Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

689

Как показывает практика, не всегда можно провести четкую

грань между представителями государственной администрации

(прямым государственным управлением) на местах и исполни-

тельными органами местного самоуправления (местной админи-

страцией), которые зачастую наделяются различными общегосу-

дарственными функциями. Так, губернатор японской префектуры,

хотя и избирается населением, выполняет целый ряд функций го-

сударственной администрации. Аналогичным образом и в России

главы местной администрации зачастую рассматриваются не

столько как составная часть института местного самоуправления,

сколько как элемент единой вертикали исполнительной власти.

В ряде стран Западной Европы в настоящее время прослежи-

вается тенденция к более или менее четкому разделению госу-

дарственной и местной администрации. В данном отношении по-

казателен пример Франции, где с принятием в 1982 г. закона о

децентрализации функции прямого государственного управления

и местной администрации были разграничены на департамент-

ском и региональном уровнях. Раньше функции местной админи-

страции в департаментах и регионах были по существу возложе-

ны на префектов. В 1982 г. с упразднением должности префекта

полномочия последнего были переданы председателям генераль-

ных (на уровне департамента) и региональных советов. Вместо

упраздненных должностей префекта и супрефекта (прежние наи-

менования, правда, были затем восстановлены) введены долж-

ности комиссара республики и его заместителя, которые стали

функционировать исключительно как представители центра на ме-

стах. Префект назначается декретом президента, принятым в Со-

вете министров по представлению главы правительства и ми-

нистра внутренних дел. Он представляет правительство в целом,

премьер-министра, а также каждого министра в отдельности.

Кроме того, префект считается доверенным лицом министра внут-

ренних дел и в этом качестве от имени правительства руко-

водит полицией и деятельностью периферийных правительст-

венных служб. По протоколу он продолжает оставаться пер-

вым по иерархии должностным лицом в департаменте и регионе.

Важное функциональное значение прямого государственного

управления на местах заключается прежде всего в том, что оно

позволяет усилить государственное начало в местном управлении,

направить деятельность местных органов на решение не только

локальных, но и определенных общенациональных задач. Это, в

свою очередь, способствует большей координации

местного

управ-

ления с другими элементами государственного механизма, повы-

шает эффективность исполнительной власти.

В то же время (и это особо наглядно проявляется в разви-

вающихся странах) прямое государственное управление на местах

690

может зачастую подменять местное самоуправление, что снижает

демократический потенциал политической системы, делает ее ме-

нее гибкой и динамичной, нарушает связь избирателей с государ-

ством.

Например, даже в такой относительно демократической стра-

не, как Индия, местные выборы проводятся нерегулярно. В се-

редине 80-х годов

здесь не функционировали 61% муниципаль-

ных корпораций и 85% муниципальных советов (разница между

ними заключается прежде всего в том, что первые обладают боль-

шей финансовой автономией), управление которыми было переда-

но государственным чиновникам. В крупнейшем индийском штате

Уттар-Прадеш муниципальные выборы вообще не проводились с

середины 70-х годов до начала 1989 г. С середины 60-х годов вы-

боры в органы сельского самоуправления (панчаяты) во многих

штатах Индии проводятся с интервалом не в четыре—пять лет, как

предусматривается законодательством штатов, а в 10—15, а иног-

да и в 20 лет

Для нормального функционирования местного управления, та-

ким образом, необходимо наличие эффективного местного само-

управления. Понятие «местное самоуправление» (в странах анг-

лосаксонского права, где отсутствует прямое государственное

управление на местах, понятия «местное самоуправление» и «ме-

стное управление» совпадают и поэтому обычно используется

второй термин), как правило, охватывает два вида органов: пред-

ставительный, избираемый населением соответствующей админи-

стративно-территориальной единицы и принимающий решения

по

наиболее важным местным вопросам (совет, собрание, ассамблея

и т.п.), и исполнительный (мэр, бургомистр), призванный вы-

полнять решения представительного органа и осуществлять опе-

ративное управление (хотя на него могут быть возложены и опре-

деленные общегосударственные функции).

Однако в приведенную общую схему не совсем укладывается

так называемая «комиссионная» форма управления, получившая

распространение в США в начале XX в., но затем пришедшая в

упадок и сохранившаяся в настоящее время лишь в немногих,

обычно небольших городах. При такой форме управления изби-

раемый населением «совет комиссионеров», состоящий, как пра-

вило, из трех—семи человек, играет одновременно роль как пред-

ставительного, так и исполнительного органа. Каждый из комис-

сионеров возглавляет какой-либо муниципальный департамент.

Datta A.

Decentralisation and Local Government Reform in India//Indian

Journal of Public Administration. Vol. 31. Delhi, 1985. № 3. P. 562.

См.:

Плешова M. А.

Представительная демократия в Индии: эволюция

местного самоуправления//Экономическое, социальное и политическое развитие

Индии. М., 1989. С. 160.

691

Предполагалось, что главным достоинством такой системы станет

то, что лица, определяющие общегородскую политику, сами будут

заниматься ее реализацией. Весьма скоро, впрочем, проявились

и ее недостатки — «бесконтрольность и круговая порука»

. Кро-

ме того, комиссионеры часто не имели необходимой квалифика-

ции. На заседаниях совета они порой отстаивали интересы своих

департаментов, особенно при определении бюджетных ассигнова-

ний, что в итоге дестабилизировало городское управление.

Местные представительные органы обычно формируются как

на региональном, так и на низовом уровнях. Региональные пред-

ставительные органы избираются на срок от двух до шести лет.

В Швеции, например, срок полномочий ландстингиоммун (област-

ных представительных органов) установлен в три года. Местные

собрания в германских уездах (крайстаги) избираются на четыре

года, а генеральные советы французских департаментов — на

шесть лет. Представительные органы среднего звена могут фор-

мироваться и косвенным путем. Так, в Венгрии члены областных

советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских

представительных органов.

Весьма своеобразно строится управление графствами в канад-

ских провинциях Онтарио и Квебек. Графство является «как бы

вторым, надстроечным уровнем муниципального управления, на

котором координируется деятельность муниципальных единиц»

Оно, таким образом, производно в административном и финансо-

вом отношении от муниципалитетов, расположенных на его терри-

тории. Советы, руководящие деятельностью графств, состоят из

представителей входящих в них муниципалитетов. Графства не

имеют каких-либо собственных финансовых полномочий и их бюд-

жеты составляются за счет взносов соответствующих муниципа-

литетов.

В некоторых странах возможно функционирование различных

типов советов в однопорядковых административно-территориаль-

ных единицах. Так, в графствах США формируется два основных

типа представительных органов: комиссионерный совет и совет

контролеров. Комиссионерные советы, получившие распростране-

ние в 80% американских графств, избираются непосредственно

населением обычно в составе трех-пяти человек, причем исклю-

чительно для работы в данном органе, без права занимать дру-

гие государственные должности. Советы контролеров получили

распространение в таких штатах, как Нью-Йорк, Нью-Джерси,

Мичиган, Висконсин и Иллинойс. Они формируются из выборных

Барабашев Г. В.

Указ. работа. С. 65.

Моргачев В. Н.

Формы и методы территориального управления в США

и Канаде. М.,1987. С.101.

692

должностных лиц муниципалитетов и тауншипов, входящих в

графство. Члены подобных советов обычно выполняют свои обя-

занности по совместительству. Число членов советов контролеров

зависит от количества муниципалитетов и тауншипов на терри-

тории соответствующего графства и может насчитывать как ме-

нее 10, так и более 100 человек

Некоторые крупные города совмещают в себе как региональ-

ный, так и низовой уровни управления. Так, территория Парижа

охватывает два различных территориальных коллектива: комму-

ну Парижа и департамент Парижа, причем дела этих коллекти-

вов регулируются решениями ассамблеи, именуемой советом Па-

рижа

На низовом уровне местное управление осуществляется чаще

всего посредством муниципалитетов. Под муниципалитетом обыч-

но понимается «община, управление которой построено на нача-

лах местного самоуправления и которая обладает статусом юри-

дического лица»

. Для государств с континентальной моделью

местного управления типична единообразная (унифицированная)

система управления на низовом уровне. Правами муниципалите-

тов пользуются как городские, так и сельские общины, независи-

мо от размера территории и численности населения. Во Франции

низовым территориальным коллективом является коммуна, ста-

тус которой могут иметь различные по величине населенные

пункты. Жители каждой коммуны избирают свой муниципальный

совет сроком на шесть лет.

При дифференцированной системе управления, характерной

для стран англосаксонского права, муниципалитеты обычно соз-

даются только в городах. Система местных органов состоит из

организационных ячеек различных типов.

Во многих развитых странах в настоящее время наблюдается

стирание различий между городской и сельской местностью.

Большие города начали терять компактную форму, постепенно

приобретая черты обширных урбанизированных районов. В ре-

зультате интенсивного городского строительства «четкость очер-

таний городских границ сменилась их возрастающей неопределен-

ностью» и «разделение, которое существует между городом и

окружающей местностью, уступает место расширяющейся общ-

ности интересов»

См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. М.,

1990.

С. 60.

См.: Местные органы в политической системе капитализма. М., 1985. С.

135.

Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 202.

Транин А. А.

Административно-территориальная организация капиталисти-

ческого государства. М., 1984. С. 55.

693

Законодательство различных стран устанавливает определен-

ные критерии разграничения городской и сельской местности. В

Японии в соответствии со ст. 8 закона о местном самоуправле-

нии 1947 г. для получения статуса города населенным пунктом

предусмотрены следующие условия: его население должно пре-

вышать 50 тыс. человек; более 60% жилых строений должны на-

ходиться в центральной части населенного пункта; не менее 60%

населения должно быть занято в промышленности, торговле или

других отраслях, типичных для города; населенный пункт обя-

зан обладать городскими сооружениями, а также службами, пе-

речень которых определяется актами префектуральных органов

Представительный орган, являющийся важнейшей составной

частью местного самоуправления (муниципального управления),

обычно избирается путем всеобщих прямых выборов населением

соответствующей административно-территориальной единицы, от

численности которой, как правило, зависит количественный со-

став местного представительного органа. Во Франции согласно

ст. 16 Кодекса коммунальной администрации в состав муници-

пального совета могло входить от девяти (минимум для коммун,

имеющих 100 жителей) до 48 членов (максимум для коммун с

населением более 300 тыс. человек). В 1982 г., однако, максимум

для последних был увеличен до 69 членов. Исключения были сде-

ланы лишь для таких крупных городов, как Париж, Марсель и

Лион, численность муниципальных советов которых была увели-

чена соответственно до 163, 101 и 73 членов

В Австрии численность муниципального совета колеблется от

девяти до 45 членов. Советы 15 крупнейших муниципалитетов

страны могут насчитывать до 61 члена. Самым крупным являет-

ся совет Вены, состоящий из 100 членов. В Бельгии численность

муниципальных советов обычно колеблется от пяти до 55 членов,

в Италии — от 15 до 80, в Голландии — от семи до 45, в Норве-

гии — от 13 до 85, в Колумбии — от шести до 20, в Дании — от

пяти до 35 (исключение здесь делается для муниципального сове-

та Копенгагена, состоящего из 55 членов)

Помимо выборных, в состав советов могут включаться и на-

значаемые члены. Подобная практика характерна для стран

«третьего мира». Так, конституция Таиланда, хотя и предусмат-

ривает, что члены местных ассамблей должны в основном изби-

раться, в то же время в некоторых случаях, определенных зако-

ном, допускает и их назначение. При этом количество выборных

членов обязательно должно превышать число назначаемых

См.: Местные органы в политической системе капитализма С. 182—183.

См.:

Брэбан Г.

Указ. работа. О. 103.

Political Parties and Coalitions in European Local Government. L., 1989.

P.119.

694

(ст. 182). В Кении

/з членов местных советов обычно избираются

населением, в то время как остальные советники назначаются ми-

нистром по делам местного управления или входят в состав со-

ветов по должности. В ряде развивающихся стран определенное

количество мест резервируется за представителями различных со-

циально-экономических интересов (Сенегал, Марокко и др.), а

также за женщинами. Места в советах могут резервироваться и

за представителями отсталых слоев населения (например, в Ин-

дии).

Критерием для образования муниципалитетов могут служить

численность населения, общий уровень развития соответствующей

единицу, ее доход, историческая значимость и т. п. В большинстве

американских штатов, например, основным требованием, предъяв-

ляемым к поселениям, стремящимся получить статус муниципали-

тета, является минимально необходимая численность населения

(75 человек — в Алабаме, 300 — в Канзасе и т. д.). Кроме того,

обычно должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об

инкорпорации, содержащая указание границ и численности населе-

ния предполагаемого муниципалитета. Под такой петицией долж-

ны стоять подписи определенной части жителей соответствующе-

го населенного пункта, обладающих правом голоса (обычно 20—

25% от их общего числа). Необходимо также провести в дан-

ном поселении голосование по вопросу об инкорпорации, кото-

рый считается решенным, если «за» проголосует большинство.

Далее секретарь штата обязан подтвердить результаты голосова-

ния и соответствие инкорпорируемой территории установленным

требованиям

. Главными причинами, побуждающими отдель-

ные поселения к созданию собственных муниципалитетов, в США

обычно являются: неудовлетворенность набором и качеством

услуг, предоставляемых жителям неинкорпорированной террито-

рии, стремление общины к самостоятельному осуществлению

контроля за местными делами, ее желание приобрести больший

политический вес и влияние в масштабе как графства, так и шта-

та, получение в качестве муниципалитета прав на различные фе-

деральные и штатные субсидии, не предоставляемые неинкорпо-

рированным территориям, и т. д.

В Индии муниципальные советы создаются на территории с

населением не менее 5 тыс. человек, 3/4 которого не должно

быть занято в сельском хозяйстве; при этом плотность населения

должна быть не менее 1 тыс. человек на 1 кв. милю

Крупные города могут быть разделены на округа (районы), в

рамках которых формируются муниципальные советы. В таких

См.:

Моргачев В. Н.

Указ. работа. С 65

См.:

Там же. С. 66

Rao

N. Op. cit. С. 57

695

городах обычно функционируют два уровня управления: общего-

родской и районный (Париж, Брюссель, Торонто и др.). Так, Па-

риж разделен на 20 округов, Марсель — на 16, Лион — на 9. В

округах функционируют советы, избираемые по тем же спискам,

что и общегородской совет, то есть депутаты последнего, избран-

ные на территории округа, одновременно являются и членами

окружного совета.

Весьма своеобразно осуществляется управление Лондоном.

Городское управление функционирует по существу лишь на

окружном уровне (Лондон разделен на 32 округа, управляемых

муниципальными советами). Общегородской орган муниципаль-

ного управления — Совет Большого Лондона — был упразднен

в 1986 г.

Основная форма работы местных представительных орга-

нов — сессии. В низовых административно-территориальных еди-

ницах они обычно созываются чаще, чем в вышестоящих. Во

Франции, например, коммунальные советы собираются на очеред-

ные сессии четыре раза в год, в то время как генеральные сове-

ты департаментов — два раза. В Великобритании советы графств

заседают ежеквартально, а нижестоящие советы — ежемесячно.

В Швеции частота сессий представительных органов низового

звена устанавливается ими самими, в то время как сессии советов

среднего звена (ландстингов) в соответствии с законодательством

должны проводиться не реже четырех раз в год.

Кроме очередных, могут созываться и внеочередные (чрезвы-

чайные) сессии. Они обычно проводятся по требованию прави-

тельства, соответствующего представителя государственной адми-

нистрации на местах, определенного числа членов представитель-

ного органа, а также по инициативе исполнительного органа. На

таких сессиях, как правило, рассматриваются лишь те вопросы,

для решения которых они созываются.

В пределах своей компетенции местные представительные

органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты),

которые могут быть также отраслевыми, функциональными и тер-

риториальными. Отраслевые комиссии, как правило, создаются

по конкретному направлению муниципальной деятельности, по

отраслевому принципу (например, по здравоохранению, образо-

ванию и т.д.). Функциональные комиссии формируются по каким-

либо комплексным, специальным вопросам (комитет кадров, юри-

дический комитет и т.д.). Территориальные комиссии объединяют

членов совета, избранных от какого-либо определенного района,

и отвечают за его общее развитие.

В странах с континентальной моделью местного управления

компетенция комиссий ограничивается чаще всего подготовитель-

ными и контрольными функциями. В ряде других государств (Ве-

ликобритания, США, Германия) они могут наделяться распоряди-

696

тельными функциями. В Великобритании комитеты по существу

руководят многими направлениями муниципальной деятельности,

фактически играя роль исполнительных органов, поскольку совет

им обычно делегирует многие свои полномочия. Процедура засе-

дания местного совета зачастую «сводится к одобрению отчетов

различных комитетов о проведенных ими расследованиях, а ре-

шения принимаются путем одобрения или же отклонения различ-

ных рекомендаций комитета»

Одним из достоинств британской системы комитетов является

возможность осуществления в их рамках свободной дискуссии,

«скрытой от пристального внимания общественности, не связан-

ной соображениями неразглашения финансовых или иных «тайн»,

независимой от тенденций, господствующих в политических пар-

тиях»

. Подобная система повышает эффективность исполнитель-

ной деятельности муниципалитета, так как те или иные вопросы

управления легче оперативно решать в рамках комитетов, чем в

рамках совета. В то же время имеющий место при такой системе

«своеобразный размен функций муниципальных советов на дейст-

вия их многочисленных комитетов снижает роль советов как

ядра муниципального механизма»

Составной частью местного самоуправления являются также

и исполнительные органы, отвечающие за повседневное управле-

ние местными делами, реализацию решений представительных

органов. При анализе структуры местного самоуправления исполь-

зуется и более широкое понятие — исполнительный аппарат, ко-

торое включает в себя как собственно исполнительный

орган

общей компетенции (бургомистры, мэры, коллегиальные исполни-

тельные органы и т.п.), так и подчиненные ему органы специаль-

ной компетенции (департаменты, бюро и т.д.).

Исполнительный орган может выполнять определенные функ-

ции государственной администрации, особенно на низовом уровне.

Это, в частности, характерно для Германии, Японии, многих стран

с континентальной моделью местного управления. Здесь исполни-

тельный орган занимает как бы двойственное положение. С одной

стороны, он рассматривается как составная часть местного само-

управления, а с другой — как низовое звено исполнительной вер-

тикали, ответственное за выполнение порученных ему сверху дел

(реализация на соответствующей территории различных общего-

сударственных нормативных актов, обеспечение порядка и безо-

пасности, регистрация актов гражданского состояния, выдача раз-

личных разовых разрешений и т.п.). В таком двойном качестве

выступают, например, мэры во Франции, Италии, Японии, ланд-

раты в уездах германских земель.

Гарнер

Д. Указ. работа. С. 331.

Там же.

Барабашев Г. В.

Указ. работа. С. 70.

697

Аналогичным образом функционируют исполнительные орга-

ны и в рамках российского местного самоуправления. В совре-

менное законодательство России было введено понятие «местная

администрация», охватывающее систему органов, заменивших

традиционные исполнительные комитеты советов. Выполнение

функций последних в основном возлагается на избираемого насе-

лением (на начальном этапе становления российской государст-

венности — назначаемого сверху) главу местной администрации.

Осуществляя функции исполнительного аппарата соответствую-

щего представительного органа, местная администрация в то же

время «представляет интересы центра на местах, является звеном

единой государственно-управленческой вертикали»

Существует несколько способов формирования исполнительных

органов на местах. Так, местные представительные органы могут

избирать исполнительный орган, чаще всего единоличный, из свое-

го состава. В некоторых городах США все еще встречается так

называемая система «слабый мэр — совет», в рамках которой

функции мэра, обычно избираемого муниципальным советом, огра-

ничиваются представительскими и контрольными функциями.

Управление местными делами при такой системе осуществляется

в основном через систему отраслевых комитетов. Главный недо-

статок системы «слабый мэр — совет» заключается в присущем

ей «вакууме исполнительной власти», поскольку фактически от-

сутствует какое-либо должностное лицо, ответственное за все

вопросы реализации политики. Кроме того, имеет место загрузка

муниципальных советов так называемой «административной вер-

мишелью»

, то есть большим количеством текущих вопросов.

В Великобритании муниципальными советами ежегодно изби-

раются председатели (в административно-территориальных еди-

ницах, имеющих титул города — мэры и лорд-мэры), которые,

как и «слабые» мэры в США, по существу лишены реальных ис-

полнительных функций. Их роль, как правило, сводится к пред-

седательствованию в соответствующем совете и представлению его

вовне.

В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) бур-

гомистр (местный исполнительный орган) также избирается ме-

стным советом, являясь его председателем. Здесь позиции главы

исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобрита-

нии. Это, в частности, определяется тем, что он имеет право опро-

тестовывать решения совета и в связи с этим приостанавливать их

исполнение. Бургомистр считается не только высшим должностным

лицом местного управления, но и представителем правительства

Бондарь Н.

С.,

Зииченко С. А. Городской совет и администрация: пробле-

мы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности//Государ-

ство и право. 1993. № 3. С. 88.

Барабашев Г. В.

Указ. работа. С. 26.

698

соответствующей земли. Часто фактическое положение избираемо-

го советом бургомистра не менее значимо, чем положение бургоми-

стра, избираемого в других землях Германии непосредственно на-

селением.

Избрание единоличного исполнительного органа (главы испол-

нительного аппарата) советом характерно и для таких европей-

ских стран, как Австрия, Дания, Испания, Франция и др. Подоб-

ная практика распространена во многих латиноамериканских

странах (например, Мексика), а также в некоторых государствах

Востока (например, Египет).

Местные советы могут избирать из своего состава не только

единоличные, но и коллегиальные исполнительные органы. Так, в

Италии представительные органы областей, провинций и коммун

образуют исполнительные джунты. Председатель и члены джун-

ты несут ответственность за свою деятельность перед соответст-

вующим советом и, как правило, могут быть смещены с поста,

если за это проголосуют большинство его членов. Отставка пред-

седателя обычно влечет за собой роспуск всей джунты.

Коллегиальный исполнительный орган — магистрат — формиру-

ется на низовом уровне в германских землях Гессен, Бремен, а

также в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города

Киль, Франкфурт, Висбаден и др.). Магистрат избирается мест-

ным представительным органом из своего состава и включает

шесть–12 членов, в том числе бургомистра.

На районном (уездном) уровне коллегиальный исполнитель-

ный орган — районный комитет — функционирует в землях Гес-

сен и Шлезвиг-Гольштейн. Но если в Шлезвиг-Гольштейне его

членами являются депутаты представительного органа, района —

крайстага, то в Гессене совмещение депутатского мандата и член-

ства в районном комитете исключено

Коллегиальные исполнительные органы местных советов ха-

рактерны и для «советской» системы местного управления. Так, в

соответствии со ст. 114 конституции Кубы провинциальные и му-

ниципальные ассамблеи народной власти из числа своих членов

избирают исполнительные комитеты. Члены исполнительного ко-

митета, в свою очередь, избирают председателя, заместителя

председателя и секретаря, которые утверждаются ассамблеей и

являются в то же время председателем, заместителем председа-

теля и секретарем ассамблеи.

В Китае исполнительными органами местных собраний народ-

ных представителей являются местные народные правительства.

В соответствии со ст. 48 закона об организации местных собраний

народных представителей и местных правительств различных сту-

пеней они несут ответственность перед собраниями народных

См.:

Тимофеев Н. С.

Коммунальное право ФРГ. М., 1982. С. 47.