Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

709

тролирует условия службы, оплату и пенсионное обеспечение му-

ниципальных служащих и т. д.

Отдельные аспекты деятельности

местных органов контролируют и некоторые иные министерства

(образования и науки, внутренних дел, здравоохранения и соци-

ального обеспечения, финансов и др.).

Административный контроль центральных властей за деятель-

ностью местных органов выражается в их праве утверждать не-

которые акты и санкционировать определенные действия послед-

них, смещать должностных лиц местного управления. К числу

вопросов, по которым местные органы не вправе принимать само-

стоятельные решения, относятся их финансовые акты, сделки с

муниципальным имуществом и т. п. В Великобритании утвержде-

нию вышестоящих властей подлежат акты муниципалитетов, со-

держащие общеобязательные предписания, акты о местных на-

логах и о получении займов, о застройке населенных пунктов.

Важным средством контроля центральных министерств являет-

ся издание различных циркуляров, устанавливающих стандарты

для местных служб. Циркулярами толкуется новое законодатель-

ство, разъясняются те или иные аспекты правительственной по-

литики. Одним из средств контроля является и непосредственное

инспектирование деятельности местных органов различными ми-

нистерствами. В некоторых государствах (например, Великобри-

тания, Скандинавские страны) контроль за определенными сфе-

рами деятельности местных органов, в первую очередь финансо-

вой, осуществляют омбудсманы, имеющие право ставить вопрос

об ответственности должностных лиц муниципалитетов за непра-

вильное осуществление финансово-бюджетных и некоторых иных

полномочий.

За ненадлежащее выполнение местными органами своих функ-

ций законодательство предусматривает применение определенных

санкций: отстранение от должности глав местной администрации

и отдельных муниципальных служащих, наложение на них взы-

сканий, отмена актов местных представительных органов, пере-

дача тех или иных полномочий муниципальных органов прави-

тельственным агентам на местах и т.д. Наиболее радикальной

мерой является роспуск местных советов, предусматриваемый, в

частности, законодательством Франции, Италии, Португалии,

Венгрии, Индии.

Во взаимоотношениях центральных властей с местными орга-

нами значительную роль играет финансовый контроль. Финансо-

вая база местных органов обычно складывается из собственных

доходов и поступлений из государственного бюджета. Подобный

ее дуалистический характер отражает, с одной стороны, некото-

рые элементы самоуправления в деятельности местных органов и

См.:

Крылова Н. С.

Английское государство. С. 215.

710

их определенное обособление в рамках государственного меха-

низма, а с другой — включенность местных органов в процесс

государственного управления, в решение задач, имеющих

общенациональное значение.

Основным источником доходов местных органов являются на-

логи и различные сборы с населения. Наибольшее значение сре-

ди налоговых поступлений имеет имущественный налог и в пер-

вую очередь налог на недвижимость. Если в одних странах (Ве-

ликобритания) он доминирует в местной налоговой системе, то в

других (США) сочетается с различными видами подоходных и

косвенных налогов, к которым, в частности, относятся налог на

покупки, подоходный налог с населения, налог с прибылей кор-

пораций, налоги на дарение и наследство, табачные изделия и

т. д.

В Голландии муниципальные власти могут взимать семь

основных налогов: на недвижимость, собак, рекламу, коммута-

торы, туристов, строительные площадки, на доходы, полученные

с капитала

. В Германии к наиболее значимым налогам, форми-

рующим общинный бюджет, относятся промысловый и поземель-

ный налоги, которые вместе дают более 90% общей суммы нало-

говых поступлений общины

Немаловажное значение для муниципальных финансов могут

иметь и компенсации за услуги, оказываемые местными органа-

ми. К ним, в частности, относятся различные рыночные пошлины,

платежи за благоустройство улиц, выдачу паспортов и водитель-

ских документов, канализацию, парковку и т. д. Значительную

часть неналоговых доходов обычно составляют штрафы, взимае-

мые местными властями за нарушение правил торговли, загряз-

нение окружающей среды и т. д. Поступления непосредственно

от хозяйственной деятельности, как правило, образуют лишь

весьма незначительную долю в местных бюджетах. Бесприбыль-

ность муниципальных хозяйственных служб обусловлена, главным

образом, специфической природой муниципальных органов, при-

званных в отличие от частных корпораций не извлекать прибыль,

а удовлетворять потребности местного населения.

Доходы местных органов обычно недостаточны для покрытия

муниципальных расходов. Как отмечает французский исследова-

тель И. Мени, «за некоторыми исключениями местная автономия

в области финансов является иллюзией», поскольку «местных ре-

сурсов никогда не хватает даже для обеспечения местных

См.:

Барабашев Г. В.

Указ. работа. С. 182.

См.:

Данкерс Д. С. М.

Муниципальная бюджетная система в Нидерландах

//Государство и право. 1993. № 1. С. 97.

См.:

Тимофеев H. С.

Указ. работа. С. 91.

711

служб»

. Поэтому получила широкое распространение практика

предоставления местным органам центральных субсидий. Обыч-

но различают два основных вида субсидий: общего и специаль-

ного назначения. Первые называются дотациями и предназначе-

ны в основном для покрытия дефицитов местных бюджетов и

других расходов общего характера, определяемых самими мест-

ными органами. Вторые называются субвенциями, носят целевой

характер и направляются на покрытие расходов, одобренных

центральным правительством. В местных бюджетах одних стран

(Великобритания, Бельгия, Голландия) преобладают дотации, в

других (Германия, Италия, Япония) — субвенции

Предоставление местным органам финансовых субсидий играет

немаловажную роль в функционировании государственного меха-

низма, во многом определяя пределы самостоятельности местного

управления, обеспечивая большую управляемость последнего со

стороны государства. Кроме того, посредством субсидий происхо-

дит перераспределение общенационального дохода, выравнивание

условий предоставления услуг населению в различных админист-

ративно-территориальных единицах

. Вместе с тем постоянное го-

сударственное субсидирование местных органов имеет и свои от-

рицательные черты, поскольку зачастую делает политическую си-

стему менее гибкой, подрывает самостоятельность местных орга-

нов, тормозит их инициативу в изыскании новых и расширении

уже имеющихся источников доходов, в поисках наиболее рацио-

нальных путей расходования собственных финансовых средств.

Порой складывается ситуация, когда расходы местных орга-

нов значительно превышают их реальные финансовые возможно-

сти, в результате чего наблюдается своеобразный «вертикальный

дисбаланс»

, то есть создается ситуация, когда успех деятельно-

сти местных органов зависит не столько от них самих, сколько

от размера получаемых из центра субсидий. Ведь государству

«достаточно отказать в выделении необходимых средств, чтобы

помешать управленческому подразделению на местах эффективно

осуществлять свою деятельность»

. В данном отношении весьма

показательно сравнение положения французских департаментов и

коммун с тем, «в котором бы оказался индивид, теоретически со-

вершеннолетний и обладающий правоспособностью и дееспособ-

Мепу V.

Ор. cit, P. 256.

См.:

Павлова Л. П.

Финансы местных органов управления капиталистиче-

ских стран.М., 1977. С. 71.

Hampton W.

Local Government and Urban Politics. L.. 1987. P. 98.

Bird R.

Intergovernmental Finance and Local Taxation in Developing Coun-

tries//Public Administration and Development. Vol. 10. Chichester, 1990, № 3.

P. 278.

Брэбан Г.

Указ. оабота. С. 96.

712

ностью, но который может существовать лишь благодаря матери-

альной помощи родителей»

С учетом сказанного весьма важными представляются консти-

туционные нормы, регулирующие муниципальные финансы и огра-

ничивающие (пусть лишь на уровне общих принципов) использо-

вание государством финансового рычага давления на местные

органы. Конституция земли Гессен возлагает на государство обя-

занность «обеспечивать общинам и их объединениям получение

денежных средств, необходимых для выполнения ими их собст-

венных или возложенных на них задач, на основе сбалансирова-

ния финансовых затрат и иных повинностей», а также «предо-

ставлять в распоряжение общин в интересах их независимой пуб-

личной деятельности источники доходов, которыми они распоря-

жаются на началах собственной ответственности» (п. 5 ст. 137).

В конституции Испании установлено, что «местные финансы

должны быть достаточными для выполнения функций, возлагае-

мых законом на соответствующие органы самоуправления, для

чего используются преимущественно местные налоги, а также уча-

стие в налоговых сборах государства и региональных автономных

объединений» (ст. 142).

Наряду с административным и финансовым возможен также

судебный контроль за деятельностью местных органов. Наиболее

развит он в странах англосаксонского права, где решения местных

органов часто оспариваются в судебном порядке. Если правитель-

ство считает, что местный орган не выполняет свои функции надле-

жащим образом, оно вправе обратиться в суд с требованием об

издании судебного приказа, запрещающего местному органу те

или иные действия или наоборот, обязывающего его произвести

определенные действия. Суды в ходе рассмотрения конкретных

дел имеют право толковать те или иные акты местных властей

и объявлять их незаконными.

В некоторых странах (например, в Швеции) граждане вправе

непосредственно обжаловать решения местных представительных

органов в судебном порядке, а решения их исполнительных орга-

нов — в комитетах по рассмотрению жалоб, образуемых местны-

ми советами. Шведская практика такова, что местные органы

пользуются довольно широкой автономией и могут предпринимать

любые надлежащие действия, отвечающие интересам жителей

соответствующего территориального подразделения. Если, одна-

ко, кто-либо из местных жителей посчитает, что при принятии

того или иного решения муниципалитет вышел за рамки своих

полномочий, он вправе обжаловать это решение в соответствую-

щей инстанции (высшей из которых является Верховный суд

страны). В Швеции, таким образом, объем полномочий местных

Ведель Ж.

Указ. работа. С. 393.

713

органов определяется не только парламентом, но и населением.

Причем решение, выносимое вышестоящими инстанциями, касает-

ся только конкретного местного органа и не препятствует другим

органам действовать аналогичным образом до тех пор, пока то

или иное действие не будет оспорено кем-либо из жителей соот-

ветствующего территориального подразделения.

Российское законодательство также предоставляет гражданам

право обжаловать в суд решения местных советов, местной адми-

нистрации, их органов и должностных лиц, если эти решения про-

тиворечат закону, нарушают права и законные интересы граждан.

Положительным аспектом подобной системы, является то, что

она придает известную гибкость местному управлению, повышает

активность населения. Однако при всей своей внешней прогрессив-

ности она не может восприниматься однозначно позитивно, по-

скольку контроль за законностью решений, принимаемых в рам-

ках механизма государства, должны осуществлять, в первую оче-

редь, компетентные государственные органы. Поэтому можно со-

гласиться с высказанным в отечественной литературе сомнением

относительно целесообразности включения гражданской инициа-

тивы в сугубо «государственный» институт, где требуется «опера-

тивность, юридическая квалификация, постоянный контроль за

функционированием механизма власти»

Реальные возможности местных органов самостоятельно осу-

ществлять свои функции ограничиваются не только жестким конт-

ролем со стороны центра и их финансовой зависимостью от по-

следнего, но и деятельностью на местах различных полуавтоном-

ных организаций (специализированных публичных корпораций,

агентств по региональному планированию и развитию и т. п.), ко-

торым зачастую передается право выполнять отдельные функции

местных органов. Так, в Великобритании, где активный процесс

формирования различных специализированных корпораций начал-

ся после второй мировой войны, им было передано управление

всеми национализированными в 1945—1949 гг. отраслями про-

мышленности и транспорта.

В Колумбии в 60—70-е годы подобным организациям были

переданы такие муниципальные функции, как жилищное строи-

тельство, здравоохранение и т.д., поскольку правительство при-

шло к выводу, что они способны проводить государственную по-

литику на местном уровне более эффективно, чем муниципалите-

ты, «ставя во главу угла своей деятельности не императивы пар-

тийной политики, а технократический рационализм»

. Создание

таких организаций позволяет обходить некоторые ограничения,

Краснов М. А.

Публично-правовая ответственность представительных орга-

нов за нарушение закона//Государство и право. 1993. № 6. С. 53.

Collins Ch.

Local Government and Urban Protest in Colombia//Public Admi-

nistration and Development. Vol. 8. Chichester, 1983. № 4. P. 427.

714

типичные для государственного сектора, в частности, выплачи-

вать штатным сотрудникам более высокую зарплату, чем это

предусмотрено соответствующими государственными тарифами,

Тем самым привлекая к работе на местах более квалифицирован-

ных специалистов

Наряду со специализированными публичными корпорациями

на местах активно функционируют различные региональные отде-

лы центральных министерств и ведомств. В Великобритании ре-

гиональные отделы министерства по охране окружающей среды

занимаются жилищными делами, транспортом, планированием;

отделы министерства здравоохранения и социального обеспече-

ния — вопросами медицинского обслуживания; отделы министер-

ства промышленности — стимулированием развития новых про-

мышленных центров, модернизацией промышленности; отделы ми-

нистерства по делам занятости — вопросами использования рабо-

чей силы и т. д.

Во французском праве подобные отделы получили название

«государственных периферийных служб». Они отвечают за про-

ведение на местах политики, определяемой центральным аппара-

том управления, поддержание контактов с населением, принятие

оперативных решений. Так, почтовое ведомство во Франции имеет

почтовые отделения на местах, а финансовое ведомство представ-

лено инспектором, устанавливающим размер налогов, а также

сборщиком налогов

. Периферийные службы находятся в подчи-

нении у своего министерства, хотя в известной степени их дея-

тельность координируется соответствующими правительственны-

ми агентами на местах.

Управление теми или иными отраслями местной жизни может

осуществляться и по специальным округам. Наиболее широкое

распространение указанная практика получила в США, где раз-

личаются школьные и специальные округа. Первые создаются для

руководства школами и их финансирования. В школьные округа

объединена большая часть начальных и средних школ. Они управ-

ляются школьными советами, в состав которых обычно входят

пять–семь членов. Совет определяет школьную политику, бюджет

округа, величину налогов, взимаемых на свои нужды, имеет пра-

во получать и распоряжаться федеральными и штатными субси-

диями на развитие образования, нанимать преподавательский со-

став, назначать суперинтенданта школ, осуществляющего практи-

ческое руководство деятельностью совета.

Специальные округа – управляют отдельными местными служ-

бами. По функциональному признаку консультативная комиссия

Delivering Public Services in Western Europe: Sharing Western European

Experience of Para-Governmental Organization. L., 1988. P. 193.

См.:

Крылова Н. С.

Английское государство. С. 207.

См.:

Брэбан Г.

Указ. пабота. С. 75.

715

по межправительственным отношениям выделяет 19 основных ти-

пов специальных округов: пожарные, дренажные, санитарные, по

водоснабжению, охране вод, электроснабжению, здравоохранению

и др.

Абсолютное большинство специальных округов являются

строго одноцелевыми по своему назначению. В каждом специаль-

ном округе создается руководящий совет из трех—семи человек,

который либо избирается населением, либо назначается штатны-

ми или местными властями.

Границы специальных округов часто не совпадают с тради-

ционными единицами административно-территориального деления.

Они могут охватывать как небольшую территорию (чаще всего

сельскую местность), так и несколько графств, а иногда даже вы-

ходить за пределы какого-либо штата.

Специальные округа создаются для деполитизации той или

иной сферы муниципальной деятельности, для предоставления на-

селению услуг, которые по каким-либо причинам не предостав-

ляются местными органами. Их формирование в конечном итоге

является своеобразной реакцией на неприспособленность тради-

ционных местных органов к решению ряда практических задач

государственного управления. С помощью специальных округов

удается преодолевать (по крайней мере частично) жесткие финан-

совые ограничения и узость административных единиц, характер-

ные для большинства местных органов общей компетенции. По-

следние, например, не могут взимать с жителей своей территори-

альной единицы дополнительные (целевые) налоги для обеспече-

ния их соответствующими услугами. Местные власти также весь-

ма неохотно идут на увеличение обычных налогов в целях фи-

нансирования этих услуг, поскольку население, как правило, весь-

ма негативно воспринимает подобные действия, что может ска-

заться на результатах последующих выборов. Кроме того, «опре-

деление территориальных сфер деятельности специальных окру-

гов без жесткой привязки к границам графств и муниципалите-

тов позволяет решать некоторые проблемы регионального масш-

таба при сохранении прежней системы административно-террито-

риального деления»

Однако специальные округа имеют не только преимущества,

но и недостатки, так как их создание усложняет систему управле-

ния местными делами, делает ее более громоздкой и менее скоор-

динированной, затрудняет проведение единой согласованной поли-

тики.

Специальные округа получили распространение не только в

США. Так, в Великобритании по специальным округам строится

State and Local Role in the Federal System. Advisory Commission on Inter-

governmental Relations. Washington, 1982. P. 254.

Моргачев В. Н.

Указ. работа. С. 32.

716

управление государственными учреждениями здравоохранения, а

также некоторыми иными отраслями. В Канаде создаются как

школьные, так и специальные округа по руководству полицией,

здравоохранением, водоснабжением и т. д. В отличие от амери-

канских округов они лишены самостоятельных источников финан-

совых поступлений, их деятельность финансируется посредством

субсидий провинциальных и местных органов общей компетенции,

что ставит эти округа под жесткий административный контроль

со стороны последних

В своей деятельности местные органы сталкиваются не толь-

ко с финансовыми, но и рядом других проблем, что довольно

часто приводит к реформам местного управления. Так, во многих

развитых демократических странах наблюдается так называемый

«кризис городов»: в результате урбанизации происходит не толь-

ко значительный рост самих городов, но и разрастание пригоро-

дов. Указанный процесс сопровождается массовым переселением

«среднего класса» в городские предместья, а бедноты — в город-

ские центры, вследствие чего существенно сокращается налого-

вая база городов. Кроме того, урбанизированными оказываются

целые районы, составлявшие прежде сельскую местность, чем за-

частую обусловлено несоответствие правового статуса многих ад-

министративно-территориальных единиц производственно-эконо-

мической структуре соответствующей территории.

В результате урбанизации возникают различные агломерации

(в американской литературе они получили название «метрополи-

тенских статистических ареалов»), представляющие собой сово-

купность собственно города, городских предместий, а также близ-

лежащих небольших городов, связанных между собой различны-

ми (в первую очередь экономическими) узами. В рамках подоб-

ных агломераций действует множество различных, независимых

друг от друга органов управления. Поскольку какие-либо обще-

координационные органы управления, как правило, отсутствуют,

проведение согласованной политики в рамках ареала делается

практически невозможной

С огромным количеством проблем в области местного управ-

ления сталкиваются развивающиеся страны, где делегирование

властных полномочий из центра на места еще «не означает авто-

матического возрастания уровня демократизма местного управле-

ния в целом»

. Эффективность деятельности местных органов сни-

жается засильем в них местных элит, экономически господствую-

щих групп, невысоким качеством подготовки членов муниципаль-

ных учреждений. Во многом еще традиционное общество этих

См.:

Моргачев В. Н.

Указ. работа. С. 95.

Gottdiener M.

The Decline of Urban Politics. Newbury Park, 1987. P. 47.

Государство в странах капиталистической ориентации. М., 1982. С. 242.

717

стран оказывает весомое влияние на местные органы, «пытаясь

подчинить их деятельность обслуживанию групповых интересов,

за которыми стоят религиозная община, этнос, каста, большая

семья»

Отсутствие у местных органов достаточной территориальной,

демографической и материальной базы для содержания современ-

ных коммунальных и других служб характерно для многих стран

современного мира. Многочисленные реформы местного управле-

ния поэтому зачастую сводятся к укрупнению административно-

территориальных единиц, сокращению числа местных органов,

созданию различных региональных форм управления. Весьма по-

казателен в этом отношении принятый в Италии закон об устрой-

стве местных автономий 1990 г., направленный на «оптимизацию

размеров административно-территориальных единиц, упраздне-

ние малочисленных звеньев, не обладающих достаточными фи-

нансовыми средствами для решения современных проблем»

. Но-

вые коммуны теперь могут создаваться в Италии при наличии не

менее 10 тыс. жителей, провинции — 200 тыс. жителей. Преду-

сматриваются и финансовые стимулы для объединения и после-

дующего слияния коммун с населением не менее 5 тыс. жителей

или присоединения их к более крупным коммунам.

Радикальные реформы местного управления проводились в по-

следние десятилетия в Бельгии, Дании, Германии и ряде других

стран. В Бельгии в 1975 г. по инициативе министерства внутрен-

них дел число муниципалитетов (2359) сократилось до 596. В кон-

це 80-х годов в стране функционировало 589 муниципалитетов.

Проведенная реформа была направлена прежде всего на сокраще-

ние «маломощных» муниципалитетов с населением менее 5 тыс.

жителей. Одним из ее итогов явилось уменьшение числа таких

муниципалитетов с 1898 до 110

В некоторых странах (например, США) основной акцент де-

лается не столько на реформировании структуры местного управ-

ления, сколько на развитии сотрудничества между различными

административно-территориальными единицами (так называемый

«кооперативный» подход). Подобное сотрудничество обычно осу-

ществляется путем заключения контрактных соглашений между

различными органами и уровнями местного управления на предо-

ставление услуг и совместную деятельность в некоторых областях.

В развивающихся странах реформы местного управления часто

предопределялись исключительно политическими соображениями,

что делало их, как правило, неэффективными. Часто сменявшие

друг друга различные правящие режимы производили изменения и

Плешова М. А.

Демократия в Индии. С. 5.

Васильева Т. А.

Реформа государственных институтов в Италии//Государ-

ство и право. 1993. № 3. С. 139.

Political Parties anri Coalitions in European Local Government. P. 37—38.

718

в системе местного управления, пытаясь приспособить ее к своим

политическим нуждам и дестабилизируя государственный меха-

низм, нарушая преемственность в его развитии.

Таким образом, одним из основных направлений развития по-

литических систем в современном мире является передача власт-

ных полномочий из центра на места. Децентрализация

власти,

однако, сама по себе еще не панацея от всех бед и ее не следует

абсолютизировать в качестве средства решения проблем, связан-

ных с местным управлением. Не следует также сугубо негативно

оценивать такой феномен, как централизация власти.

Помимо

прочего, она обеспечивает «преимущества единого управления,

свободного от местных политических споров и предотвращающего

злоупотребления властью со стороны деревенских самодуров»

Кроме того, некоторая централизация порой позволяет лучше

координировать деятельность местных служб, снижая стоимость

последних. Ведь «три службы по уборке мусора в соседних ком-

мунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, дей-

ствующая в трех коммунах»

Излишняя децентрализация и абсолютная самостоятельность

местного управления отнюдь не являются благом. «Полностью

автономное местное управление препятствует согласованности

общенациональных усилий, создает возможность для всякого ро-

да злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что от-

рицательно сказывается на ее эффективности»

Весьма поучителен приведенный Р. Драго факт: в 1845 г. из

всех стран Европы именно Англия, весьма децентрализованное

в то время государство, в наибольшей степени ощутила послед-

ствия эпидемии холеры, так как не смогла организовать борьбу

с этим бедствием в общенациональном масштабе

Централизация и децентрализация «совсем не являются диа-

метрально противоположными концепциями, взаимоисключающи-

ми формами политической и административной организации»

Все системы управления неизбежно включают в себя элементы

как централизации, так и децентрализации власти. Главная про-

блема при осуществлении реформ местного управления поэтому

состоит не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и

децентрализацией, а в том, чтобы найти надлежащий баланс

между ними, адекватный реальным условиям той или иной стра-

ны, а также тем задачам, которые ставятся перед местным управ-

лением.

Ведель Ж.

Указ. работа. С. 400.

Там же.

Драго Р.

Указ. работа. С. 129.

См.

Там же.

Rondinelli D.

Decentralization, Territorial Power and the State: A Critical

Responce//Development and Change. Vol. 21. Hague, 1990. № 3. P. 491—492.