Чиркин В.Е., Юдин Ю.А. и др. Сравнительное конституционное право

Подождите немного. Документ загружается.

699

представителей соответствующей ступени и вышестоящими госу-

дарственными и административными органами. Работой таких

правительств руководят губернаторы провинций, председатели

автономных районов, мэры городов, начальники округов, началь-

ники уездов, начальники районов, волостные старшины и посел-

ковые старосты.

В ряде стран единоличный исполнительный орган избирается

населением. Это обычно предопределяет его весьма сильные пози-

ции в системе местного управления, порождая порой и серьезные

проблемы во взаимоотношениях с представительным органом. При

такой системе формирования исполнительный орган обладает

значительной самостоятельностью. Его отношения с местными со-

ветами зачастую строятся на основе системы сдержек и проти-

вовесов (по аналогии с центральными органами).

В большинстве крупных городов США функционирует так на-

зываемая система «сильный мэр — совет». Избираемый населе-

нием мэр единолично назначает и увольняет муниципальных чи-

новников, имеет право отлагательного вето на решения совета,

которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицирован-

ным большинством голосов членов последнего, отвечает за состав-

ление и исполнение местного бюджета, решает многие вопросы те-

кущего управления. При «сильном» мэре, как правило, функцио-

нирует штат профессиональных помощников, возглавляемых в

некоторых городах главным администратором. Являясь теоретиче-

ски лишь исполнительным органом муниципального совета, «силь-

ный» мэр на практике действует как самостоятельный институт,

оказывающий значительное влияние на основные направления по-

литики муниципалитета.

Во многом сходная система, получившая название «южно-гер-

манского совета», функционирует в землях Баден-Вюртемберг и

Бавария. Главой исполнительного аппарата и одновременно пред-

седателем местного совета здесь является бургомистр (иногда —

обер-бургомистр), избираемый населением из числа квалифициро-

ванных профессионалов, выдвигаемых на партийной основе. Бур-

гомистр, имеющий весьма прочные позиции в системе общинного

управления земель, обладает широкими правами в планово-фи-

нансовой деятельности, самостоятельно решает многие кадровые

вопросы.

В Японии населением избираются главы исполнительной вла-

сти всех административно-территориальных единиц (так называе-

мые «главные исполнители») — губернаторы в префектурах,

мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. За основу при-

нят конституционный принцип, согласно которому «главные долж-

ностные лица органов публичной власти, члены их собраний и

другие местные должностные лица, которые определены законом,

избираются населением, проживающим на территории соответст-

700

вующих местных органов публичной власти, путем прямых вы-

боров» (ст. 93). Глава местной исполнительной власти обладает

значительной самостоятельностью по отношению к соответствую-

щему совету, часто выполняя функции представителя правитель-

ства. В случае, если «главный исполнитель» сочтет необходимым,

он может взять на себя те или иные функции совета. При возник-

новении разногласий с местным представительным органом он

вправе распустить последний. Местное собрание, в свою очередь,

вправе отстранить губернатора (мэра) от должности большинст-

вом в 3/4 голосов. Теоретически губернатор (мэр) может быть

отозван и по инициативе населения соответствующего территори-

ального подразделения.

Гораздо реже населением избирается коллегиальный исполни-

тельный орган. В Португалии, например, коллегиальным исполни-

тельным органом муниципалитета является муниципальная пала-

та, члены которой избираются гражданами, проживающими на

соответствующей территории. Согласно конституции председате-

лем палаты становится лицо, возглавляющее партийный список,

который победил на выборах (ст. 252).

Исполнительный орган может не избираться, а назначаться

сверху. В Бельгии и Голландии мэр (бургомистр) назначается

главой государства по предложению соответствующего муници-

пального совета. Назначение бургомистра сверху, как отмечают

В. Куипер и П. Топс, призвано подчеркнуть, что он является не

только главой местной администрации, но и агентом центрально-

го правительства, играющим немаловажную роль в осуществле-

нии контроля над местными представительными органами

. Гла-

ва районной администрации (ландрат) в германских землях

Рейнланд-Пфальц и Саар также рассматривается прежде всего

как чиновник государства и поэтому назначается правительст-

вом земли.

Практика назначения глав исполнительного аппарата местных

органов сверху имеет место и в развивающихся странах. Однако

здесь этот процесс имеет более авторитарный характер и конкрет-

ные назначения часто определяются исключительно усмотрением

главы государства.

В местном управлении может использоваться и «комбиниро-

ванный» способ формирования исполнительных органов. Значи-

тельным своеобразием, например, отличается система «совет —

управляющий», получившая распространение в США преимуще-

ственно в городах средней величины. В рамках данной системы

избираемый чаще всего муниципальным советом (а порой и на-

селением) мэр обычно не пользуется реальной властью, выполняя

исключительно представительские и общеполитические функции.

Political Parties and Coalitions in European Local Government. P. 222—223.

701

Исполнительную власть осуществляет профессиональный управ-

ляющий, который нанимается на определенный срок муниципаль-

ным советом и руководит работой исполнительного аппарата. Он,

в частности, нанимает и увольняет руководителей различных му-

ниципальных отделов и служб, вносит в совет свои предложения

по вопросам городского управления, осуществляет решения муни-

ципального совета. Система «совет — управляющий» в конечном

итоге направлена на то, чтобы «построить управление городом по

таким же принципам, по каким функционирует эффективная ча-

стная корпорация, отделив при этом политику от администра-

ции»

. Ее преимущество заключается в том, что исполнительные

функции осуществляются профессионалом, хорошо разбирающим-

ся в проблемах городского управления. Кроме того, подобная си-

стема позволяет «сконцентрировать внимание мэра на стратеги-

ческих и политических вопросах городского развития, освободив

его от выполнения сложных, поглощающих основную часть вре-

мени и требующих высокой компетенции функций оперативного

управления административным аппаратом»

Система «совет — управляющий» считается неадекватной для

крупных городов (прежде всего с политической точки зрения),

поскольку придает слишком большой вес профессиональным ад-

министраторам в ущерб выборным политикам. Это в конечном

итоге не может не приводить к определенному искажению воли

избирателей, продемонстрированной на местных выборах

Институт муниципальных управляющих (менеджеров) полу-

чил распространение в таких странах, как Германия, Норвегия,

Швеция, Финляндия. В Германии система «совет — управляю-

щий» используется в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя

Саксония, где общинный совет из числа профессионалов избирает

директора общины, а уездный крайстаг — уездного директора.

Директора обычно пребывают в должности весьма длительный

срок (восемь–12 лет), что «укрепляет их независимое положе-

ние по отношению к выборному органу»

. Соответствующие гла-

вы местной администрации — бургомистр и ландрат — выпол-

няют представительские функции.

Система «совет — управляющий» охватывает и приблизитель-

но 150 городов Канады (в основном небольших и средних). Го-

родские менеджеры, однако, пользуются меньшими полномочия-

ми, чем в США, поскольку муниципальные советы в Канаде в го-

раздо большей степени вовлечены в решение административных

вопросов. Так, производимые канадскими управляющими назначе-

Berman D.

State and Local Politics. Boston, 1981. P. 225.

Моргачев В. Н.

Указ. работа. С. 72.

Berman D.

Op. cit. P. 225.

Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 428.

702

ния муниципальных чиновников в обязательном порядке должны

утверждаться соответствующим советом

Некоторые черты системы «совет — управляющий» присущи и

странам «третьего мира». В Панаме, например, мэр (майор) вы-

бирается муниципальным советом из числа трех кандидатов,

предлагаемых губернатором провинции. В отдельных случаях при

наличии соответствующих финансовых и иных возможностей му-

ниципалитетов в законодательном порядке могут быть определе-

ны те из них, которые вправе управляться специально приглашен-

ными менеджерами.

Важным элементом местного управления является чиновни-

чий (исполнительный) аппарат, то есть различные департамен-

ты, бюро и т. п. В Германии аппарат исполнительной власти в

городах строится на единых для всех земель принципах: город-

ская администрация разделена на департаменты, имеющие уни-

фицированную нумерацию. Каждый департамент возглавляет

избираемый или назначаемый руководитель. Городская админи-

страция, как правило, включает департаменты общего управле-

ния, финансов, безопасности и Поддержания порядка, культуры и

образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальным

проблемам, строительства, управления общественными службами,

экономики и транспорта

В небольших муниципалитетах штат сотрудников исполнитель-

ного аппарата обычно невелик, причем те или иные должности

могут заниматься по совместительству. Так, в некоторых сельских

коммунах Франции функции секретаря мэрии, занятого неполное

рабочее время, выполняет местный учитель. В небольших ком-

мунах имеются такие должности, оплачиваемые на сдельной осно-

ве, как церковный звонарь, мастер по ремонту башенных часов и

др.

Чиновники местных органов чаще всего назначаются и сме-

щаются главой местной администрации или муниципальным со-

ветом. В Великобритании, например, местный совет вправе на-

значать таких чиновников, которые необходимы для надлежаще-

го выполнения муниципальных функций. В то же время закон о ме-

стном управлении 1972 г. требует обязательного назначения неко-

торых должностных лиц. Так, управление мер и весов обязано

назначать инспекторов-специалистов в данной области, а отдел

образования — специалистов по вопросам образования.

В США отдельные категории чиновников избираются непо-

средственно населением, что ставит их в достаточно независимое

положение по отношению к совету. Местными жителями, в част-

ности, избираются основные должностные лица американских

См.:

Моргачев В. Н.

Указ. работа. С. 98.

См.: Структура органов местного самоуправления в городах Германии. Л.,

1991. С. 15—16.

703

графств (шериф, клерк, казначей, атторней и др.). Важнейшим

из них считается шериф, являющийся начальником полиции граф-

ства и призванный поддерживать порядок и спокойствие на соот-

ветствующей территории.

В странах с дифференцированной системой местного управле-

ния сельские общины, как уже отмечалось, не пользуются права-

ми муниципалитетов. В США управление в сельской местности

осуществляется в основном графствами. В одних штатах это

управление обеспечивается ими полностью, в других графства

делятся на тауны и тауншипы, представляющие собой «послед-

нюю «реликтовую» форму непосредственного самоуправления на-

рода»

. Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии, в

штатах Нью-Йорк и Висконсин. Они управляются, как правило,

на основе решений собраний всех взрослых жителей или (как,

например, в более крупных таунах штата Массачусетс) предста-

вителей жителей. Собрания обычно проводятся ежегодно, и на

них избирается совет в составе трех—пяти человек, функцио-

нирующий в качестве исполнительного комитета. Кроме того, на

собраниях утверждается бюджет, избираются некоторые должно-

стные лица (клерк, казначей, констебль и др.). На практике эти

собрания посещает небольшое количество местных жителей, ино-

гда лишь должностные лица тауна со своими семьями, которые

переизбирают себя и расходятся по домам

Тауншипы получили распространение в штатах Миннесота,

Пенсильвания, Иллинойс, Канзас и др. От таунов они отличаются

лишь тем, что «почти в половине штатов советы тауншипов из-

бираются не на собрании жителей, а согласно обычной избира-

тельной процедуре на избирательных участках»

В Англии управление сельской местностью на низовом уров-

не осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии — об-

щины), называемые так потому, что раньше местные жители

обычно собирались в ризнице священника. Приход охватывает

какой-либо сельский населенный пункт или группу мелких посе-

лений. В зависимости от размеров приход управляется общим со-

бранием прихожан или приходским советом, в который избирается

от пяти до 15 членов. Приходы, имеющие советы, обычно прово-

дят собрания не реже одного раза в год, а не имеющие их — не

реже двух раз в год. Хотя приходские собрания и обладают зна-

чительным демократическим потенциалом, их полномочия весьма

невелики (особенно в приходах, имеющих совет). В целом же

компетенция приходов ограничивается вопросами благотворитель-

ности, содержания общественных зданий, местных дорог и т. д.

Моргачев В. Н.

Указ. работа.

С. 80.

См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. С. 66.

Местные органы в политической системе капитализма. С. 61.

704

Значительным своеобразием отличается панчаятская система

местного самоуправления, получившая распространение в Индии

на уровне деревни, блока (талука), а также округа. Общее со-

брание деревни (грам сабха), в котором участвуют жители, до-

стигшие 21 года, собирается обычно два раза в год и решает на-

иболее важные вопросы жизни деревни. Для управления текущи-

ми делами грам сабха избирает исполнительный орган — дере-

венский панчаят, насчитывающий, как правило, от пяти до 25

членов. В соответствии с законодательством того или иного шта-

та места в нем могут резервироваться за женщинами, а также

за представителями отсталых каст и племен.

Среднее звено деревенского самоуправления в Индии — пан-

чаят самити (комитет панчаятов), обычно объединяющее более

50 низовых единиц, — состоит из представителей деревенских пан-

чаятов, входящих в состав соответствующего блока развития, а

также членов национального парламента и законодательного со-

брания штата (имеющих чаще всего право совещательного голо-

са), избранных от данного блока. В панчаят самити определенное

количество мест может тоже резервироваться за представителями

отсталых каст и племен, кооперативов, городского самоуправле-

ния, а также за женщинами.

Высшим звеном в иерархии панчаятской системы в большинст-

ве штатов в настоящее время является создаваемый на уровне

округа зила паришад (совет округа). В него входят представите-

ли панчаят самити, функционирующих на уровне данного округа,

руководители окружного административного аппарата, члены на-

ционального парламента и законодательного собрания штата,

избранные от соответствующего округа. В состав зила паришад

могут включаться представители кооперативов и городского

самоуправления. Окружные советы зачастую являются лишь кон-

сультативными органами по вопросам планирования и координа-

ции деятельности нижестоящих панчаятов.

На первых порах панчаятскую пирамиду в Индии венчало

Всеиндийское собрание панчаятов — консультативный орган при

центральном правительстве, «который никогда не играл значи-

тельной роли, и постепенно его функции не законодательно, а

фактически сошли на нет»

В управлении местными делами некоторых стран «третьего

мира» (и в первую очередь африканских, таких как Гана, Ма-

лави, Нигер, Чад и др.) де-факто участвуют и традиционные вож-

ди, официально, правда, лишенные многих своих былых функций.

Несмотря на предпринимаемые время от времени центральными

властями усилия по ограничению влияния феодальной и родопле-

менной верхушки на положение дел на местах (в Ботсване, на-

Плешова М. А.

Представительная демократия в Индии. С. 179.

705

пример, были созданы земельные управления, которым были пе-

реданы полномочия вождей по земельным вопросам), традицион-

ные институты здесь оказались достаточно живучими. Это, в ча-

стности, объясняется значительным авторитетом и прочностью

социального статуса вождей, неспособностью местных органов эф-

фективно реализовать передаваемые им от вождей функции. Опыт

независимого развития ряда африканских государств показал, что

есть вопросы (например, связанные с распределением земли), ко-

торые невозможно решить без использования традиционных форм

местного управления. Кроме того, значительно сократились по-

ступления от налогов, раньше собиравшихся вождями, а ныне —

местными советами. Осознание данных реалий, как отмечает

Н. Мутизва-Мангиза, заставляет в настоящее время некоторые

государства африканского континента пересматривать былую

бескомпромиссную политику в отношении феодальной и родо-

племенной верхушки

§ 3. Функции местных органов.

Их отношения с центральными органами государства

Полномочия местных органов закрепляются специальными за-

конами о местном управлении, а также законами, регулирующими

различные отрасли государственного управления. В общем виде

они могут закрепляться и в конституциях. В федеративных

государствах круг полномочий местных органов обычно регули-

руется субъектами федерации. В странах англосаксонского права,

в частности, в Великобритании, важным источником полномочий

местных органов являются судебные прецеденты, в значительной

степени регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных

органов, устанавливаемую актами парламента.

Порядок предоставления полномочий местным органам неоди-

наков в различных странах. В США, Великобритании и во мно-

гих других странах с англосаксонской моделью местного управ-

ления утвердился принцип «позитивного» регулирования деятель-

ности местных органов. Объем полномочий последних устанавли-

вается путем подробного перечисления их прав и обязанностей.

Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те дей-

ствия, которые непосредственно предписаны законом. В против-

ном случае они могут быть признанными совершенными с превы-

шением полномочий, то есть противозаконными. В США этот прин-

цип нашел отражение в «правиле Диллона», в соответствии с

которым «любое справедливое, разумное, существенное сомнение

Mutizwa-Mangiza

N. Decentralization and District Development Planning in

Zimbabwe//Public Administration and Development. Vol. 10. Chichester, 1990. № 4.

P. 430.

706

в наличии того или иного полномочия толкуется судами против

муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются»

Поэтому американские муниципалитеты, разрабатывая хартии са-

моуправления, стремятся как можно подробнее и точнее зафик-

сировать в них свои полномочия.

Аналогичным образом в Великобритании местные органы

имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламент-

скими статутами, что «отражает типично британский подход к

местному управлению как инструменту национальной политики»

Как отмечается в английской литературе, «местные органы явля-

ются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим

существованием исключительно законодательству. Любое дейст-

вие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на

соответствующий акт парламента»

Для получения каких-либо дополнительных полномочий мест-

ные органы в Великобритании вправе обратиться в парламент с

просьбой об издании «частного» закона. Но подобная про-

цедура зачастую является слишком длительной и сложной, и

требуемые полномочия могут быть приобретены более легким

способом. Порой достаточно лишь обратиться к государственному

секретарю соответствующего министерства, который вправе

издать указ (впоследствии утверждаемый парламентом), предо-

ставляющий местному органу необходимые полномочия.

В странах континентального права преобладает принцип «не-

гативного» регулирования, в соответствии с которым местные

органы вправе осуществлять такие действия, которые прямо не

запрещены законом. Объем и содержание полномочий местных

органов, согласно указанному принципу, «обусловлены остаточ-

ным свободным пространством, которое по закону не предостав-

лено другим государственным органам»

. Так, в Основном зако-

не ФРГ говорится о том, что «общинам должно быть предостав-

лено право регулировать в рамках закона под свою ответствен-

ность все дела местного сообщества» (п. 2 ст. 28). Толкуя дан-

ную статью, ФСК указал, что «коммунальным органам долж-

но быть гарантировано право заниматься всеми местными дела-

ми, которые по закону не предоставлены другим органам управ-

ления»

. Аналогичный принцип в более развернутом виде закреп-

лен в конституциях земель. Согласно конституции земли Гессен

«общины являются на своей территории исключительными обла-

Dillon J.

Commentaries on the Law of Municipal Corporations. Boston,

1911. P. 154.

Ashford D.

Op. cit. P. 7.

Chandler J.

Public Policy-Making for Local Government. L., 1988. P. 131.

Тимофеев Н. С.

Указ. работа. С. 60.

Там же. С. 56.

707

дателями всех полномочий местного публичного управления, осу-

ществляемого на основе их собственной ответственности. Они мо-

гут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, ког-

да решение этих задач возложено на другие ведомства в общест-

венных интересах специальным предписанием закона» (п. 1

ст. 137).

Законодательство многих современных государств подразде-

ляет полномочия местных представительных органов на обяза-

тельные и факультативные (добровольные). К обязательным пол-

номочиям относятся вопросы, которым придается общегосударст-

венное значение: водоснабжение, общественная безопасность,

здравоохранение, освещение и уборка улиц, транспорт и т. п. Фа-

культативные полномочия реализуются местными властями

по

собственному усмотрению, в зависимости от финансовых возмож-

ностей. К ним, как правило, относятся различные социальные

функции, а также функции, связанные с культурными мероприя-

тиями.

Конституционное законодательство ряда стран выделяет и так

называемую «делегированную» (порученную) компетенцию мест-

ных органов, близкую по функциональному значению к обяза-

тельным полномочиям, то есть компетенцию, передаваемую им вы-

шестоящими властями. В Германии функции местного управления

делятся на три основные группы: добровольные, обязательные и

порученные. К третьей группе относятся вопросы, которые не счи-

таются непосредственно местными и образуют так называемую

«делегированную сферу влияния»

. Возложение на общину ка-

ких-либо государственных задач в каждом конкретном случае

осуществляется по законодательному акту земли, которым в обя-

зательном порядке должны быть урегулированы необходимые

финансовые вопросы.

Законодательство Финляндии также предусматривает три

группы функций местного управления: добровольные (относящие-

ся к общей сфере деятельности коммун), непосредственно уста-

новленные законом, а также вытекающие из данных сверху по-

ручений (так называемые «агентные»)

Общая для многих современных государств тенденция заклю-

чается в сокращении собственно коммунальных дел и расшире-

нии обязательных и порученных, что отражает возрастающую ин-

теграцию местных органов в государственный механизм, их

приспособление к решению задач, имеющих общегосударственное

значение. Весьма показательно, что в Германии подобные дела в

настоящее время составляют 80—90% от общего объема дел, вы-

полняемых местными органами.

Тимофеев Н. С.

Указ. работа. С. 58.

См.:

Пэюхэнен А.

Указ. работа. С. 148.

708

Конституционное право некоторых стран предусматривает со-

вместную компетенцию местных органов с центром или же субъ-

ектами федерации. Согласно, например, законодательству Гол-

ландии обязанности муниципалитетов могут выполняться как ав-

тономно, так и в соответствии с системой «совместного властво-

вания». В Мексике муниципии по ряду вопросов (питьевая вода,

транспорт, парки и т. д.) также обладают совместной со штата-

ми компетенцией. Совместная компетенция центра и провинций

(административно-территориальных единиц регионального уров-

ня) предусмотрена законодательством Шри-Ланки и Папуа—Но-

вой Гвинеи.

Свои полномочия местные органы осуществляют под контро-

лем со стороны центральных властей, являющимся важным функ-

циональным элементом деятельности государственного механизма.

В странах с континентальной моделью местного управления по-

добный контроль осуществляется, в первую очередь, через чинов-

ников прямого государственного управления на местах. Во Фран-

ции вплоть до начала 80-х годов весьма жесткий контроль за де-

ятельностью коммунальных и департаментских органов осуществ-

лялся префектом департамента. Закон от 2 марта 1982 г. изменил

систему контроля над местными органами. Эти изменения были

связаны с ослаблением административной опеки над местными

органами, а также с повышением возможностей судебного обжа-

лования. Осуществлявшийся префектами контроль за актами ме-

стных органов был заменен правом их опротестования в админи-

стративных трибуналах. Теперь судебный орган, а не государст-

венный чиновник вправе отменить акты местных представитель-

ных органов, а также воспрепятствовать их применению путем

вынесения постановления об отсрочке исполнения. В случае обна-

ружения каких-либо нарушений в местном бюджете префект

вправе обратиться в орган финансового контроля — региональ-

ную счетную палату.

Контроль за местными органами осуществляется центральным

правительством или правительством соответствующего субъекта

федерации (как правило, в лице одного или нескольких минист-

ров). Во Франции и Италии этими органами ведает министерст-

во внутренних дел, в Японии — министерство по делам местного

самоуправления.

Весьма значительную роль подобный контроль играет в стра-

нах с англосаксонской моделью местного управления. В Велико-

британии, например, местным управлением ведает в основном ми-

нистерство охраны окружающей среды, точнее, функциональное

подразделение данного министерства, объединяющее отделы пла-

нирования и местного развития. Министерство разрабатывает за-

коны о местном управлении, готовит его различные реформы, кон-