Коробко В.И. Теория управления

Подождите немного. Документ загружается.

III. Система государственного управления

322

Государственный орган — это самостоятельная структур-

ная единица государственной власти, наделенная государст-

венно-властными полномочиями, необходимыми для частич-

ной реализации (в соответствии с его профилем работы)

функций определенной ветви государственной власти.

Îáùèå ïðèçíàêè îðãàíà ãîñóäàðñòâà:

• âûïîëíåíèå ïóáëè÷íûõ ôóíêöèé, âêëþ÷àþùèõ ðåãóëÿòèâ-

íûå, êîîðäèíàöèîííûå è èíûå ôîðìû óïðàâëåí÷åñêîé äåÿ-

òåëüíîñòè â îïðåäåëåííîé ñôåðå, îòðàñëè èëè ðåãèîíå;

• îïðåäåëåíèå ïðàâîâîãî ñòàòóñà îðãàíà âûøåñòîÿùèì ãîñó-

äàðñòâåííûì îðãàíîì;

• ïðàâî ïðèíèìàòü óïðàâëåí÷åñêèå ðåøåíèÿ â ïðåäåëàõ êîí-

ñòèòóöèè è çàêîíà;

• ñëîæíàÿ âíóòðåííÿÿ ñòðóêòóðà, àïïàðàò îðãàíà ñîñòîèò èç

ïîäðàçäåëåíèé (äðóãèõ îðãàíîâ) è ãîñóäàðñòâåííûõ ñëó-

æàùèõ â ñîîòâåòñòâèè ñî øòàòíûì ðàñïèñàíèåì äàííîãî

îðãàíà;

• ôèíàíñèðîâàíèå èç ãîñóäàðñòâåííîãî áþäæåòà;

• ñîïîä÷èíåííîñòü è îò÷åòíîñòü ïåðåä îðãàíîì ãîñóäàðñò-

âåííîé âëàñòè, ó÷ðåäèâøèì äàííûé îðãàí.

Государственный служащий — лицо, находящееся на го-

сударственной службе и профессионально занимающееся дея-

тельностью по обеспечению полномочий государственных ор-

ганов. Государственный служащий занят особым видом обще-

ственно полезной деятельности, которая отличается от труда

рабочих, крестьян, иных служащих своим государственным,

публичным характером. Эта деятельность регулируется в ос-

новном не трудовым, а административным правом.

Государственная должность — это элементная штатная

единица с определенным кругом прав и обязанностей по вы-

полнению функций данного органа, денежным содержанием

и ответственностью за выполнение обязанностей. Должност-

ными лицами органов государственной власти признаются го-

сударственные служащие, постоянно, временно или по специ-

альному поручению выполняющие функции представителей

государственной власти Федерации или ее субъектов, а равно

организационно-распорядительные, контрольно-ревизионные,

хозяйственно-управленческие или информационные функции.

14. Основы системы государственного управления

323

Â çàêîíàõ è èíûõ àêòàõ äàåòñÿ èñ÷åðïûâàþùèé ïåðå÷åíü

äîëæíîñòíûõ ëèö. Ïðåæäå âñåãî, ýòî ðóêîâîäèòåëè è èõ çàìåñ-

òèòåëè. Äîëæíîñòíûå ëèöà ïðè îñóùåñòâëåíèè ñâîåé ñëóæåáíîé

êîìïåòåíöèè èìåþò äèñêðåöèîííûå ïîëíîìî÷èÿ, ò.å. ïðàâî ïðè-

íèìàòü ðåøåíèÿ, êàñàþùèåñÿ äðóãèõ ëèö, îðãàíèçàöèé, îðãàíîâ

â ïðåäåëàõ çàêîíà. Îíè èìåþò ïðàâî íà ñîâåðøåíèå þðèäè÷åñêè

çíà÷èìûõ äåéñòâèé, â ÷àñòíîñòè àäìèíèñòðàòèâíûõ àêòîâ (íà-

ïðèìåð, âïðàâå èçäàâàòü ðàñïîðÿæåíèÿ çà ñâîåé ïîäïèñüþ).

14.6. Управленческая деятельность

и государственный режим

Государственный режим — это обобщенная характери-

стика форм и методов осуществления государственной власти

в стране.

Äàííîå ïîíÿòèå òåñíî ñâÿçàíî íå ñî ñòðóêòóðíîé, îðãàíèçà-

öèîííîé ñòîðîíîé ãîñóäàðñòâà (êàê ýòî èìååò ìåñòî â ñëó÷àå ñ

îðãàíàìè ãîñóäàðñòâà), à ñ äèíàìè÷åñêîé ñòîðîíîé ãîñóäàðñò-

âåííîé âëàñòè, õàðàêòåðèçóåò ôóíêöèîíàëüíûé êîìïîíåíò ãîñó-

äàðñòâà êàê ñèñòåìû.

Способы и методы управленческой деятельности

Ðàçëè÷àþò ýêîíîìè÷åñêèå, àäìèíèñòðàòèâíûå è èäåîëîãè÷åñêèå

ñïîñîáû èëè ìåòîäû óïðàâëåí÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè.

Ýêîíîìè÷åñêèå ñïîñîáû ñîñòîÿò â ñîçäàíèè ãîñóäàðñòâîì òà-

êèõ óñëîâèé, ÷òîáû óïðàâëÿåìîìó îáúåêòó áûëî âûãîäíî äåéñò-

âîâàòü òàê, êàê ýòîãî æåëàåò ãîñóäàðñòâî. Íàïðèìåð, ãîñóäàðñòâî

ñíèæàåò íàëîãè íà ïðîèçâîäñòâî äåòñêèõ òîâàðîâ, ñòèìóëèðóÿ

åãî ðîñò, èëè óñòàíàâëèâàåò ïîâûøåííûå ñòèïåíäèè äëÿ ñòóäåí-

òîâ-îòëè÷íèêîâ, çàáîòÿñü î êà÷åñòâå ïîäãîòîâêè êàäðîâ.

Àäìèíèñòðàòèâíûå ñïîñîáû — ýòî êîìàíäû ãîñóäàðñòâà

(òðåáîâàíèÿ, çàïðåòû è ò.ä.), îáÿçûâàþùèå ïîñòóïàòü îïðåäåëåí-

íûì îáðàçîì. Îíè ìîãóò áûòü ýêîíîìè÷åñêè âûãîäíû ãîñóäàð-

ñòâó, à ìîãóò áûòü íåîáõîäèìû ïî äðóãèì ïðè÷èíàì (íàïðèìåð,

ïðîèçâîäñòâî äîðîãîñòîÿùåé òåõíèêè äëÿ îáîðîíû ñòðàíû).

Èäåîëîãè÷åñêèå ñïîñîáû — ýòî ãîñóäàðñòâåííîå âîçäåéñòâèå

íà ñîçíàíèå ëþäåé, ïðîïàãàíäà è àãèòàöèÿ ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñò-

âà (íàïðèìåð, íà êîðîáêàõ ñ ñèãàðåòàìè îò èìåíè ãîñóäàðñòâà —

III. Система государственного управления

324

Ìèíèñòåðñòâà çäðàâîîõðàíåíèÿ åñòü íàäïèñü, ïðåäóïðåæäàþùàÿ

î òîì, ÷òî êóðåíèå îïàñíî äëÿ çäîðîâüÿ).

Ðàçëè÷àþò ïðàâîâûå è íåïðàâîâûå ôîðìû è ìåòîäû äåÿòåëü-

íîñòè îðãàíîâ ãîñóäàðñòâà, åãî äîëæíîñòíûõ ëèö.

Ê ïðàâîâûì îòíîñÿòñÿ òå, êîòîðûå ñîâåðøàþòñÿ íà îñíîâå

êîíñòèòóöèè, çàêîíîâ, èíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ, â ïðåäåëàõ è â ñî-

îòâåòñòâèè ñ ïðîöåäóðîé, óñòàíîâëåííîé èìè. Ñðåäè îñíîâíûõ

ïðàâîâûõ ôîðì ðàçëè÷àþò çàêîíîäàòåëüñòâî, óïðàâëåíèå, ïðàâî-

ñóäèå è êîíòðîëü.

Законодательство — это установление правил наиболее

общего характера по важнейшим вопросам общественной

жизни, определяющих поведение и деятельность физических

и юридических лиц, организаций, учреждений, предприятий,

коллективов и т.д.

Óêàçàííûì ïðàâèëàì äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü ïîäçàêîííûå

ïðàâîâûå àêòû (óêàçû ïðåçèäåíòà, ïîñòàíîâëåíèÿ ïðàâèòåëüñòâà

è ò.ä.). Çàêîíû îáû÷íî ïðèíèìàþòñÿ âûñøèì ïðåäñòàâèòåëüíûì

îðãàíîì ãîñóäàðñòâà — ïàðëàìåíòîì, â Ðîññèè — äóìîé, íî ìîãóò

áûòü ïðèíÿòû è äðóãèì ñïîñîáîì, íàïðèìåð ïóòåì ðåôåðåíäóìà

(ãîëîñîâàíèÿ èçáèðàòåëåé).

Государственное управление — это исполнительно-распо-

рядительная, организационная деятельность государства,

его органов, должностных лиц.

Äëÿ åãî îñóùåñòâëåíèÿ òàêæå èçäàþòñÿ ïðàâîâûå àêòû, íî â

ýòîé ñôåðå äåÿòåëüíîñòè îñîáåííî øèðîêî ïðèìåíÿþòñÿ îðãà-

íèçàöèîííî-òåõíè÷åñêèå ìåòîäû, ïðèåìû, ñïîñîáû.

Ïðàâîñóäèå îñóùåñòâëÿåòñÿ ñóäîì. Ñóä ïðèçâàí â îñîáîé

ïðîöåññóàëüíîé ôîðìå ðàçðåøàòü êîíôëèêòû, âîçíèêàþùèå

ìåæäó ãðàæäàíàìè, îðãàíàìè ãîñóäàðñòâà, ôèçè÷åñêèìè è þðè-

äè÷åñêèìè ëèöàìè è ò.ä. Ñóä ðàññìàòðèâàåò êîíêðåòíûå äåëà è

ñïîðû â ñóäåáíîé êîëëåãèè (íåçíà÷èòåëüíûå äåëà ìîæåò ðåøàòü

åäèíîëè÷íî ñóäüÿ). Ðåøåíèÿ ñóäà (ïîñëå âñòóïëåíèÿ èõ â ñèëó)

äîëæíû âûïîëíÿòüñÿ âñåìè îðãàíàìè ãîñóäàðñòâà (â òîì ÷èñëå è

ãëàâîé ãîñóäàðñòâà, à òàêæå ïàðëàìåíòîì, åñëè ñóä îñóùåñòâëÿåò

êîíñòèòóöèîííûé êîíòðîëü â îòíîøåíèè çàêîíîâ), þðèäè÷å-

ñêèìè è ôèçè÷åñêèìè ëèöàìè, îáúåäèíåíèÿìè è ò.ä.

Êîíòðîëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâà âûðàæàåòñÿ â ôîðìå

èíñïåêòèðîâàíèÿ, ïðîâåðêè ñîîòâåòñòâèÿ äåÿòåëüíîñòè äîëæíîñò-

íûõ ëèö çàêîíàì, àêòàì âûøåñòîÿùèõ îðãàíîâ ïóòåì ïðîâåðêè

14. Основы системы государственного управления

325

âûïîëíåíèÿ äîëæíîñòíûõ îáÿçàííîñòåé, ñîáëþäåíèÿ óñòàíîâ-

ëåííûõ ñòàíäàðòîâ, ïðàâèë ïðîòèâîïîæàðíîé, ïðîòèâîýïèäåìè÷å-

ñêîé è ò.ä. áåçîïàñíîñòè. Êîíòðîëüíîé äåÿòåëüíîñòüþ çàíèìàþòñÿ

ïðîêóðàòóðà (ïðîâåðêà ñîáëþäåíèÿ çàêîííîñòè), êîíñòèòóöèîííûå

ñóäû è ñîâåòû (êîíñòèòóöèîííûé êîíòðîëü), ñïåöèàëüíûå îðãàíû

(êîíòðîëüíûå), ãåíåðàëüíûå êîíòðîëåðû, ãåíåðàëüíûå ðåâèçîðû.

Êîíòðîëüíûå îðãàíû, êàê ïðàâèëî, íå ìîãóò äàâàòü êàêèõ-òî

îáÿçàòåëüíûõ óêàçàíèé, ðàñïîðÿæåíèé. Îíè óñòàíàâëèâàþò ôàê-

òû, ÷àñòî ñîñòàâëÿþò àêò î íàðóøåíèÿõ è îáðàùàþòñÿ ê ïàðëà-

ìåíòó, ïðàâèòåëüñòâó, ê âûøåñòîÿùèì (ïî îòíîøåíèþ ê ïðîâå-

ðÿåìîìó îáúåêòó) îðãàíàì, ïðè îáíàðóæåíèè ãðóáûõ íàðóøåíèé

ìîãóò âîçáóäèòü äåëî â ñóäå.

Íåïðàâîâûå ìåòîäû èìåþò äâå ðàçíîâèäíîñòè. Áîëüøèíñòâî

èç íèõ îòíîñèòñÿ ê ÷èñëó îðãàíèçàöèîííî-òåõíè÷åñêèõ, ò.å. ñîâåð-

øàåìûõ â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðàâîâûìè íîðìàìè, íî èõ ïðîöåäóðû

äåòàëüíî ïðàâîì íå ðåãóëèðóþòñÿ (ýêñòðåííûå ìåðû ïî ëèêâèäà-

öèè ñòèõèéíûõ áåäñòâèé, ðàáîòà ïî ñîñòàâëåíèþ ñïèñêîâ èçáèðà-

òåëåé, ó÷åò íàñåëåíèÿ, «ïîâñåäíåâíàÿ» îïåðàòèâíàÿ ðàáîòà).

Çà ïðèìåíåíèå ïðîòèâîïðàâíûõ ìåòîäîâ â íàðóøåíèå çàêîíà,

èíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ (íàïðèìåð, çà ïðèìåíåíèå íàñèëüñòâåííûõ

äåéñòâèé ãîñóäàðñòâåííûìè ñëóæáàìè, íå èìåþùèìè íà òî ïðàâà,

âèíîâíûå ëèöà íåñóò îòâåòñòâåííîñòü ïî çàêîíó, çà ïðèìåíåíèå

ïðîòèâîïðàâíûõ ìåòîäîâ ìîæåò íåñòè îòâåòñòâåííîñòü è ñàìî

ãîñóäàðñòâî).

Ñ òî÷êè çðåíèÿ îñîáåííîñòåé âîëåèçúÿâëåíèÿ ãîñóäàðñòâà,

åãî îðãàíîâ ðàçëè÷àþò ìåòîäû ñòèìóëèðîâàíèÿ (ïîîùðåíèÿ),

äîçâîëåíèÿ, îõðàíû, òðåáîâàíèÿ, çàïðåòà, îòâåòñòâåííîñòè, ðå-

ïðåññèè è äð.

Ñòèìóëèðîâàíèå øèðîêî ïðèìåíÿåòñÿ â ãîñóäàðñòâåííîì

óïðàâëåíèè. Îíî èñïîëüçóåòñÿ äëÿ îðèåíòàöèè ïîâåäåíèÿ è äåÿ-

òåëüíîñòè ó÷àñòíèêîâ îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé (ãðàæäàí, þðè-

äè÷åñêèõ ëèö, îðãàíîâ ãîñóäàðñòâà è ò.ä.) â òàêîì íàïðàâëåíèè,

êîòîðîå ãîñóäàðñòâî ñ÷èòàåò íåîáõîäèìûì. Ýòî îäíà èç ôîðì

«ìÿãêîãî» ãîñóäàðñòâåííîãî ðóêîâîäñòâà. Â ñôåðå ìåæäóíàðîäíûõ

îòíîøåíèé ãîñóäàðñòâî ìîæåò ñòèìóëèðîâàòü ñîçäàíèå ðàçíîãî

ðîäà îáúåäèíåíèé, ïîääåðæèâàòü ñîîòå÷åñòâåííèêîâ çà ãðàíèöåé

è ò.ä.

Ìåòîä äîçâîëåíèÿ â îïðåäåëåííîé ìåðå õàðàêòåðèçóåò íåé-

òðàëüíóþ ïîçèöèþ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ïî îòíîøåíèþ ê òåì

èëè èíûì îáùåñòâåííûì ÿâëåíèÿì, ïðîöåññàì, âèäàì äåÿòåëü-

íîñòè. Ãîñóäàðñòâî íå ïîîùðÿåò òå èëè èíûå âèäû äåÿòåëüíîñòè,

III. Система государственного управления

326

íî è íå çàïðåùàåò èõ: ãðàæäàíå, þðèäè÷åñêèå ëèöà ñàìè ðåøàþò,

âîñïîëüçîâàòüñÿ ëè ïðåäîñòàâëÿåìûìè âîçìîæíîñòÿìè. Ìåòîä

äîçâîëåíèÿ èñïîëüçóåòñÿ ïðè ðåãóëèðîâàíèè îñíîâíûõ ïðàâ è

ñâîáîä ëè÷íîñòè.

Îáùåñòâåííûå îáúåäèíåíèÿ ñîçäàþòñÿ ñâîáîäíî, íèêàêîãî

ðàçðåøåíèÿ èëè ïðåäâàðèòåëüíîãî óâåäîìëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ

îðãàíîâ ïðè ýòîì íå òðåáóåòñÿ. Ñâîáîäà ñëîâà, ïðîâåäåíèå ñîá-

ðàíèé â çàêðûòûõ ïîìåùåíèÿõ òàêæå îñóùåñòâëÿþòñÿ ÿâî÷íûì

ïîðÿäêîì.

Ìåòîä îõðàíû èñïîëüçóåòñÿ ïðåæäå âñåãî äëÿ îáåñïå÷åíèÿ

ñòàáèëüíîñòè ñóùåñòâóþùèõ îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé, ñëî-

æèâøåãîñÿ ïðàâîâîãî ïîðÿäêà (â òîì ÷èñëå è íà ìåæäóíàðîäíîé

àðåíå). Îõðàíèòåëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâà îñóùåñòâëÿåòñÿ

ñïåöèàëèçèðîâàííûì àïïàðàòîì (ïîëèöèÿ, ñóäû, ïðîêóðàòóðà è

äð.) è åãî äðóãèìè îðãàíàìè, âûïîëíÿþùèìè ýòó çàäà÷ó ïîïóò-

íî. Äëÿ çàùèòû ãîñóäàðñòâà îò àãðåññèè ñîçäàåòñÿ àðìèÿ, äëÿ

çàùèòû îò âíóòðåííèõ óãðîç — âíóòðåííèå âîéñêà. Ãðàíèöû îõ-

ðàíÿþò ïîãðàíè÷íûå âîéñêà, îõðàíîé ìåæäóíàðîäíîãî ìèðà çà-

íèìàþòñÿ ìåæäóíàðîäíûå îðãàíèçàöèè ãîñóäàðñòâ — óíèâåð-

ñàëüíûå (ÎÎÍ) è ðåãèîíàëüíûå (íàïðèìåð, Îðãàíèçàöèÿ àôðè-

êàíñêîãî åäèíñòâà).

Òðåáîâàíèå äîëæíîãî ïîâåäåíèÿ âûðàæàåò àêòèâíóþ çàèíòå-

ðåñîâàííîñòü ãîñóäàðñòâà â îïðåäåëåííûõ äåéñòâèÿõ ñî ñòîðîíû

ôèçè÷åñêèõ è þðèäè÷åñêèõ ëèö, ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ,

ó÷ðåæäåíèé, îðãàíèçàöèé, êîëëåêòèâîâ, â ðàçâèòèè îáùåñòâåí-

íûõ îòíîøåíèé â òàêîì íàïðàâëåíèè, êîòîðîå îíî ñ÷èòàåò íå-

îáõîäèìûì. Â äàííîì ñëó÷àå âîëÿ ãîñóäàðñòâà ïðîÿâëÿåòñÿ áî-

ëåå îò÷åòëèâî è â æåñòêèõ ôîðìàõ. Äàííûé ìåòîä ïðåæäå âñåãî

âîçëàãàåò íà ó÷àñòíèêîâ îòíîøåíèé îáÿçàííîñòè îò èìåíè ãîñó-

äàðñòâà. Îí èñïîëüçóåòñÿ â êîíñòèòóöèîííîì, àäìèíèñòðàòèâ-

íîì, íàëîãîâîì, äðóãèõ îòðàñëÿõ ïðàâà.

Çàïðåòû — äåéñòâåííàÿ ôîðìà îòðèöàòåëüíîãî îòíîøåíèÿ

ãîñóäàðñòâà ê òåì èëè èíûì ÿâëåíèÿì, ïîñòóïêàì, ïîâåäåíèþ. Â

ôîðìå çàïðåòîâ ãîñóäàðñòâî èñêëþ÷àåò âðåäíóþ, íåæåëàòåëüíóþ

äëÿ íåãî, îáùåñòâà, ÷åëîâåêà äåÿòåëüíîñòü. Â êîíñòèòóöèîííîì

ïðàâå çàïðåùåíà ïðîïàãàíäà ðåëèãèîçíîé íåòåðïèìîñòè, â àäìè-

íèñòðàòèâíîì — íåñàíêöèîíèðîâàííûå äåìîíñòðàöèè, ìåøàþ-

ùèå ïðîõîæèì è äâèæåíèþ òðàíñïîðòà, â óãîëîâíîì — ïîñÿãà-

òåëüñòâà íà æèçíü ÷åëîâåêà, â çåìåëüíîì — èçìåíåíèå öåëåâîãî

íàçíà÷åíèÿ ñåëüñêîõîçÿéñòâåííûõ çåìåëü, â ãðàæäàíñêîì — òîð-

14. Основы системы государственного управления

327

ãîâëÿ ÷àñòíûõ ëèö ÿäàìè èëè îðóæèåì. Øèðîêî èñïîëüçóþòñÿ

çàïðåòû â ìåæäóíàðîäíîì ïðàâå.

Ìåòîä óñòàíîâëåíèÿ îòâåòñòâåííîñòè — ýòî ïðåæäå âñåãî

ïðåäîñòåðåæåíèå ãîñóäàðñòâà î âðåäíûõ ïîñëåäñòâèÿõ, êîòîðûå

ìîãóò ïîñëåäîâàòü äëÿ ëèöà, îðãàíèçàöèè, èíîãî ñóáúåêòà, äðó-

ãîãî ãîñóäàðñòâà (â ñôåðå ìåæäóíàðîäíûõ îòíîøåíèé) ïðè íå-

ñîáëþäåíèè òðåáîâàíèé èëè çàïðåòîâ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ,

äîëæíîñòíûõ ëèö, à òàêæå ñàíêöèè. Þðèäè÷åñêàÿ îòâåòñòâåí-

íîñòü ïðåäóñìîòðåíà ìíîãèìè ïðàâîâûìè àêòàìè è èìååò ðàç-

íûå ôîðìû:

• îãðàíè÷åíèå ñâîáîäû ïðàâîíàðóøèòåëÿ;

• ðîñïóñê îáùåñòâåííîãî îáúåäèíåíèÿ, ñèñòåìàòè÷åñêè íà-

ðóøàþùåãî ñâîé óñòàâ;

• óïëàòà ïåíè èëè øòðàôîâ ïðè ïðîñðî÷êå ïëàòåæà è ò.ä.

Ìåòîä êîíòðîëÿ è íàäçîðà ñîñòîèò â îöåíêå (ñ òî÷êè çðåíèÿ

çàêîííîñòè, öåëåñîîáðàçíîñòè è ò.ä.) êàêèõ-ëèáî óïðàâëåí÷å-

ñêèõ äåéñòâèé (âêëþ÷àÿ èçäàíèå ïðàâîâûõ àêòîâ). Îí îñóùåñòâ-

ëÿåòñÿ ïî îòíîøåíèþ ê ïîä÷èíåííûì îðãàíàì è äîëæíîñòíûì

ëèöàì (ýòî ïðàâî è îáÿçàííîñòü âûøåñòîÿùèõ èíñòàíöèé) ëèáî

ïîñòîÿííî, ëèáî ýïèçîäè÷åñêè ïóòåì òðåáîâàíèé î ïðåäñòàâëå-

íèè îò÷åòîâ, ñâåäåíèé, äðóãèõ äàííûõ, ïðîâåðîê äëÿ èíñïåêòè-

ðîâàíèÿ. Ïðè îáíàðóæåíèè óïóùåíèé ÷àùå âñåãî â ýòîì ñëó÷àå

âîçìîæíà äèñöèïëèíàðíàÿ îòâåòñòâåííîñòü ïî ïîä÷èíåííîñòè

(ïðè ñîâåðøåíèè ïðåñòóïëåíèÿ — óãîëîâíàÿ îòâåòñòâåííîñòü,

ïðè ïðè÷èíåíèè ìàòåðèàëüíîãî óùåðáà — ãðàæäàíñêî-ïðàâîâàÿ).

Ëþáîå ãîñóäàðñòâî ïðèìåíÿåò ðåïðåññèè, íàêàçàíèÿ. Ìåòîä

ðåïðåññèè òåñíî ñâÿçàí ñ îòâåòñòâåííîñòüþ, íî óñòàíîâëåíèå

îòâåòñòâåííîñòè — ýòî ïðåæäå âñåãî ïðåäîñòåðåæåíèå, à ðåïðåñ-

ñèÿ — ýòî ôàêòè÷åñêîå ïðèìåíåíèå íàñèëèÿ, ïðèíóæäåíèå, ëè-

øåíèå êàêèõ-òî áëàã ñ öåëüþ ïîêàðàòü îïðåäåëåííîå ôèçè÷åñêîå

èëè þðèäè÷åñêîå ëèöî, îáúåäèíåíèå è ò.ä. Çà ñîâåðøåíèå ïðå-

ñòóïëåíèÿ ÷åëîâåê ìîæåò áûòü çàêëþ÷åí â òþðüìó. Íåçàêîííàÿ

äåìîíñòðàöèÿ ìîæåò áûòü ðàññåÿíà ñ ïðèìåíåíèåì òåõíè÷åñêèõ

ñðåäñòâ, à åå îðãàíèçàòîðû çàäåðæàíû è îøòðàôîâàíû. Âîçìîæíû

øòðàô è êîíôèñêàöèÿ äîõîäîâ, ñ êîòîðûõ íå óïëà÷åíû íàëîãè.

Ïî ðåøåíèþ ñóäà ëèöî ìîæåò áûòü ëèøåíî ðîäèòåëüñêèõ ïðàâ.

Èìóùåñòâåííûå ñàíêöèè (ìÿãêàÿ ôîðìà îòâåòñòâåííîñòè) ïðè-

ìåíÿþòñÿ â ãðàæäàíñêî-ïðàâîâûõ îòíîøåíèÿõ (íàïðèìåð, óïëàòà

ïåíè çà ïðîñðî÷êó ðàñ÷åòîâ, íåóñòîéêè çà íåèñïîëíåíèå äîãîâîðà

è ò.ä.).

III. Система государственного управления

328

Управленческие процедуры Ñ ìåòîäàìè è ôîðìàìè óïðàâ-

ëåí÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè òåñíî ñâÿçàíû óïðàâëåí÷åñêèå ïðîöåäó-

ðû. Ñðåäè íèõ âûäåëÿþò:

• ïîäãîòîâêó, ïðèíÿòèå è èñïîëíåíèå óïðàâëåí÷åñêèõ ðåøåíèé.

Óïðàâëåí÷åñêîå ðåøåíèå è åãî îñóùåñòâëåíèå — îäèí èç

óçëîâûõ ìîìåíòîâ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. Îíî ìîæåò

áûòü êîëëåãèàëüíûì èëè åäèíîëè÷íûì. Óïðàâëåí÷åñêîå

ðåøåíèå äîëæíî áûòü òùàòåëüíî ïîäãîòîâëåíî, äîëæíû

áûòü âçâåøåíû âîçìîæíîñòè åãî îñóùåñòâëåíèÿ, ïðîñ÷è-

òàíû ïîñëåäñòâèÿ, ïðåäóñìîòðåíî åãî îáåñïå÷åíèå è, åñëè

íåîáõîäèìî, îòâåòñòâåííîñòü çà âûïîëíåíèå, ïðè÷åì âñå

ýòè êîìïîíåíòû, âêëþ÷àÿ îòâåòñòâåííûõ ëèö èëè îðãàíû,

äîëæíû áûòü êîíêðåòèçèðîâàíû;

• êîîðäèíàöèþ óïðàâëåí÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè, êîòîðàÿ îáåñïå-

÷èâàåò ýêîíîìèþ ðåñóðñîâ è ñðåäñòâ, ïîçâîëÿåò áîëåå ýô-

ôåêòèâíî âûïîëíÿòü ñîîòâåòñòâóþùèå çàäà÷è;

• îðãàíèçàöèîííûå, ðåãèñòðàöèîííûå, ðàçðåøèòåëüíûå èëè ó÷åò-

íî-óâåäîìèòåëüíûå ôîðìû ðàáîòû. Îðãàíû ãîñóäàðñòâà

ïðîâîäÿò îðãàíèçàöèîííûå ìåðîïðèÿòèÿ ïî îáåñïå÷åíèþ

âûáîðîâ â ïðåäñòàâèòåëüíûå îðãàíû (ïàðëàìåíò, çàêîíî-

äàòåëüíûå ñîáðàíèÿ â ñóáúåêòàõ ôåäåðàöèé, îðãàíû ìåñò-

íîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ). Îíè ðåãèñòðèðóþò ïîëèòè÷åñêèå

ïàðòèè, ÷àñòíûå ïðåäïðèÿòèÿ, âûäàþò ëèöåíçèè (ðàçðå-

øåíèÿ) íà îïðåäåëåííûå âèäû äåÿòåëüíîñòè, ðàçðåøàþò

èëè íå ðàçðåøàþò (íàïðèìåð, â ñëó÷àå óãðîçû ïóáëè÷íîìó

ïîðÿäêó) ìàññîâûå óëè÷íûå äåìîíñòðàöèè, îáåñïå÷èâàþò

ïðîâåäåíèå ìèòèíãîâ è ò.ä.;

• êîíñóëüòàòèâíàÿ è èíôîðìàöèîííàÿ äåÿòåëüíîñòü. Îíà îñó-

ùåñòâëÿåòñÿ â îòíîøåíèè íèæåñòîÿùèõ îðãàíîâ, ãðàæäàí,

íåïîä÷èíåííûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ó÷ðåæäåíèé, íåãîñóäàðñò-

âåííûõ îðãàíèçàöèé. Ãîñóäàðñòâåííûå ñëóæàùèå îáÿçàíû

ðàçúÿñíÿòü ãðàæäàíàì çàêîíû, âíèìàòåëüíî îòíîñèòüñÿ ê

èõ íóæäàì, îáúÿñíÿòü, ïî÷åìó êîíêðåòíûé îðãàí èëè äîëæ-

íîñòíîå ëèöî ïðèíÿëî èìåííî òàêîå ðåøåíèå ïî âîïðîñó,

êàñàþùåìóñÿ ãðàæäàíèíà. Îðãàíû ãîñóäàðñòâà äîëæíû

ïðåäñòàâëÿòü èíôîðìàöèþ âûøåñòîÿùèì îðãàíàì, à òàêæå

ñðåäñòâàì ìàññîâîé èíôîðìàöèè;

• ó÷åòíàÿ, àíàëèòè÷åñêàÿ, ïðîãðàììíûå ôîðìû ðàáîòû, à òàêæå

îò÷åòíîñòü. Â íåêîòîðûõ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíàõ, èõ ïîä-

ðàçäåëåíèÿõ ó÷åò èìååò î÷åíü âàæíîå çíà÷åíèå (íàïðèìåð,

â îòäåëàõ ðàéîííûõ âîåííûõ êîìèññàðèàòîâ, â ïàñïîðòíûõ

14. Основы системы государственного управления

329

ñòîëàõ â îòäåëåíèÿõ ìèëèöèè). Àíàëèòè÷åñêîé ðàáîòîé çà-

íèìàþòñÿ âñå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, ïî

êðàéíåé ìåðå êîãäà ïðåäñòàâëÿþò ïåðèîäè÷åñêèå ãîäîâûå

îò÷åòû î ñâîåé ðàáîòå. Ïðîãíîçû è ïðîãðàììû ñëóæàò äëÿ

îðèåíòàöèè äåÿòåëüíîñòè òîãî èëè èíîãî îðãàíà, âûÿâëå-

íèþ ïåðñïåêòèâ, íàïðàâëåíèé ðàáîòû;

• êîíòðîëü. Âûøåñòîÿùèå îðãàíû è äîëæíîñòíûå ëèöà ïðî-

âåðÿþò è êîíòðîëèðóþò äåÿòåëüíîñòü íèæåñòîÿùèõ, êîí-

òðîëèðóþò ñèòóàöèþ íà îïðåäåëåííîé òåððèòîðèè, íàáëþ-

äàþò çà äåÿòåëüíîñòüþ íåïîä÷èíåííûõ è íåãîñóäàðñòâåí-

íûõ îðãàíèçàöèé, äåéñòâóþùèõ â ñôåðå îòâåòñòâåííîñòè

äàííîãî îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ (íàïðèìåð,

îðãàíû çäðàâîîõðàíåíèÿ ñëåäÿò çà ñîñòîÿíèåì çäîðîâüÿ

ëþäåé íà ïðåäïðèÿòèÿõ, ïðîâîäÿ ñèñòåìàòè÷åñêèå ôëþî-

ðîãðàôè÷åñêèå îñìîòðû).

14.7. Классификация функций

государственного управления

Êëàññèôèêàöèþ ôóíêöèé ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ ïðî-

âîäÿò ïî ÷åòûðåì ãðóïïàì:

(1) îñíîâíûå è íåîñíîâíûå ôóíêöèè ãîñóäàðñòâà. Ïåðâûå ñâÿçàíû

ñ åãî ãëàâíûìè çàäà÷àìè (íàïðèìåð, ôóíêöèÿ îáîðîíû ñòðà-

íû, äëÿ ÷åãî ñîçäàþòñÿ ãîñóäàðñòâåííûå è òîëüêî ãîñóäàðñò-

âåííûå âîîðóæåííûå ñèëû), âòîðûå — ñ çàäà÷àìè, õîòÿ è

èìåþùèìè ñóùåñòâåííûé õàðàêòåð, íî íåîñíîâíûìè (íà-

ïðèìåð, ïðåäîòâðàùåíèå ñòèõèéíûõ áåäñòâèé è ïðåîäîëåíèå

èõ ïîñëåäñòâèé);

(2) âíóòðåííèå, êîòîðûå ãîñóäàðñòâî îñóùåñòâëÿåò âíóòðè ñòðà-

íû (íàïðèìåð, ýêîëîãè÷åñêàÿ ôóíêöèÿ, çàùèòà ñðåäû îáèòà-

íèÿ, ïðèðîäíîãî ðàâíîâåñèÿ, à âìåñòå ñ òåì ñîâåðøåíñòâî-

âàíèå ýòîé ñðåäû â îáúåêòèâíî äîïóñòèìûõ ôîðìàõ), è âíåø-

íèå (ó÷àñòèå â ïîääåðæàíèè ìèðîïîðÿäêà);

(3) ïîñòîÿííûå, îñóùåñòâëÿåìûå ãîñóäàðñòâîì íà âñåõ ýòàïàõ åãî

ðàçâèòèÿ (íàïðèìåð, ïðàâîîõðàíèòåëüíàÿ), è âðåìåííûå, ïðå-

õîäÿùèå (íàïðèìåð, ñîçäàíèå «ÿäåðíîãî ùèòà» â ÑÑÑÐ âî

âðåìÿ îñòðîãî ïðîòèâîáîðñòâà («õîëîäíîé âîéíû») ñ çàïàä-

íûìè ãîñóäàðñòâàìè). Îñíîâíûå ôóíêöèè ÷àùå âñåãî èìåþò

ïîñòîÿííûé õàðàêòåð, íåîñíîâíûå ìîãóò áûòü âðåìåííûìè;

III. Система государственного управления

330

(4) îáùåãî õàðàêòåðà, ñîöèàëüíî íåéòðàëüíûå, âûòåêàþùèå èç

«îáùèõ äåë» è íå çàâèñÿùèå îò ñîöèàëüíîé ïðèðîäû, òèïà

òîãî èëè èíîãî ãîñóäàðñòâà (òà æå ôóíêöèÿ îáîðîíû), è ñîöè-

àëüíî îïðåäåëåííûå, çàâèñÿùèå, â ÷àñòíîñòè, îò èñòîðè÷åñêîãî

òèïà òîãî èëè èíîãî ãîñóäàðñòâà.

Ê âíóòðåííèì ôóíêöèÿì ãîñóäàðñòâà îòíîñÿò: ýêîíîìè÷åñêóþ,

ñîöèàëüíóþ, ïîëèòè÷åñêóþ, èäåîëîãè÷åñêóþ, ýêîëîãè÷åñêóþ è

ïðàâîîõðàíèòåëüíóþ.

Ýêîíîìè÷åñêàÿ ôóíêöèÿ ñîñòîèò â óñòàíîâëåíèè ãîñóäàðñò-

âîì óñëîâèé è ïîðÿäêà ýêîíîìè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè, â ðåãóëè-

ðîâàíèè ýêîíîìèêè.

Ñîöèàëüíàÿ ôóíêöèÿ ñîñòîèò â ðåãóëèðîâàíèè îòíîøåíèé

ìåæäó ðàçëè÷íûìè ñîöèàëüíûìè, ýòíè÷åñêèìè è èíûìè îáù-

íîñòÿìè â ñòðàíå. Ãîñóäàðñòâî óñòàíàâëèâàåò ìèíèìóì îïëàòû

òðóäà, â áþäæåòíîé ñôåðå îïðåäåëÿåò äåíåæíûå îêëàäû ðàáîò-

íèêîâ, ïðèíèìàåò ìåðû ïî îðãàíèçàöèè îáùåñòâåííûõ ðàáîò,

îêàçûâàåò ïîìîùü ìàòåðÿì è äåòÿì, âûïëà÷èâàåò ïîñîáèÿ ïî

áåçðàáîòèöå, ñòèïåíäèè ñòóäåíòàì, ïîìîãàåò ìàòåðèàëüíî ìîëî-

äåæíûì îáúåäèíåíèÿì. Ýòî òàêæå îêàçàíèå ñîöèàëüíûõ óñëóã

íàñåëåíèþ: ñîçäàíèå ñåòè îáðàçîâàòåëüíûõ ó÷ðåæäåíèé, ìåäè-

öèíñêîãî îáñëóæèâàíèÿ, ñèñòåì òðàíñïîðòà è ñâÿçè, ïóòåé ñî-

îáùåíèÿ è ò.ä.

Ïîëèòè÷åñêàÿ ôóíêöèÿ ñâÿçàíà ñ ðåãóëèðîâàíèåì ïîëèòè÷å-

ñêèõ îòíîøåíèé ñîöèàëüíûõ è èíûõ ãðóïï íàñåëåíèÿ, ïîëèòè÷å-

ñêèõ ïàðòèé è äðóãèõ îáúåäèíåíèé, óñòàíîâëåíèåì îïðåäåëåííûõ

ïðàâèë «ïîëèòè÷åñêîé èãðû» (íåäîïóùåíèå íàñèëüñòâåííûõ äåé-

ñòâèé, çàïðåò ñîçäàíèÿ òàéíûõ è âîîðóæåííûõ îáúåäèíåíèé,

ïðàâèëà ïðîâåäåíèÿ ïîëèòè÷åñêèõ äåìîíñòðàöèé, óñòàíîâëåíèå

ïîðÿäêà ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ è ðåôå-

ðåíäóìà, ðåàëèçàöèè ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâ ãðàæäàí).

Èäåîëîãè÷åñêàÿ ôóíêöèÿ âûðàæàåòñÿ â òîì, ÷òî êîíñòèòóöè-

åé, çàêîíîì óñòàíàâëèâàåòñÿ åäèíñòâåííî äîïóñòèìàÿ èëè ãîñó-

äàðñòâåííàÿ èäåîëîãèÿ. Ñîâðåìåííûå äåìîêðàòè÷åñêèå ãîñóäàð-

ñòâà êîíñòèòóöèîííî ïðîâîçãëàøàþò è îáåñïå÷èâàþò èäåîëîãè-

÷åñêèé ïëþðàëèçì. Îäíàêî ýòî íå îçíà÷àåò, ÷òî ãîñóäàðñòâî

áåçðàçëè÷íî îòíîñèòñÿ ê ëþáîé èäåîëîãèè. Îíî ïîääåðæèâàåò (â

òîì ÷èñëå ìàòåðèàëüíî) ïåðåäîâûå èäåîëîãè÷åñêèå òå÷åíèÿ, îñ-

íîâàííûå íà ïðèçíàíèè îáùå÷åëîâå÷åñêèõ öåííîñòåé.

Ýêîëîãè÷åñêàÿ (ïðèðîäîîõðàíèòåëüíàÿ) ôóíêöèÿ ñâÿçàíà ñ

ïðîãðåññèðóþùèì óõóäøåíèåì ïðèðîäíîãî ñîñòîÿíèÿ ïëàíåòû.

Ðàçâèòèå ñîâðåìåííîãî ïðîèçâîäñòâà (äîáû÷à ïðèðîäíûõ èñêî-

14. Основы системы государственного управления

331

ïàåìûõ, õèìè÷åñêàÿ, ìåòàëëóðãè÷åñêàÿ ïðîìûøëåííîñòü è ò.ä.),

ïðèìåíåíèå íîâûõ òåõíîëîãèé, ñ ïîìîùüþ êîòîðûõ ÷åëîâåê íà-

ðóøàåò ïðèðîäíîå ðàâíîâåñèå, ñêëàäûâàâøååñÿ ìèëëèîíû ëåò,

ïîÿâëåíèå îãðîìíîãî êîëè÷åñòâà îòõîäîâ (â òîì ÷èñëå îò àòîìíî-

ãî ïðîèçâîäñòâà) îêàçûâàþò âðåäíîå âîçäåéñòâèå íà ýêîñèñòåìó,

èìåþò íåîáðàòèìûå ïîñëåäñòâèÿ. Íàãëÿäíûé ïðèìåð — ×åðíî-

áûëüñêàÿ êàòàñòðîôà. Ýòà ôóíêöèÿ âûõîäèò çà ïðåäåëû ãîñóäàð-

ñòâà, ñòàíîâèòñÿ îáùåé äëÿ âñåõ ãîñóäàðñòâ. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ

çàêëþ÷åí ðÿä ìåæäóíàðîäíûõ ñîãëàøåíèé î çàùèòå ïðèðîäíîé

ñðåäû (ðàñòèòåëüíûé ìèð, àòìîñôåðà, âîçäóõ è äð.).

Ïðàâîîõðàíèòåëüíàÿ ôóíêöèÿ õàðàêòåðèçóåòñÿ, ñ îäíîé ñòî-

ðîíû, ïîääåðæàíèåì ñëîæèâøåãîñÿ ïîðÿäêà, ïðàâèë ïîâåäåíèÿ,

ñ äðóãîé — óñòàíîâëåíèåì íîâûõ ïðàâèë, íîâîãî ïîðÿäêà ïóòåì

èçäàíèÿ ïðàâîâûõ àêòîâ. Ñîõðàíÿÿ ñòàðûå íîðìû, ïðèäàâàÿ èì

ïðàâîâóþ ñèëó, ðàâíî êàê è óñòàíàâëèâàÿ íîâûå ïðàâèëà, ãîñó-

äàðñòâî îõðàíÿåò èõ îò íàðóøåíèé, ïðîâîäèò èõ â æèçíü.

14.8. Исполнительная власть

в системе государственного управления

С точки зрения концепции разделения властей исполни-

тельная власть — это власть по выполнению законов, по

их реализации законными мерами, включая принуждение.

Äëÿ ýòîãî íåîáõîäèìû îðãàíèçàöèîííûå ìåðû, ðàñïîðÿäè-

òåëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü, èçäàíèå èíäèâèäóàëüíûõ è íîðìàòèâíûõ

ïðàâîâûõ àêòîâ. Â ñîâðåìåííûõ óñëîâèÿõ èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü

âñå ÷àùå âûñòóïàåò êàê èñïîëíèòåëüíî-ðàñïîðÿäèòåëüíàÿ, êàê

îðãàíèçóþùàÿ äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâà. Âñå ýòè àñïåêòû ñîñòàâ-

ëÿþò ñîáñòâåííî óïðàâëåí÷åñêóþ äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâà.

Äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ñâîèõ çàäà÷ ãîñóäàðñòâåííûé àïïàðàò

äîëæåí èìåòü:

• îñîáûå ñòðóêòóðû. Èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü îáëàäàåò íàèáî-

ëåå ðàçâåòâëåííîé ñèñòåìîé ðàçíîîáðàçíûõ ãîñóäàðñòâåí-

íûõ îðãàíîâ ñ ìíîãî÷èñëåííûì êàäðîâûì ñîñòàâîì ãîñó-

äàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ â öåíòðå è íà ìåñòàõ;

• èñïîëíèòåëüíóþ âåðòèêàëü. Îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè

ñòðîÿòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðèíöèïîì ðàñïîðÿäèòåëüñòâà è

ïîä÷èíåíèÿ òåîðèè îðãàíèçàöèè. Èåðàðõèÿ ïî ïîä÷èíåí-

íîñòè ïðåäïîëàãàåò, ÷òî èñïîëíèòåëüíóþ âëàñòü âîçãëàâëÿåò