критиковать деятельность правительства и в то же время оста-

ваться в его рядах. Данный принцип конкретизируется, в частно-

сти, в «Вопросах процедуры для министров». Согласно п. 87 чле-

ны правительства «должны обеспечить, чтобы их заявления соот-

ветствовали коллективной политике правительства и не рас-

крывали решений, которые еще не опубликованы». Министры

«должны проявлять особую осторожность, когда они касаются

вопросов, относящихся к компетенции других министерств». По

этим вопросам желательна предварительная консультация с со-

ответствующим министром. Необходимо также всякий раз кон-

сультироваться с премьер-министром, прежде чем упоминать в

своей речи вопросы, «которые касаются действий правительства в

целом или имеют конституционный характер».

Большинство конституций не содержат развернутых положе-

ний, касающихся компетенции правительства. Например, в

конституции Франции отмечается, что правительство «определяет

и осуществляет политику нации» и что «в его распоряжении на-

ходятся административные органы и вооруженные силы» (ст. 20).

Необходимость в подробной регламентации полномочий прави-

тельства в странах с парламентарными формами правления час-

тично отпадает из-за того, что оно на практике осуществляет

большинство полномочий, формально принадлежащих главе госу-

дарства. В странах же с федеративным политико-территориаль-

ным устройством полномочия правительства зачастую выводятся

из разграничения компетенции между союзом и субъектами фе-

дерации.

Ряд конституций тем не менее содержит относительно подроб-

ный перечень полномочий правительства. Так, компетенция каби-

нета довольно подробно регламентируется конституцией Японии

(ст. 73). Специальная статья посвящена полномочиям правитель-

ства в Конституции РФ (ст. 114). Более или менее подробный пе-

речень функций правительства в различных областях обществен-

ной жизни характерен и для конституций некоторых других пост-

социалистических государств, а также бывших стран социалисти-

ческой ориентации.

В целом же, независимо от степени конституционно-правового

регулирования деятельности правительства, к основным полномо-

чиям последнего обычно относятся осуществление общего руковод-

ства и управления делами государства, исполнение принятых пар-

ламентом законов, составление и реализация государственного

бюджета, координация деятельности отдельных министерств и ве-

домств.

642

Во многих странах правительство не только издает различные

подзаконные акты, определяющие условия и порядок применения

законов и обеспечивающие их выполнение, но и наделяется соб-

ственной распорядительной властью, правом издания норматив-

ных актов, имеющих силу закона. Такие акты чаще всего прини-

маются правительством на основе делегированного законодатель-

ства (прав, непосредственно делегируемых ему парламентом).

Иная модель нормотворческой деятельности исполнительной вла-

сти заложена в конституции Франции 1958 г. (ставшей образцом

для франкоязычных государств Африки), согласно которой пра-

вительство обладает собственной регламентарной властью, ибо

все вопросы, не включенные в сферу действия закона, «решаются

регламентским путем» (ст. 37).

Весомая, а зачастую и решающая роль правительства как в

механизме исполнительной власти, так и в государственном меха-

низме определяется на практике не только формальными его пол-

номочиями, но и тем фактом, что в состав правительства, как

правило, входят наиболее влиятельные деятели правящей партии

(коалиции). Именно поэтому правительство является центром по-

литической активности, своеобразным мотором, приводящим в дви-

жение государственный механизм.

643

ГЛАВА XI

КОНСТИТУЦИОННЫЕ МОДЕЛИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Общее представление о судебной власти и судебной системе

Если заходит разговор о праве, то в первую очередь мы вспо-

минаем о суде, а не о парламенте или правительстве. Роль и мес-

то суда в механизме различных государств неодинаковы и опреде-

ляются основной задачей, которая стоит перед судебными учреж-

дениями — охрана и защита от имени государства прав и свобод

каждого из членов общества от проявлений произвола со стороны

как самого государства (или его органов), так и граждан.

Иными словами, суд выступает специализированным государст-

венным органом, осуществляющим функцию социального контро-

ля при наличии конфликта между отдельными членами общества,

между ними и государством, возникшего в любой сфере деятель-

ности человека, урегулированной правом Критерием такого конт-

роля является либо конституция, либо закон, на основе которых

суд выносит решение о произвольности или юридической обосно-

ванности (конституционности, законности) актов, действий либо

претензий о наличии или отсутствии нарушения прав и свобод

граждан. Суд, действуя в рамках надлежащей правовой процеду-

ры (процессуальной формы, установленной законом), по инициа-

тиве заявителя рассматривает и решает на основе права и от име-

ни государства конкретные уголовные, гражданские, администра-

тивные и иные споры, а также рассматривает дела о конституци-

онности и законности актов и действий государственных органов.

Судебная власть обладает чертами, отличающими ее от дру-

гих ветвей государственной власти. Она имеет конкретный (как

правило, инцидентный) характер, реализуется в особой процессу-

альной форме и принадлежит не какому-то отдельному судебному

учреждению (и в этом отношении термин «суд» является обобще-

нием), а осуществляется судьями — действительными носителями

судебной власти

Государственные судебные системы—это, как правило, слож-

ноорганизованные структуры, имеющие несколько уровней автоно-

мии, разветвленную систему взаимосвязей.

644

Различаются судебные системы с внутренней и внешней спе-

циализацией. В системах с внутренней специализацией (Буркина-

Фасо, Венгрия, Вьетнам, Китай, отчасти США) один судебный

орган рассматривает споры, возникающие во всех отраслях права,

то есть внутри каждого судебного учреждения, как правило, вы-

деляются самостоятельные составы (присутствия, коллегии, ска-

мьи, камеры) или единоличные судьи, специализирующиеся на

рассмотрении дел одного профиля: уголовных, гражданских, ад-

министративных, трудовых и т.д. В этом случае предметом рас-

смотрения в суде может стать и вопрос конституционности того или

иного акта или действия. Причем возможны два варианта: подоб-

ный спор может быть рассмотрен судом любого уровня (США)

или он может быть вынесен на рассмотрение только верховного

суда страны (Буркина-Фасо). В системах с внешней специализа-

цией формируются несколько самостоятельных подсистем, напри-

мер, общей (гражданские и уголовные дела), административной,

военной (морской), социальной, трудовой, налоговой, финансовой,

ювенальной

(Великобритания, Мозамбик, Германия, Франция, от-

части США), арбитражной или хозяйственной юстиции (Россия,

Молдова, Армения, Украина, республики бывшей Югославии).

В юрисдикцию административных судов включается, как пра-

вило, решение вопросов о соответствии закону актов и действий

органов и должностных лиц — представителей системы исполни-

тельной власти. Судебный административный контроль, по словам

Г. Брэбана, охватывает дела «от простого муниципального реше-

ния до ордонансов президента Республики Франция... пронизы-

вает все эшелоны исполнительной власти»

. Административный

судебный процесс обладает рядом особенностей по сравнению с

ординарным: повышена вероятность проведения закрытых слуша-

ний, значительно активизирован административный судья, про-

цесс носит в основном следственный, а не состязательный харак-

тер (см., например, § 555 Акта об административной процедуре

США 1946 г.). Но на административные суды, по мнению подав-

ляющего числа зарубежных исследователей, распространяются

так называемые «требования естественного правосудия» — фун-

даментальные основы материального права и процесса, такие как

«никто не должен быть судьей в своем деле», «никто не может

быть осужден, пока не выслушан судом», «решение должно быть

обжаловано в вышестоящий суд общей юрисдикции»

и т. д.

Подробно об организации и деятельности ювенальных судов или судов

для несовершеннолетних см.:

Мельникова Э. Б.

Преступность несовершеннолет-

них: история и современность. М., 1990.

Брэбан Г.

Французское административное право. М., 1988. С. 367.

См.:

Арчер П.

Английская судебная система. М., 1958. С. 257—261;

Ве-

дель Ж.

Административное право Франции. М., 1973. С. 34—35;

Bell J.

Le juge

administratif anglais//Rev. intern, le droit compare. 1986. № 3. P. 791—799.

645

Классическим примером существования обособленной или внеш-

не специализированной системы административной юстиции счита-

ется французская. Хотя ряд авторов полагают, что эта система

является абсолютно самостоятельной структурой, большинство

французских исследователей все же включают административную

юстицию в состав судебной власти

Каждая из названных подсистем в свою очередь характеризу-

ется достаточно сложной организационной структурой. Так, в

Германии существует пять практически автономных непересекаю-

щихся судебных подсистем: суды общей юрисдикции (включая

федеральную судебную палату — Верховный суд, высшие суды

земель, земельные суды, участковые суды); административные

суды (федеральный административный суд, высшие земельные ад-

министративные суды, административные суды); финансовые су-

ды (федеральный финансовый суд, финансовые суды); трудовые

суды (федеральный трудовой суд, земельные трудовые суды, тру-

довые суды); социальные суды (федеральный социальный суд,

земельные социальные суды, социальные суды). Координирующую

функцию в данном случае осуществляет объединенный сенат выс-

ших судов. Конституция Армении 1995 г. предусматривает созда-

ние судов первой инстанции, апелляционных, кассационного суда,

хозяйственных, военных и др. Особое место среди специализиро-

ванных судов занимают конституционные суды. Законодательство

ряда государств включает органы, осуществляющие конституцион-

ное правосудие (конституционную юрисдикцию, конституционный

контроль), в состав судебной власти (Россия, Сейшелы, Грузия

и др.), хотя и наделяет их значительно большей долей самостоя-

тельности. В других странах (Италия, Испания, Польша и др.) эти

органы выделяются в самостоятельную группу. Особое положение

занимают конституционные советы (Франция, Казахстан и др.).

Существуют и смешанные модели.

По нашему мнению, функция судебного контроля как в форме

конституционного судебного контроля (конституционное правосу-

дие, конституционная юстиция), так и в форме административного

судебного контроля (административная юстиция) являются неотъ-

емлемой составной частью судебной власти наряду с другим

основным элементом — правосудием. Именно полномочия су-

дебного конституционного, а также административного конт-

роля (правосудия) придают суду качества самостоятельной госу-

дарственной власти, способной участвовать в реализации демокра-

тической концепции устройства государства на основе принципа

разделения властей. В противном случае роль суда девальвиру-

ется, сводится к второстепенной, суд признается лишь одним из

Dran М.

Le Control iuridictionnel et la garantie des libertes politiques.

P., 1968. P. 74—94;

Rassat M.-L.

Justice en France. P., 1985. P. 61—66.

646

многих государственных органов (наряду с прокуратурой, арбит-

ражем, различными комиссиями по трудовым и социальным спо-

рам и т.д.), разрешающим правовые конфликты только между

гражданами или их объединениями. Конфликты же между ветвя-

ми власти или органами, их представляющими, передаются в ве-

дение так называемой контрольной власти, которая замещает су-

дебную в числе «равных среди первых», что ведет к падению авто-

ритета суда в обществе и в конечном счете к невозможности эф-

фективного выполнения им своей социальной задачи. Существуют,

как отмечалось выше, и иные точки зрения.

Вне зависимости от вида специализации судебные системы,

как правило, имеют жесткую иерархическую или «вертикальную»

организационную структуру, обусловленную, с одной стороны, тре-

бованиями судебного процесса (возможность обжалования реше-

ний низших судов), с другой стороны — формой государственного

устройства конкретного государства. Количество судебных звень-

ев или инстанций колеблется обычно от двух до четырех. Двух-

звенные судебные системы встречаются редко (в государствах с

простым административно-территориальным делением). Суд пер-

вой инстанции или низший суд в этом случае рассматривает ос-

новную массу дел, а верховный суд выступает в качестве суда

второй инстанции, рассматривающего кассационные или апелляци-

онные жалобы и протесты, и суда первой инстанции по относи-

тельно небольшому кругу важнейших дел. Такие системы сущест-

вовали в Литве, Латвии, Молдавии и Эстонии в советский пе-

риод.

В различных странах исторически сложились две основные

формы судебного процесса второй инстанции. Они считаются ис-

ключительными, поскольку могут быть осуществлены в течение

небольшого периода времени (от 10 до 30 дней), когда судебное

решение еще не вступает в силу. Инициатором апелляционного и

кассационного производства могут выступать только стороны в

гражданском процессе, обвиняемый и потерпевший — в уголовном,

а также прокурор. Апелляционная форма (США, Франция, Индия)

предполагает рассмотрение вышестоящим судом (судом второй

инстанции) в связи с жалобой или протестом дела по суще-

ству, иными словами, по правилам первой инстанции. На практи-

ке это означает новое рассмотрение дела (с вызовом свидетелей,

приглашением экспертов и других участников процесса, исследова-

нием доказательств, проведением новых экспертиз и судебных экс-

периментов и т.д.). Кассационное (ревизионное, реже — надзор-

ное) рассмотрение предполагает пересмотр дела (также в связи

с жалобой или протестом) лишь по его материалам, то есть суд

второй инстанции проверят правильность вынесенного судом пер-

вой инстанции решения только с точки зрения права (Италия,

Германия).

647

Значительно чаще встречаются трех- и четырехзвенные судеб-

ные системы. Суд первой инстанции (районный, городской, участ-

ковый, окружной, местный, суд малой инстанции и т.д.) рассмат-

ривает по существу малозначительные судебные споры. Суд вто-

рого уровня (областной, окружной суды, суд большой инстанции

и т.д.) может выступать как в качестве суда первой инстанции,

рассматривающего основную массу судебных дел, так и в качестве

суда второй инстанции (апелляционной или кассационной).

Апелляционный и кассационный суды могут составлять и са-

мостоятельное звено. В этом случае суд большой инстанции вы-

ступает только в качестве суда первой инстанции (Франция).

Верховный суд страны может выступать как суд первой инстан-

ции по очень небольшому кругу судебных дел (важнейшие, об-

щенационального значения, тяжкие уголовные, государственные

и т.д.), как суд второй инстанции (апелляционной или кассаци-

онной) по отношению к судам второго уровня (если дело рас-

смотрено ими в качестве суда первой инстанции) и как третьей

инстанции (надзорной) по отношению к судам первого уровня

Суд второй (третьей) инстанции может как согласиться, так и

не согласиться с решением суда первой инстанции и, соответствен-

но, направить дело на новое судебное рассмотрение. Направление

дела на новое судебное рассмотрение должно быть мотивировано.

Трехзвенная судебная система существует сегодня в Болгарии,

Венгрии, Казахстане, Армении, Польше, четырехзвенная — во

Франции, Италии, Литве и некоторых других странах. Встреча-

ются и более сложные, во многом архаичные формы (Велико-

британия

, ряд штатов США).

Устройство судебных систем в федеративных государствах от-

личается достаточно большим разнообразием и сложностью. Наи-

более распространены две модели: централизованная, или герман-

ская и децентрализованная, или дуалистическая, американская.

Встречаются и смешанные, или гибридные модели (например, су-

дебные системы Австралии, Канады и формирующаяся судебная

система России).

Надзорное производство может возникнуть только после вступления судеб-

ного решения в силу и продолжаться сколь угодно долго, поскольку надзорная

инстанция считается состоявшейся только в случае принесения надзорного проте-

ста прокурором или соответствующим должностным лицом суда (председатель,

его заместители), простое обращение участника судебного процесса, а равно

любого иного заинтересованного лица в соответствующий орган не означает на-

чала надзорного производства. Такой порядок до сих пор сохраняется в Россий-

ской Федерации, где в качестве надзорной инстанции по отношению к решениям

районных судов может выступать (в зависимости от стадии надзорного произ-

водства) и президиум областного и приравненного к нему суда, и коллегия Вер-

ховного суда Российской Федерации, и Президиум Верховного суда Российской

Федерации, и Пленум Верховного суда Российской Федерации.

Подробно об устройстве английской судебной системы см.: Smith and Bai-

ley. The modern English System. L., 1991. P. 30—105, 240—369;

Уолкер Р.

Ан-

глийская судебная система M., 1980;

Арчер П.

Указ. работа.

648

Классический пример дуалистической судебной системы, пред-

ставленной на федеральном и штатном уровнях трехзвенными

судебными системами (в основном) — организация судебной

власти в США, где судебная система включает федеральную су-

дебную систему и судебные системы штатов. Федеральная судеб-

ная система является трехуровневой, действует на территории все-

го государства и охватывает 90 районных (окружных) судов в

штатах, четыре районных (окружных) суда на федеральных тер-

риториях, 13 апелляционных судов, Верховный суд США. Граж-

данская юрисдикция районных (окружных) судов распространя-

ется практически на все дела, отнесенные к компетенции феде-

ральной судебной власти (ст. 3 конституции США): банкротство,

авторские и патентные споры, штрафы и имущественные аресты,

морское и адмиралтейское право, иски консулов, вице-консулов

и иных официальных представителей иностранных государств.

Уголовная юрисдикция носит более ограниченный характер: рай-

онный (окружной) суд рассматривает дела о преступлениях, преду-

смотренных федеральным законом. Апелляционные суды рас-

сматривают жалобы на решения и приговоры районных (окруж-

ных) судов за исключением дел, решение по которым было при-

нято тремя судьями районного (окружного) суда, либо требую-

щих немедленного разрешения (дела «императивного значения»),

либо в случае признания районным (окружным) судом неконсти-

туционности федерального закона.

Верховный суд обладает широкими полномочиями как в сфере

правосудия, так и в сфере конституционного контроля. Он мо-

жет выступать в качестве суда первой инстанции (по спо-

рам, одной из сторон в которых является штат, по искам, предъ-

явленным иностранным послам и подобным субъектам), апелля-

ционной инстанции, а также в порядке процедур сертиорара и

сертификации

. Федеральная судебная система дополнена специа-

лизированными судебными учреждениями, такими как палата

претензий (рассматривает иски конгрессу или администрации

США), таможенный суд и апелляционный суд по таможенным и

патентным спорам, налоговый суд, административные и военные

суды

Каждый американский штат обладает собственной судебной

системой. Большинство из них трехуровневые, построенные по

описанному выше принципу: районный (окружной) суд — апел-

В США сформировался институт «отдачи приказа об истребовании» дела

из производства нижестоящего суда в вышестоящий суд (сертиорари) и инсти-

тут обращения в высшую апелляционную инстанцию (Верховный суд) «по

удостоверении», мнением вышестоящего судьи по правовому вопросу, возникше-

му в ходе рассмотрения конкретного судебного дела.

Carp R., Stidham R.

The Federal Courts. Washington, 1985;

Goldman Sh.,

Jahnige Th.

The Federal Courts as a Political System. N. Y., 1985. P. 3, 17.