Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

679

Кубы, которая характеризует местные ассамблеи как высшие

органы государственной власти на местах, осуществляющие в

пределах своего круга ведения государственные функции в соот-

ветствующих территориальных единицах (ст.ст. 101, 102).

«Советская» модель характеризуется также иерархической со-

подчиненностью входящих в нее звеньев. Все другие органы го-

сударства считаются производными от советов и им подотчетны.

Так, в соответствии со ст. 3 Конституции КНР 1982 г. все госу-

дарственные административные органы, судебные органы и орга-

ны прокуратуры формируются собраниями народных представите-

лей, ответственны перед ними и им подконтрольны.

Исполнительными органами местных советов обычно являлись

формировавшиеся ими из своего состава исполнительные комите-

ты. Они, как правило, действовали согласно принципу двойного

подчинения: вышестоящему органу управления и соответствующе-

му местному совету. Планы и бюджет чаще всего готовились

исполнительными комитетами на основе обязательных показате-

лей, устанавливавшихся вышестоящими органами управления.

Некоторым своеобразием отличалось управление на местах в

социалистической Польше, где наряду с единой системой пред-

ставительных органов функционировала исполнительная верти-

каль прямого государственного управления на местах. Исполни-

тельными органами общей компетенции являлись единоличные

администраторы. Назначение этих должностных лиц воеводского

уровня осуществлялось председателем Совета министров с согла-

сия соответствующего совета. Администраторы низового уровня

избирались местным советом, после чего официально назначались

вышестоящим администратором.

Хотя советы и считались полновластными органами, реальная

власть принадлежала партийным организациям, функционировав-

шим на различных уровнях административно-территориального

деления и принимавшим все важные решения. Таким образом,

происходило своеобразное сращивание государственного, совет-

ского аппарата с партийным при доминировании последнего. Ме-

стные советы на практике зачастую подменялись своими исполни-

тельными комитетами, которые, в свою очередь, выполняли в

основном решения партийного руководства. При такой системе

депутаты не обладали политической властью и фактически не

играли никакой роли в процессе управления. Проводившиеся же

безальтернативные выборы лишались смысла и призваны были

лишь время от времени демонстрировать «солидарность» народа

с правящей партией

В настоящее время страны Восточной Европы практически от-

казались от «советской» модели, взяв на вооружение в основном

Alderfer H.

Op. cit. С. 144—146.

680

континентальную модель местного управления как наиболее близ-

кую их правовым системам. В России наиболее существенные из-

менения в области местного управления связаны с отходом от

трактовки советов как единой системы органов государственной

власти, упразднением исполнительных комитетов местных сове-

тов и их заменой главами местной администрации, введением

института муниципальной собственности, судебного контроля за

законностью решений представительных органов и т. д.

Стремление преодолеть излишнее «огосударствление» местно-

го управления в России порой приобретает своеобразные формы,

не имеющие аргументированного теоретического обоснования. В

российском конституционном праве начинает закрепляться кон-

цепция негосударственной природы местного самоуправления, во

многом базирующаяся на устаревших западных концепциях. Не

случайно на состоявшейся в октябре 1992 г. конференции «Мест-

ное самоуправление в России. Теория и практика» отмечалось,

что под влиянием политических перипетий развитие идеи о само-

управлении привело к путанице терминов «власть» и «самоуправ-

ление», необоснованному противопоставлению понятий «государ-

ственное руководство», «управление» и «местное самоуправле-

ние». Происходит, таким образом, подмена понятий и с помощью

категории «местное самоуправление» делается попытка превра-

тить органы, стоящие ближе всего к населению, в негосударствен-

ные, вывести их как бы за пределы государственного механизма

В данном отношении весьма показательна ст. 12 Конституции

Российской Федерации, где подчеркивается, что «органы местно-

го самоуправления не входят в систему государственной власти».

На практике, однако, вряд ли можно провести четкую границу

между функциями государственного управления и местного само-

управления, поскольку местные органы обычно осуществляют не

только сугубо местные функции, но и решают определенные за-

дачи, вытекающие из централизованного государственного управ-

ления. Противопоставление государства и местного самоуправле-

ния, возможно, в большей степени оправдано в рамках админист-

ративного права, дающего более узкую трактовку понятия «госу-

дарство», чем конституционное право и рассматривающего госу-

дарство и местные представительные органы прежде всего как са-

мостоятельные юридические лица.

Современная политическая наука рассматривает местное

управление, как правило, сквозь призму таких понятий, как «де-

концентрация» и «децентрализация». В общем виде различие

между ними заключается в том, что деконцентрация представляет

собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чи-

См.: Государство и право. 1993. № 6. С. 144—145.

681

новникам, а также дробление властей одного уровня, в то время

как децентрализация выражается в передаче центром отдельных

властных полномочий местным органам.

Наиболее детально данные понятия разработаны в француз-

ской литературе. Так, известный специалист по вопросам управле-

ния Ж. Ведель под деконцентрацией понимает «организационную

технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию ре-

шений представителям центральной власти, поставленным во гла-

ве различных административных округов или государственных

служб»

. Французские исследователи обычно различают «верти-

кальную» и «горизонтальную» деконцентрацию. В рамках «верти-

кальной» деконцентрации все полномочия по представительству

интересов центральных властей на местах передаются одному госу-

дарственному чиновнику, в результате чего деконцентрация в цен-

тре порой обращается концентрацией на местах. «Горизонтальная»

деконцентрация выражается в существовании на местном уровне

как бы нескольких «центров власти» с распределением обязанно-

стей по отраслевому принципу.

Децентрализация «состоит в передаче прав на принятие реше-

ний органам, которые не находятся в иерархическом подчинении

центральным органам власти и которые зачастую избираются

заинтересованными гражданами». Обоснование необходимости

децентрализации, по мнению Ж. Веделя, носит двоякий характер.

Во-первых, «децентрализация, передавая непосредственно в руки

заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства де-

мократического характера», причем демократизм «гораздо более

реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во-

вторых, «децентрализованное управление, если только для этого

обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо

менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централи-

зованное управление»

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих призна-

ков, являясь «двумя различными видами перемещения властных

полномочий из центра на места»

. В то же время между ними

имеются и существенные различия. «Деконцентрация — это лишь

техника управления, которая сама по себе не равнозначна раз-

витию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в

распоряжении центральной власти или ее представителей»

. При

деконцентрации, хотя «те и другие подчинены одному и тому же

лицу, то есть государству, министр как представитель государст-

ва вправе делегировать часть своих полномочий префектам —

представителям государства на местах», что является «лишь спо-

Ведель Ж.

Указ. работа. С. 392.

Там же.

С. 392, 397.

Брэбан Г.

Указ. работа. С. 87.

Ведель Ж.

Указ. работа. С. 392.

682

собом организации властвования внутри государства». При де-

централизации происходит отчуждение полномочий государства как

юридического лица «в пользу другого юридического лица, како-

вым является местный управленческий коллектив»

. В то же вре-

мя децентрализация отнюдь не равнозначна федерализму. Если

децентрализация «ведет к возникновению публичных юридических

лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические ли-

ца имеют чисто административный характер и совершенно не

располагают законодательной или судебной властью»

Английские исследователи наряду с децентрализацией разли-

чают и деволюцию, которая имеет региональный характер и ассо-

циируется с делегированием центральным правительством полно-

мочий отдельным частям королевства (субнациональным едини-

цам) при полном сохранении суверенитета центра

. Обычно вы-

деляют законодательную (предоставление органам региона права

издавать законы) и административную деволюцию (передача

органам соответствующей субнациональной единицы права осу-

ществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкре-

тизируя ее применительно к специфике данного региона).

Функционирование местного управления регулируется консти-

туциями, а также законами, издаваемыми центральными законо-

дательными органами или (в федеративных государствах) леги-

слатурами субъектов федерации. В странах с федеративным поли-

тико-территориальным устройством конституции могут регламен-

тировать местное управление достаточно подробно (Австрия,

Мексика), могут устанавливать только самые общие принципы

формирования и деятельности местных органов (Германия, Ин-

дия) либо вообще не касаться данного вопроса, оставляя пра-

вовое регулирование местного управления исключительно на

усмотрение субъектов федерации (США, Австралия, Канада).

В Основном законе ФРГ, например, лишь констатируется, что

«в землях, уездах и общинах народ должен иметь представитель-

ство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и

тайными выборами» (п. 1 ст. 28). Аналогичным образом и в кон-

ституции Индии отмечается, что «государство примет меры к

организации сельских панчаятов и наделению их такими полно-

мочиями и властью, которые могут оказаться необходимы-

ми для того, чтобы они функционировали в качестве само-

управляющихся единиц» (ст. 40). Все вопросы, связанные с мест-

ным управлением, переданы субъектам федерации. Правда, в

1989 г. правительство попыталось добиться принятия конститу-

ционных поправок, регулировавших основные принципы органи-

Брэбан Г.

Указ. работа. С. 57.

Ведель Ж.

Указ. работа. С. 392.

Tyrpin С.

British Government and the Constitution. L,. 1990 P 249.

Wa-

de E., Bradley A.

Constitutional and Administrative Law. L., ,1986. P. 397.

683

зации и деятельности местного управления и, в частности, преду-

сматривавших периодическое проведение выборов в местные пред-

ставительные органы. Однако эти поправки были отклонены

верхней палатой парламента, в которой правящая партия не рас-

полагала большинством. Представленные в палате субъекты фе-

дерации расценили эту попытку как покушение на права штатов

со стороны центра.

В США полная зависимость и производность местных органов

от штатов была сформулирована в 1868 г. верховным судьей шта-

та Айова Дж. Диллоном: «Муниципальные корпорации обязаны

своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от

легислатур штатов»

(«правило Диллона»). Положения, регули-

рующие местное управление, содержатся в конституциях всех

субъектов американской федерации. Степень урегулированности

различных аспектов местного управления в отдельных штатах

отнюдь не одинакова, вследствие чего можно выделить их две

основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции

которых содержат небольшое количество норм, относящихся к

местным органам и устанавливающих, как правило, те или иные

ограничения деятельности последних (Алабама, Миссисипи и др.).

Вторую группу составляют штаты, конституции которых отлича-

ются более подробным регулированием местного управления

(Массачусетс, Иллинойс, Нью-Мексико). Наряду с закреплением

основных принципов деятельности местных органов в предмет кон-

ституционного регулирования этой группы штатов могут включать-

ся и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муници-

палитетов

В Мексике, как уже отмечалось, местное управление весьма

подробно регламентируется национальной конституцией. В ее пя-

том разделе, посвященном штатам, закреплены основные принци-

пы деятельности местных органов, регламентируется и унифици-

руется их структура.

Объем конституционного регулирования местного управления

в унитарных государствах также неодинаков. Конституция Фран-

ции 1958 г. в данном отношении более чем лаконична. В ней лишь

говорится о том, что «местными коллективами республики явля-

ются коммуны, департаменты, заморские территории», которые

«свободно управляются выборными советами в соответствии с

условиями, предусматриваемыми законом» (ст. 72).

Конституции некоторых других стран, особенно новейшие, по-

свящают местному управлению целые главы и разделы. В кон-

ституцию Японии, например, включена специальная глава «Мест-

Цит. по.: Современый буржуазный федерализм. М., 1978. С. 26.

См.:

Мишин А. А.

Правовое регулирование системы органов местного уп-

равления США на современном этапе//Государственно-правовое развитие зару-

бежных стран в 70—80-е годы. М., 1986. С. 56—57.

684

ное самоуправление». Отдельные главы посвящены местному

управлению и в конституциях Болгарии («Местное самоуправле-

ние и местная администрация»), Монголии («Административно-

территориальные единицы Монголии, их управление»). В консти-

туции Испании содержится раздел, посвященный территориальной

организации государства, в том числе местному управлению.

Конституционные положения о местном управлении конкрети-

зируются и детализируются текущим законодательством. Причем

могут приниматься как общие законы о местном управлении, так

и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдель-

ных звеньях административно-территориального деления. Приме-

ром общих законов о местном управлении могут служить закон о

местном самоуправлении 1947 г. в Японии, закон об организации

деятельности органов местного управления 1974 г. в Новой Зе-

ландии, закон об общих принципах организации местного само-

управления 1995 г. в Российской Федерации и др.

Кроме того, местное управление регулируется различными ак-

тами, посвященными другим конституционно-правовым институ-

там и в первую очередь институту выборов (например, закон о

выборах во Всекитайское собрание народных представителей и

местные собрания народных представителей различных ступеней

1979 г.). Помимо общих актов конституционного права с функ-

ционированием местных органов могут быть непосредственно свя-

заны законы, относящиеся к другим отраслям права (админист-

ративному, финансовому и т.д.).

Определенной спецификой обладает правовое регулирование

местного управления в некоторых странах англосаксонского пра-

ва. Так, важным элементом правового статуса местных органов в

США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинст-

ва муниципалитетов. В американском праве различают две трак-

товки термина «хартия». Узкая трактовка подразумевает еди-

ный документ, объединяющий все нормы, регламентирующие дея-

тельность соответствующего муниципалитета. Широкая же трак-

товка включает всю совокупность законов штата, регулирующих

деятельность данного муниципального подразделения, даже если

они не собраны в единый документ. Хартия в широком смысле,

таким образом, подразумевает все соответствующие положения

конституции штата, законы и положения общего права в допол-

нение к документу, определяемому как хартия

Аналогичным образом и в Великобритании наряду с общенор-

мативными законами принимаются так называемые «местные»,

или «частные» парламентские акты, каждый из которых адресо-

ван какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты

См.:

Мишин А. А.

Правовое регулирование системы местного управления

США... С. 58.

685

обычно принимаются по инициативе муниципалитета. «Метод ча-

стного регулирования исторически предшествовал общенорматив-

ному муниципальному законодательству и был парламентским ва-

риантом королевских хартий, дававшихся городам»

. В настоя-

щее время значение частных актов невелико (их роль начала

снижаться еще с середины XIX в.), но они все еще продолжают

использоваться «в качестве субститута общенормативного зако-

нодательства и для экспериментальной проверки проектируемых

общих законоположений»

Деятельность местных органов в Великобритании и некото-

рых других странах англосаксонского права может регулировать-

ся и так называемыми «адоптивными» законами. Такой закон или

его отдельные нормы вводятся в действие в отношении тех или

иных местных органов не автоматически, а лишь по просьбе их

муниципальных советов путем принятия соответствующей резо-

люции. Так применяются, в частности, различные положения за-

кона о публичном здравоохранении (дополнения) 1907 г. и зако-

на об аренде 1968 г.

В странах с сильной исполнительной властью не последнюю

роль в правовом регулировании местного управления (особенно

на различных переходных этапах, в условиях конституционных

реформ) могут играть и акты главы государства. В России, на-

пример, такими актами являются: Указы Президента РФ от 9 ок-

тября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и

органов местного самоуправления в Российской Федерации»,

от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Рос-

сийской Федерации», от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного

самоуправления в Российской Федерации» и др.

§ 2. Структура и формы деятельности местных органов

Система местных органов строится в соответствии с админи-

стративно-территориальным делением, которое в унитарных го-

сударствах относится к компетенции центральной власти, а в фе-

деративных — чаще всего к компетенции субъектов федерации.

Административно-территориальные единицы, таким образом, слу-

жат пространственным пределом местных властей и создаются,

прежде всего, в целях удобства управления. Страны современно-

го мира, как правило, имеют двухзвенную (Дания, Коста-Рика,

Финляндия, Япония и др.), трехзвенную (Италия, некоторые шта-

ты Индии, Кения и др.), четырехзвенную (Германия, Камерун,

Барабашев Г. В.

Указ. работа. С. 152.

Там же.

См.:

Гарнер

Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.,

1984. С. 307.

686

Сенегал и др.) или же пятизвенную (Франция) систему админи-

стративно-территориального деления.

Низовое звено административно-территориальной структуры

обычно образуют населенные пункты (город, деревня, поселок),

группы деревень (например, в Бангладеш), городские районы (во

многих крупнейших городах мира) и даже отдельные кварталы

(например, в Индонезии). Своеобразной низовой единицей явля-

ется кочевое племя или род (как в Мали, Нигере). Среднее

звено административно-территориального деления составляют вы-

шестоящие единицы (провинции и области в Италии, префекту-

ры в Японии, кантоны, округа, департаменты и регионы во Фран-

ции).

Представительные органы создаются далеко не в каждой ад-

министративно-территориальной единице. Так, подобных органов

нет во французских кантонах и округах, а также в округах гер-

манских земель, в польских воеводствах. Представительные орга-

ны отсутствуют на департаментском уровне в таких латиноаме-

риканских государствах, как Боливия, Гондурас, Коста-Рика.

Определенным теоретическим обоснованием подобного поло-

жения в странах с континентальной моделью местного управле-

ния (и прежде всего во Франции) является уже упоминавшееся

различие между искусственными и естественными администра-

тивно-территориальными единицами. Долгое время считалось,

что лишь естественные образования имеют права территориаль-

ных коллективов (это было зафиксировано, в частности, в кон-

ституции Франции 1958 г.) и в обязательном порядке формируют

свои представительные органы. В искусственных же образованиях

представительных органов вообще может не быть, а управление

ими может осуществляться исключительно представителями цент-

рального правительства. В настоящее время указанное различие

теряет свое значение, о чем свидетельствует предоставление во

Франции в 1982 г. прав территориального коллектива такому

искусственному образованию, как регион.

Соотношение различных форм местного управления в рамках

отдельных административно-территориальных единиц определяет-

ся историческими, географическими, демографическими особенно-

стями, политическим режимом, а также конкретной правовой си-

стемой той или иной страны. Например, активная роль в мест-

ном управлении назначаемых сверху представителей центральной

власти (так называемого «прямого государственного управления

на местах»

или же «местного государственного правления»

)

характерна прежде всего для стран континентального права.

Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 409.

Пэюхэнен А.

Исполнительная власть в Финляндии//Государство и право.

1992. № 7. С. 148.

687

Прямое государственное управление на местах может функ-

ционировать как во всех административно-территориальных еди-

ницах (характерно для многих стран «третьего мира»), так и

исключительно на региональном (среднем) уровне (типично для

западных стран с континентальной моделью местного управле-

ния). Так, в Италии представителем центра в области является

правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном го-

роде области, руководящий деятельностью государственной адми-

нистрации и координирующий ее с деятельностью, осуществляе-

мой областью (ст. 124 конституции). В провинциях функциони-

руют префекты. Они возглавляют и координируют деятельность

государственных служб на соответствующей территории, осуще-

ствляют надзор за местными представительными органами, конт-

ролируют процесс управления в таких сферах, как юстиция,

полиция, железные дороги и т. п.

В Швеции представителем Центра в области является губер-

натор, назначаемый центральным правительством. Он контроли-

рует периферийные службы центральных ведомств, полицейское

управление, местные представительные органы. Аналогичным об-

разом функционируют префекты в префектурах Греции, губерна-

торы в провинциях Испании и т. д.

В развивающихся странах, отличающихся большей степенью

централизации власти, прямое государственное управление мо-

жет функционировать и на низовом уровне. В Индии во главе

области (наиболее крупного территориального подразделения

штата, охватывающего, как правило, несколько округов) стоит

комиссар, а во главе округа — коллектор (заместитель комисса-

ра), назначаемые губернатором по указанию правительства шта-

та. Элементом местного государственного правления на низовом

уровне является комиссар муниципальной корпорации, назначае-

мый правительством штата (комиссар Делийской корпорации на-

значается непосредственно центральным правительством). Комис-

сар корпорации обычно назначается на определенный срок, но

может быть отозван правительством штата и досрочно, если оно

сочтет, что комиссар не справляется со своими обязанностями.

Последний может быть также смещен по инициативе самой кор-

порации, если не менее 3/5 ее совета потребуют его отставки

В качестве примера африканской страны с континентальной

моделью местного управления можно привести Центрально-Афри-

канскую Республику, где прямое государственное управление на

местах осуществляется префектами и супрефектами, назначаемы-

ми правительством и непосредственно подчиняющимися министру

См.:

Плешова М. А.

Демократия в Индии: проблемы местного самоуправ-

ления. М., 1992. С, 60.

688

внутренних дел. В возглавляемой им префектуре (области) пре-

фект руководит деятельностью государственных чиновников, обес-

печивает сбор налогов, принимает решения об открытии (или за-

крытии) того или иного предприятия, магазина, составляет спис-

ки призывников на военную службу, разрабатывает ежегодные

планы общественных работ. Супрефект в рамках возглавляемой

им супрефектуры (округа) наделен аналогичными полномочиями.

Ему подчиняются старшины, возглавляющие сельские коммуны,

которым в свою очередь подчиняются старосты деревень, входя-

щих в коммуны

В некоторых административно-территориальных единицах пря-

мое государственное управление на местах, как уже отмечалось,

может осуществляться и в чистом виде. Так, в округах Германии

(за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейн-

ланд-Пфальц) представительные органы не формируются, а

управленческие функции поручаются правительственным прези-

дентам, назначаемым исполнительной властью земли и подчинен-

ным министру внутренних дел соответствующего субъекта феде-

рации, Правительственному президенту подчиняются правитель-

ственный президиум, состоящий из назначаемых чиновников, а

также отраслевые органы управления.

Аналогичным образом строится государственное управление

на местах в польских воеводствах. В настоящее время в Польше

образовано 49 воеводств. Представителем правительства на уров-

не воеводства является воевода, назначаемый и отзываемый гла-

вой правительства по предложению министра по вопросам адми-

нистрации. Заместителя воеводы — вице-воеводу — также назна-

чает и отзывает глава правительства, но по предложению самого

воеводы. Общее руководство деятельностью последнего осуществ-

ляет Совет министров, который определяет порядок реализации

воеводой своих полномочий.

В Болгарии управление областью осуществляется областным

управляющим, назначаемым Советом министров. Ему в его

деятельности помогает областная администрация. В соответствии

с п. 3 ст. 143 конституции «областной управляющей обеспечивает

проведение государственной политики, отвечает за защиту нацио-

нальных интересов, законности и общественного порядка и осу-

ществляет административный контроль».

Прямое государственное управление на местах часто устанав-

ливалось в развивающихся странах в условиях военных режимов,

в результате военных переворотов. В таких случаях на места,

как правило, назначались офицеры, выполнявшие функции гу-

бернаторов, префектов и т. п.

См :

Сагоян

Л.

Ю.

Центрально-Африканская Республика. Справочник. M,

1989, С.51.