Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

629

Чтобы правильно выбрать форматора, глава государства зача-

стую назначает так называемого информатора. Главной задачей

последнего является проведение консультаций с целью выяснения

реальной расстановки сил в парламенте и определение кандида-

туры возможного форматора. Информатором обычно становится

либо уходящий премьер-министр, либо какой-нибудь член парла-

мента без ярко выраженных политических амбиций, но имеющий

достаточно большой авторитет. В некоторых сложных политичес-

ких ситуациях королева Нидерландов назначала сразу двух ин-

форматоров — по одному от обеих крупнейших политических пар-

тий

. Случаи назначения информаторов имели место также в Да-

нии и Норвегии, являясь, однако, «скорее не очень удачным экс-

периментом, чем общепринятой практикой»

Если в рамках однопартийных правительств министерские по-

сты обычно распределяются премьер-министром, то в коалицион-

ных правительствах решающую роль в данном процессе играют

политические партии, делегирующие своих членов в правительст-

во. Эти партии имеют, как правило, свои «квоты», выделяемые

пропорционально численности их парламентских фракций. Подоб-

ный феномен был весьма точно определен голландским исследова-

телем Р. Андевегом как «колонизация правительства полити-

ческими партиями»

В условиях коалиционных правительств премьер-министр бы-

вает порой не в состоянии эффективно контролировать подбор

кандидатур на посты министров даже от своей политической пар-

тии. Характерный пример в данном отношении представляла Ита-

лия в период, когда премьер-министр принадлежал к некогда

крупнейшей в стране Христианско-демократической партии. Она

сама состояла из целого ряда фракций, посылавших своих пред-

ставителей в правительство, которое все больше превращалось в

своеобразный «комитет делегатов от фракций»

. Подобная раз-

дробленность не могла не подрывать кабинет изнутри, поскольку

лояльность министров по отношению к своей партии и особенно

к своей фракции преобладала над лояльностью к правительству

в целом. Аналогичным образом формировалось и формально од-

нопартийное правительство в Японии в период доминирования

Либерально-демократической партии, когда кандидатуры отдель-

ных министров определялись не столько премьер-министром,

сколько соответствующими фракциями в правящей партии, также

имевшими определенные «квоты» пропорционально своей числен-

ности в парламенте.

Coalition Government in Western Europe. P. 164.

Bogdanor V.

Op. cit. P. 58.

Cabinets in Western Europe. Houndmills, 1988. P. 63.

Pathways to Power: Selecting Rulers in Pluralist Democracies. Boulder,

1989. P. 123.

630

Во многих странах (Греция, Италия, Чехия, Польша, Турция,

Молдова) для того, чтобы непосредственно приступить к испол-

нению своих обязанностей, правительство обязано заручиться

поддержкой парламентского большинства, которая чаще всего

выражается в вотуме доверия его программе и составу. Подобная

практика получила название «позитивный парламентаризм».

В Италии, например, правительство должно получить поддержку

обеих палат парламента в течение 10 дней после своего образо-

вания. В Чехии правительство обязано заручиться доверием боль-

шинства членов нижней палаты в течение 30 дней.

В странах северо-западной Европы получил распространение

принцип «негативного парламентаризма», согласно которому

правительство, как правило, не обязано получать позитивный во-

тум доверия от парламента и может действовать до тех пор, по-

ка парламент большинством голосов не откажет ему в доверии.

Таким образом, как бы изначально презюмируется, что кабинет

пользуется доверием парламента, вследствие чего «не правитель-

ство должно доказывать свою поддержку парламентом, наоборот,

парламент обязан доказать, что он более не терпит правительст-

ва»

. По конституциям Дании, Норвегии, Нидерландов правитель-

ство вступает в свои полномочия сразу же после назначения мо-

нархом премьер-министра. Подобные правила благоприятствуют

образованию правительств меньшинства, что в конечном итоге

обеспечивает непрерывность функционирования государственного

механизма, делая его более гибким я устойчивым к различным

изменениям в соотношении сил на внутриполитической арене.

В некоторых странах наблюдается своеобразное сочетание

принципов «негативного» и «позитивного» парламентаризма. Так,

в Португалии назначенное президентом правительство должно в

течение 10 дней предстать перед парламентом со своей програм-

мой. Последняя считается принятой, если против нее не проголо-

сует абсолютное большинство парламентариев. Аналогичным об-

разом в Швеции парламент должен утверждать кандидатуру

премьер-министра, предложенную тальманом. Она считается одоб-

ренной, если против не проголосует абсолютное большинство чле-

нов риксдага.

На практике такие правила могут приводить к весьма курьез-

ным ситуациям. Например, председатель Народной партии

У. Ульстен был избран премьер-министром (1978 г.) голосами

всего лишь 39 депутатов — представителей его партии (что со-

ставило немногим более 1/10 членов парламента), в то время как

против проголосовало 55 консерваторов и 17 коммунистов. Ос-

тальные парламентарии воздержались

Bergman T.

Formation Rules and Minority Government//European Journal

of Political Research. Vol. 23. Dordrecht. 1993. № 1. P. 57.

Bogdanor V.

Op. cit. P. 56.

631

Некоторые конституции предусматривают определенные требо-

вания к кандидатам в министры (правда, обычно не такие жест-

кие, как те, которые предъявляются к кандидатам на пост прези-

дента), в частности, принадлежность к гражданству соответст-

вующей страны по рождению (Сальвадор, Парагвай, Катар, Мек-

сика, Эквадор) или в результате натурализации (Швеция, Кос-

та-Рика, Доминиканская Республика). В последнем случае кан-

дидат обычно может занять пост министра лишь по прошествии

определенного срока после натурализации (чаще всего он не менее

10 лет).

Отдельные основные законы устанавливают и возрастные огра-

ничения. Так, в Бразилии, Сальвадоре, Коста-Рике, Азербайджане

членом правительства может быть назначено лицо не моложе

25 лет, в Норвегии, Египте, Мексике, Эквадоре—не моложе 30 лет.

Прежняя конституция Габона 1975 г. устанавливала не только ми-

нимальный (28 лет), но и максимальный (65 лет) возраст канди-

дата на пост министра.

Законодательством ряда стран предусмотрены определенные

ограничения, связанные с осуществлением министрами депутат-

ского мандата. В странах с президентской формой правления, а

также в таких государствах, как Австрия, Нидерланды, Норве-

гия, Франция члены правительства не могут быть депутатами.

Например, по конституции Франции парламентарий, назначенный

министром (или же министр, избранный в парламент), должен в

течение месяца разобраться в своих предпочтениях и сделать со-

ответствующий выбор (ст. 33). Включение в конституцию прин-

ципа несовместимости обычно отражает стремление законодате-

лей к более жесткой (чем в странах с «чистой» парламентарной

формой правления) реализации принципа разделения властей, к

большей «деполитизации» кабинета. Как отмечает Р. Андевег, в Ни-

дерландах подобное правило было включено в конституцию преж-

де всего для того, чтобы продемонстрировать, что кабинет стоит

как бы над политикой, руководствуясь при решении различных

вопросов управления страной не узкокорыстными, а общенацио-

нальными интересами

В таких странах, как Австралия, Великобритания, Индия, Но-

вая Зеландия, Шри-Ланка министры, наоборот, должны быть

членами парламента. Согласно конституции Австралии 1900 г.

«ни один министр не вправе занимать свою должность более трех

месяцев, не являясь членом парламента» (§ 3 ст. 64)

. В Индии

данный срок составляет шесть месяцев (ст. 75).

Andeweg R.

Centrifugal Forces and Collective Decision-Making: The Case

of the Dutch Cabinets//European Journal of Political Research. Vol. 16. Dord-

recht, 1983. № 2, P. 131.

Constitutions of the Countries of the World. The Commonwealth of Austra-

lia Constitution Act. N.Y., 1987.

632

В Великобритании формально не существует закона, который

обязывал бы министра быть членом парламента. Подобное тре-

бование определяется, прежде всего, конституционным соглаше-

нием, связанным с ответственностью министров, поскольку счи-

тается, что «если министры несут ответственность, они обязаны

отвечать на вопросы и объяснять в парламенте действия, за кото-

рые они несут ответственность»

. Если же премьер-министр наме-

ревается включить в состав своего правительства лицо, не прини-

мающее непосредственного участия в политической борьбе и не

являющееся членом парламента, он легко это может сделать, по-

советовав монарху присвоить соответствующему лицу звание пэ-

ра, или же «кто-то из членов палаты общин должен отказаться

от своего места с тем, чтобы на дополнительных выборах в каче-

стве кандидата участвовал новый министр»

В ряде стран (Дания, Испания, Финляндия) министры могут,

но не обязаны быть депутатами. Конституция Японии устанавлива-

ет, что большинство министров должно быть избрано из числа чле-

нов парламента (ст. 68). Весьма своеобразная норма была вклю-

чена в заключительные и переходные положения Конституции РФ,

согласно которой лишь депутаты Государственной Думы первого

созыва вправе одновременно являться членами правительства

(п. 9 разд. 2).

Конституции могут содержать и нормы запретительного харак-

тера, касающиеся профессиональной деятельности кандидатов в

министры, занятия ими иных оплачиваемых должностей. В соот-

ветствии с конституцией Франции функции члена правительства

несовместимы «с любой деятельностью профессионального пред-

ставительства общенационального характера, со всякой государ-

ственной службой или профессиональной деятельностью» (ст. 23).

Аналогичным образом по конституции Румынии должность мини-

стра несовместима «с исполнением функций профессионального

представительства, оплачиваемых в рамках организаций, пресле-

дующих коммерческую цель» (п. 1 ст. 104). В Основном законе

ФРГ говорится, что «федеральный канцлер и федеральные ми-

нистры не могут занимать никакие другие оплачиваемые должно-

сти, работать по профессии, иметь занятие или входить в состав

руководства, а без согласия бундестага — в состав наблюдатель-

ного совета предприятия, имеющего целью получение прибыли»

(ст. 66). Подобные ограничения представляются вполне разумны-

ми, ибо они ставят препятствия на пути возможного злоупотреб-

ления министрами своим служебным положением в корыстных

целях. Весьма актуальными и своевременными они были бы и для

Бромхед П.

Указ. работа. С. 81.

Там же.

633

России, однако Конституция РФ оставляет этот вопрос практичес-

ки вне сферы своего регулирования.

Некоторые конституции содержат требования, связанные с

вероисповеданием кандидатов в министры. Конституция Норве-

гии требует, чтобы более половины министров исповедовали офи-

циальную государственную религию (§72)

. Аналогичное требова-

ние вплоть до 1953 г. содержалось и в конституционном праве

Швеции. В настоящее время требуется лишь, чтобы лицо, ведаю-

щее в правительстве вопросами культуры, принадлежало к швед-

ской официальной церкви. Конституции исламских стран зачастую

предписывают, чтобы кандидат в премьер-министры был мусуль-

манином.

Ряд конституций содержат требования к моральному облику и

компетенции будущих министров. В Финляндии президент должен

включать в состав государственного совета честных и способных

граждан, являющихся коренными жителями страны. Во времен-

ной конституции ОАЭ 1971 г. говорится, что министры должны

выбираться из числа граждан, «известных своей компетентностью

и опытом» (ст. 56)

В странах с однопартийной системой обычно предусматривал-

ся своеобразный партийный ценз для членов правительства. Так,

конституция Сьерра-Леоне 1978 г. предусматривала (вплоть до

отмены однопартийной системы в 1991 г.), что министр утрачива-

ет свой мандат, перестав быть членом правящей партии (ст. 35)

В бывшем Советском Союзе лицо, не являвшееся членом КПСС,

практически не имело шансов занять пост министра.

При формировании правительства учитывается и ряд иных

факторов, прежде всего географических, этнических, религиозных

(особенно в странах с большой территорией и сложным этнокон-

фессиональным составом населения). В Индии в соответствии со

сложившейся традицией в совете министров должны быть по воз-

можности представлены основные географические районы и ре-

лигиозные общины страны. Еще при Дж. Неру выделились неко-

торые штаты (Уттар-Прадеш, Махараштра, Западная Бенгалия

и др.), представителям которых обычно отдавалось предпочтение

при формировании правительства. Схожей является ситуация в

Канаде, где в основе формирования кабинета лежит так называе-

мый «принцип репрезентативности», в соответствии с которым в

правительстве должны быть представлены все или по крайней

мере подавляющее большинство субъектов федерации, основные

языковые группы страны (английская и французская) и церкви

Constitutions of the Countries of the World. Norway. N. У., 1976.

Constitutions of the Countries of the World. The Provisional Constitution of

the United Arab Emirates. N.Y., 1982.

Constitutions of the Countries of the World. Sierra Leone. N.Y., 1984.

634

(протестантская и католическая). По мере эволюции государствен-

ного механизма Канады указанный принцип все более детализи-

ровался. В настоящее время считается необходимым присутствие

в правительстве министров—франко-канадцев не только из франко-

язычного Квебека, но и из какой-либо англоязычной провинции».

и наоборот — несколько министров должны представлять англо-

канадцев Квебека. В правительстве должны быть также пред-

ставлены католики ирландского, шотландского и франко-канад-

ского происхождения, а также выходцы из крупнейших городов

страны

. Требования, касающиеся представительства в кабинете

различных региональных и этноконфессиональных групп, содер-

жатся и в законодательстве таких стран, как Бельгия, Швейцария»

Кения, Ливан.

В состав правительства наряду с его главой могут входить

министры, государственные министры, министры без портфеля, а

также парламентские секретари. В одних странах государственные

министры возглавляют наиболее важные департаменты и в силу

этого координируют деятельность некоторых смежных министерств

(Франция, Португалия). Данный ранг здесь считается более вы-

соким, чем просто ранг министра. В других странах (Великобри-

тания, Индия) он, наоборот, считается более низким, поскольку

государственные министры являются по существу лишь замести-

телями глав крупных министерств. В Японии государственными

министрами называются все члены кабинета.

Министры без портфеля обычно выполняют отдельные поруче-

ния главы правительства. Некоторые лица включаются в данном

качестве в состав правительства с учетом их важной роли в пра-

вящей партии. Парламентские секретари (иногда именуемые

младшими министрами) функционируют в основном в отдельных

странах англосаксонского права с парламентарной формой прав-

ления (например, в Великобритании). Главной их задачей явля-

ется оказание помощи министрам в осуществлении их парламент-

ских обязанностей.

В правительствах некоторых стран предусматриваются посты

заместителей главы правительства. В соответствии с Основным

законом ФРГ «федеральный канцлер назначает одного из феде-

ральных министров своим заместителем» (п. 1 ст. 69). О том,

какой именно министр может стать заместителем канцлера, в нем

не упоминается. На практике, как отмечается в литературе, замес-

тителем федерального канцлера чаще всего становится министр

иностранных дел

. Председатель российского правительства, со

гласно Указу Президента Российской Федерации от 10 января

См :

Данилов С. Ю.

К характеристике политико-государственного меха-

низма Канады//США: Экономика, политика, идеология. 1991 № 7 С 114

См : Государственное право Германии Т. 1 С 261.

635

1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной влас-

ти», имеет четырех заместителей, в том числе двух первых

В отдельных странах ранг министров могут иметь и председа-

тели некоторых комиссий, агентств, имеющих важное значение

(например, председатели государственных плановых комиссий в

Китае, Вьетнаме, на Кубе). В состав правительства бывшего

СССР по должности входили также председатели Советов мини-

стров союзных республик.

Большинство конституций не оговаривают количественный со-

став правительства, поскольку данный вопрос обычно регулиру-

ется специальными законами и актами главы государства о назна-

чении правительства. Так, в Японии премьер-министр вправе на-

значить до 20 государственных министров

. В некоторых странах

(например, латиноамериканских) подобная регламентация проти-

воречит официальной доктрине, утверждающей, что «никакой кон-

ституционный барьер не должен сдерживать рост объема и форм

реализации правительственной деятельности»

Тем не менее законодательство ряда стран устанавливает как

минимальное, так и максимальное число членов правительства.

В состав правительства Норвегии, например, должны входить

премьер-министр и не менее семи министров, правительства Ко-

морских Островов — не более девяти человек, ОАЭ — не более

14. Конституция ЮАР 1994 г. предусматривает, что в состав пра-

вительства входят президент, исполнительные вице-президенты и

не более 27 министров (п. 1 ст. 88). Некоторые конституции ус-

танавливают сразу обе границы. В Ирландии в состав правитель-

ства могут входить от семи до 15 министров. Согласно конститу-

ции Папуа-Новой Гвинеи 1975 г. в состав правительства могут

входить не менее шести министров и не более 1/4 от числа чле-

нов парламента (ст. 144).

Особую роль в деятельности правительства играет его глава.

В абсолютных и дуалистических монархиях, а также в президент-

ских республиках фактическим главой правительства является

обычно глава государства. В парламентарных, смешанных респуб-

ликах, а также в парламентарных монархиях имеется должность

главы правительства (премьер-министр, федеральный канцлер,

председатель совета министров, министр-президент и т. п.), от-

личная от должности главы государства. Особенно широки полно-

мочия премьер-министра в странах с парламентарными формами

правления, где он является главой исполнительной власти и на

Российские вести. 1994. 11 января.

Koichi K.

Politics in Modern Japan: Development and Organization. Tokyo,

1988. P. 75.

Орлов А. Г.

Политические системы стран Латинской Америки М., 1982.

С. 146.

636

практике осуществляет большинство полномочий, формально при-

надлежащих главе государства.

Важнейшая прерогатива главы правительства состоит, как пра-

вило, в определении основных направлений политического курса

правительства, координации деятельности отдельных министров.

В соответствии с Основным законом ФРГ федеральный канцлер

«устанавливает основные направления политики и несет за это

ответственность» (ст. 65). В Италии премьер-министр руководит

общей политикой правительства и несет за нее ответственность

(ст. 95 конституции).

Реальный объем полномочий главы правительства зависит не

только от формы правления, но и от разновидности партийной

системы в той или иной стране. Премьер-министр сосредоточивает

в своих руках весьма значительные полномочия в странах с одно-

партийными правительствами, где он одновременно является ли-

дером правящей партии. В таком случае премьер-министр опреде-

ляет кадровый состав и порядок деятельности правительства, пове-

стку дня его заседаний, формулирует решения, принимаемые пра-

вительством в ходе обсуждения того или иного вопроса. Некоторые

важные политические решения глава правительства принимает

после консультации с отдельными министрами или высокопостав-

ленными чиновниками либо единолично. Так, в 1951 г. британ-

ский премьер-министр У. Черчилль единолично принял решение

об испытании ядерной бомбы. Аналогичным образом поступила

в 1971 г. и индийский премьер-министр И. Ганди, приняв само-

стоятельное решение о начале военных действий в конфликте,

связанном с образованием Бангладеш, которое лишь впоследствии

было обсуждено членами кабинета.

Полномочия премьер-министра в рамках коалиционных пра-

вительств порой не столь широки. Ему, как правило, приходится

делить власть с лидерами других политических партий, представ-

ленных в правительственной коалиции, что делает зачастую не-

возможным принятие главой правительства самостоятельных ре-

шений. Анализируя практику функционирования коалиционных

правительств в Нидерландах, Р. Андевег отмечает, что конфликты

между отдельными министрами глава правительства может ре-

шать лишь в случае, если те согласятся на его арбитраж. Кроме

того, премьер-министр в Нидерландах по существу не участвует

в назначении министров, поскольку формально это делает коро-

лева, а фактически формирование кабинета является результатом

переговоров между партиями. Не может премьер-министр и смес-

тить того или иного министра по собственной инициативе, не со-

гласовав данный вопрос с соответствующей политической пар-

тией

Andeweg R.

Op. cit. P. 139.

637

В некоторых странах достаточно значимыми полномочиями

наделяются не только глава правительства, но и отдельные ми-

нистры. Весьма показателен в данном отношении пример Герма-

нии. Основной закон ФРГ и регламент федерального правитель-

ства предоставляют некоторые особые права ряду министров.

Так, министр финансов вправе одобрять сверхбюджетные и вне-

плановые расходы, что «дает ему возможность осуществлять фис-

кальный контроль за другими отраслями и правительством в це-

лом, если намечается превышение запланированных бюджетных

смет»

. В случае неодобрения министром финансов тех или иных

расходов на следующем заседании правительства по данному

вопросу проводится новое голосование (обязательно в присутст-

вии министра финансов). Если в ходе голосования соответствую-

щее решение о расходах не будет одобрено большинством всех

членов правительства, включая канцлера, его выполнение приос-

танавливается. Министр финансов вправе заявлять протест и

против иных решений правительства, касающихся финансовых

вопросов. Министры юстиции и внутренних дел могут воспользо-

ваться правом вето в случае сомнений в законности того или ино-

го решения правительства (оно преодолевается таким же образом,

как и в случае протеста со стороны министра финансов).

В президентских республиках, а также в абсолютных и дуа-

листических монархиях заседания правительства обычно прово-

дятся по усмотрению главы государства, без какой-либо строго

определенной периодичности. Основной формой функционирования

исполнительной власти здесь является не столько коллективное

обсуждение тех или иных вопросов, сколько их решение главой

государства единолично либо совместно с теми или иными мини-

страми, советниками, специалистами.

В смешанных и парламентарных республиках, а также в пар-

ламентарных монархиях степень коллегиальности в деятельности

правительства значительно выше, хотя и может варьироваться в

зависимости от разновидности партийной системы, расстановки

сил на внутриполитической арене. В условиях коалиционного

правительства, она, естественно, выше, чем в рамках однопартий-

ного, где, как уже отмечалось, более заметна тенденция к кон-

центрации властных полномочий в руках премьер-министра.

Основная форма функционирования правительства (кабине-

та) — проведение его очередных заседаний. В парламентарных

государствах такие заседания проводятся обычно в период парла-

ментской сессии один (Великобритания, Индия, Испания, Нидер-

ланды), два (Япония, Ирландия) или даже три (Норвегия) раза

в неделю. В Швеции практикуется так называемое «общее заседа-

ние», проводимое не реже одного раза в неделю во время парла-

Государственное право Германии. Т. 1. С. 242.

638

ментской сессии. На нем обсуждаются наиболее важные вопросы.

Другой разновидностью заседаний кабинета является так назы-

ваемое «заседание за ланчем», проводимое в конце каждой неде-

ли. На нем дискутируются не столь важные проблемы, а также

обсуждается повестка дня предстоящего общего заседания

В Норвегии правительство заседает два раза в неделю в форме

кабинета (под председательством главы правительства) и один

раз в форме государственного совета (под председательством ко-

роля). Заседания государственного совета, по свидетельству нор-

вежского юриста и. Р. Ольсеиа, «носят в основном ритуальный

характер», поскольку на них происходит лишь формальное ут-

верждение монархом тех решений, которые нуждаются в его одоб-

рении

Важной формой функционирования правительства может яв-

ляться и деятельность различных комитетов кабинета, которая,

как показывает практика, повышает оперативность функциони-

рования кабинета, сужая в то же время сферу его деятельности

как коллегиального органа.

Весьма разветвленная система как постоянных (создаваемых

чаще всего по главным направлениям правительственной деятель-

ности), так и временных (образуемых для решения каких-либо

отдельных проблем) комитетов кабинета функционирует в Вели-

кобритании. из сугубо вспомогательных органов кабинета коми-

теты трансформировались в «самостоятельные государственные

органы со своей компетенцией и правом выносить решения», ко-

торые «в принципе имеют ту же силу, что и решения кабинета в

полном составе»

. Как отмечается в п. 4 «Вопросов процедуры

для министров» (свод правил, регулирующих деятельность бри-

танского кабинета), функционирование подобных комитетов име-

ет двоякое значение. Во-первых, «они ослабляют давление на ка-

бинет путем решения возможно большего количества дел на бо-

лее низком уровне», во-вторых, «поддерживают принцип коллек-

тивной ответственности, обеспечивая такое положение, при кото-

ром даже если важный вопрос, возможно, никогда не дойдет до

самого кабинета, решение будет полностью рассмотрено и оконча-

тельное суждение будет достаточно авторитетным для того, чтобы

правительство в целом могло принять ответственность за него»

Комитеты британского кабинета (важнейший из них — коми-

тет обороны и заморской политики, образованный еще в 1904 г.)

состоят из ограниченного числа членов (шесть—семь человек).

Ключевые комитеты возглавляет, как правило, премьер-министр.

Cabinets in Western Europe. P. 209—210.

Presidents and Prime Ministers. Washington, 1981. P. 211.

Крылова Н. С.

Английское государство M . 1981 С 144

Вопросы процедуры для министров//Компас 1992 № 115.