Коробко В.И. Теория управления

Подождите немного. Документ загружается.

Основы системы

государственного управления

• Определение и основные признаки государства

• Системность государства. Объект государственного

управления

• Легализация и легитимация государственной власти

• Государственное управление как способ реализации

государственной власти, его результативность

и эффективность

• Структура государственного аппарата

• Управленческая деятельность и государственный режим

• Классификация функций государственного управления

• Исполнительная власть в системе государственного

управления

• Положение правительства в системе органов государст-

венной власти. Государственное управление органами

государства

• Государственное управление организациями

• Государственная служба. Государственные должности

в России

14.1. Определение и основные

признаки государства

Государство — это универсальное политическое сообщество

и одновременно политическая организация, обладающая

особой (суверенной государственной) властью и специализи-

рованным аппаратом регулятивного воздействия на общество

(в том числе путем легализованного принуждения), выра-

жающая прежде всего волю доминирующего социального слоя

и выполняющая общие для общества задачи.

Ýòà îðãàíèçàöèÿ ñòðîèòñÿ íà îñíîâå ðàçäåëåíèÿ íàñåëåíèÿ

ïî àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûì è èíûì åäèíèöàì (ñóáú-

åêòû ôåäåðàöèè, àâòîíîìèÿ è äð.), èñïîëüçîâàíèÿ èíñòèòóòîâ

ïðàâà.

Глава

14. Основы системы государственного управления

313

Ïðèçíàêè ãîñóäàðñòâà:

(1) ãîñóäàðñòâî — ýòî ïîëèòè÷åñêîå ñîîáùåñòâî, ò.å. îïðåäåëåí-

íîå îáúåäèíåíèå ëþäåé, ïîëèòè÷åñêèé õàðàêòåð êîòîðîãî

îáóñëîâëåí ïðåæäå âñåãî ñîöèàëüíîé àñèììåòðèåé è íåîáõî-

äèìîñòüþ âûïîëíåíèÿ «îáùèõ äåë»;

(2) ãîñóäàðñòâî — ýòî ïîëèòè÷åñêàÿ îðãàíèçàöèÿ îáùåñòâà äàí-

íîé ñòðàíû, èáî âñÿêîå ñîîáùåñòâî ïðåäïîëàãàåò îïðåäåëåí-

íóþ îðãàíèçàöèþ. Îñîáåííîñòü ýòîé îðãàíèçàöèè ñîñòîèò â

òîì, ÷òî îíà èìååò óíèâåðñàëüíûé õàðàêòåð (äëÿ âñåãî îáùå-

ñòâà), âêëþ÷àåò âñåõ íàõîäÿùèõñÿ íà òåððèòîðèè ãîñóäàðñòâà

(õîòÿ ïî-ðàçíîìó: ãðàæäàí è íåãðàæäàí), ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íà

ãðàæäàí, â òîì ÷èñëå è íàõîäÿùèõñÿ çà ïðåäåëàìè ñâîåé

ñòðàíû. Ýòîé îðãàíèçàöèè ïðèñóùè ýëåìåíòû äîáðîâîëüíî-

ñòè (ìîæíî âûéòè èç ãðàæäàíñòâà, óåõàòü èç ñòðàíû), íî â

öåëîì îíà ñòðîèòñÿ íà îñíîâå îáÿçàòåëüíîñòè;

(3) ãîñóäàðñòâî — ýòî ðåãóëÿòèâíûé èíñòèòóò. Îíî óäîâëåòâîðÿåò

ïîòðåáíîñòè îáùåñòâà â èíòåãðèðîâàííîñòè, îðãàíèçîâàííîñòè

è óïðàâëÿåìîñòè, ðåãóëèðóÿ (ïðåæäå âñåãî ïóòåì èçäàíèÿ çàêî-

íîâ, èíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ) ðàçëè÷íûå ñòîðîíû æèçíè îáùåñò-

âà (òå, êîòîðûå öåëåñîîáðàçíî ðåãóëèðîâàòü è êîòîðûå ïîääà-

þòñÿ ãîñóäàðñòâåííîìó ðåãóëèðîâàíèþ). Ãîñóäàðñòâî âûïîëíÿ-

åò «îáùèå äåëà», äåéñòâóåò êàê àðáèòð, íî âìåñòå ñ òåì îíî

ïðåäñòàâëÿåò èíòåðåñû òåõ ñëîåâ, êîòîðûå îáëàäàþò íàèáîëü-

øèìè âîçìîæíîñòÿìè äàâëåíèÿ íà ãîñóäàðñòâåííóþ âëàñòü,

ýêîíîìè÷åñêè è ïîëèòè÷åñêè äîìèíèðóþùèõ ñèë. Â ðàçâèòûõ

äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâàõ òàêîé ñèëîé îáû÷íî ÿâëÿåòñÿ

ñðåäíèé êëàññ. Òàêèì îáðàçîì, ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêèé àð-

áèòðàæ ãîñóäàðñòâà âîâñå íå áåçóïðå÷åí, è òî, êàêèå ñèëû

äîìèíèðóþò â îáùåñòâå, âèäíî ïî îòíîøåíèþ ãîñóäàðñòâà ê

æèçíåííî âàæíûì âîïðîñàì ðàçëè÷íûõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ;

(4) âàæíåéøèì ïðèçíàêîì ãîñóäàðñòâà ÿâëÿåòñÿ îñîáàÿ ïóáëè÷-

íàÿ, ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü. Îíà óíèâåðñàëüíà è ñóâåðåííà è

ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íà âñåõ íàõîäÿùèõñÿ íà òåððèòîðèè ãîñó-

äàðñòâà, à â îïðåäåëåííûõ ñëó÷àÿõ è çà åãî ïðåäåëàìè;

(5) ãîñóäàðñòâî — ýòî îðãàí ëåãàëèçèðîâàííîãî è ëåãèòèìíîãî ïðè-

íóæäåíèÿ, íàñèëèÿ. Ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü íåïðåðåêàåìà

(íåêîòîðûå èñêëþ÷åíèÿ, ñâÿçàííûå ñ ïðàâàìè ÷åëîâåêà, ñ àã-

ðåññèâíûì ïîâåäåíèåì ãîñóäàðñòâà è ò.ä., óñòàíàâëèâàþòñÿ

ìåæäóíàðîäíûì ïðàâîì), ìîæåò ïîñÿãíóòü íà ñîáñòâåííîñòü,

ñâîáîäó è ñàìó æèçíü ÷åëîâåêà (íà îñíîâå ïðàâîâûõ íîðì);

(6) ãîñóäàðñòâî îáëàäàåò ñïåöèàëèçèðîâàííûì àïïàðàòîì.

III. Система государственного управления

314

Ïîìèìî ïåðå÷èñëåííûõ ïðèçíàêîâ ãîñóäàðñòâà, èìåþùèõ â

ñâîåé îñíîâå ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêèé õàðàêòåð, îáû÷íî íàçû-

âàþò è äðóãèå:

• ðàçäåëåíèå íàñåëåíèÿ ïî àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëü-

íûì åäèíèöàì (ñóùåñòâóþò òàêæå ïîëèòèêî-òåððèòîðè-

àëüíûå åäèíèöû — ñóáúåêòû ôåäåðàöèè, àâòîíîìèè);

• íàëîãè è ñáîðû;

• íàëè÷èå ïðàâà — îñîáîé ñèñòåìû ïðàâèë (íîðì), îáåñïå-

÷åííûõ ãîñóäàðñòâåííûì ïðèíóæäåíèåì.

14.2. Системность государства.

Объект государственного управления

Системность государства Ãîñóäàðñòâî ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé

îïðåäåëåííóþ ñèñòåìó. Îñíîâîé ãîñóäàðñòâà êàê ñèñòåìû ÿâëÿ-

åòñÿ åäèíñòâî ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Äëÿ âûïîëíåíèÿ ñâîåé

ðîëè â îáùåñòâå ãîñóäàðñòâî èìååò íàáîð îïðåäåëåííûõ ñðåäñòâ:

îðãàíû è ìåòîäû äåÿòåëüíîñòè (ñòèìóëèðîâàíèå, äîçâîëåíèå,

çàïðåòû è ò.ä.), «ìàòåðèàëüíûå ïðèäàòêè» â âèäå àðìèè, ïîëè-

öèè, òþðåì è ò.ä. Îíî óñòàíàâëèâàåò ïðÿìûå è îáðàòíûå ñâÿçè ñ

ïàðòèÿìè, äðóãèìè îáùåñòâåííûìè îáúåäèíåíèÿìè, ñîçäàåò îð-

ãàíû ñîòðóäíè÷åñòâà ñ òðóäîì è êàïèòàëîì (ýêîíîìè÷åñêèå è

ñîöèàëüíûå ñîâåòû, ãäå ïðåäñòàâëåíû íà ïàðèòåòíûõ íà÷àëàõ

ïðîôñîþçû, îðãàíèçàöèè ïðåäïðèíèìàòåëåé, ãîñóäàðñòâî).

Â ãîñóäàðñòâåííîì àïïàðàòå óñòàíàâëèâàþòñÿ îïðåäåëåííûå

ñâÿçè. Òàêèå ñâÿçè óñòàíàâëèâàþòñÿ ïðåæäå âñåãî ìåæäó âåòâÿìè

çàêîíîäàòåëüíîé (ïàðëàìåíò), èñïîëíèòåëüíîé (ïðåçèäåíò è ïðà-

âèòåëüñòâî ñ ïîä÷èíåííûìè èì îðãàíàìè è ãîñóäàðñòâåííûìè

ñëóæàùèìè) è ñóäåáíîé âëàñòè (ñóäû).

Ãîñóäàðñòâåííàÿ ñèñòåìà âêëþ÷àåò îðãàíèçàöèîííûé, ðåãó-

ëÿòèâíûé, ôóíêöèîíàëüíûé, êîììóíèêàòèâíûé (ñâÿçè) è èäåî-

ëîãè÷åñêèé êîìïîíåíòû.

Îðãàíèçàöèîííûé êîìïîíåíò ïðåäñòàâëåí ðàçëè÷íûìè îðãà-

íàìè ãîñóäàðñòâà â öåíòðå (íàïðèìåð, ïàðëàìåíò) è íà ìåñòàõ

(íàïðèìåð, òåððèòîðèàëüíûå îðãàíû ìèíèñòåðñòâ).

Ðåãóëÿòèâíûé êîìïîíåíò — ýòî ïðåæäå âñåãî ïðàâî. Èçäàâàÿ

ïðàâîâûå ïðåäïèñàíèÿ, îáåñïå÷èâàÿ èõ èñïîëíåíèå, ãîñóäàðñòâî

íàïðàâëÿåò ðàçâèòèå îáùåñòâåííûõ (à èíîãäà è ëè÷íûõ, íàïðè-

ìåð, â ñåìüå) îòíîøåíèé â îïðåäåëåííîå ðóñëî.

14. Основы системы государственного управления

315

Ôóíêöèîíàëüíûé êîìïîíåíò ïðåäñòàâëåí ãîñóäàðñòâåííûì

ðåæèìîì — ðàçíîîáðàçíûìè ôîðìàìè è ìåòîäàìè îñóùåñòâëå-

íèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè.

Ñëîæíåå îáñòîèò äåëî ñ èäåîëîãè÷åñêèì êîìïîíåíòîì. Îñî-

áåííî îò÷åòëèâî îí ïðîÿâëÿåòñÿ â òåõ ñòðàíàõ, ãäå êîíñòèòóöèè

ïðåäïèñûâàþò òîëüêî îïðåäåëåííóþ (ãîñóäàðñòâåííóþ) èäåîëî-

ãèþ, íàïðèìåð, èñëàì â Ñàóäîâñêîé Àðàâèè, ïàí÷à-ñèëà â Èí-

äîíåçèè èëè èäåè ÷ó÷õå â ÊÍÄÐ. Íî è òàì, ãäå íåò ãîñóäàðñò-

âåííîé èäåîëîãèè, ãîñóäàðñòâî ñòèìóëèðóåò, ïîääåðæèâàåò îäíè

èäåè, âûñòóïàåò ïðîòèâ äðóãèõ, çàïðåùàÿ èíîãäà ïðîïàãàíäó îï-

ðåäåëåííûõ âçãëÿäîâ. Ýòî çíà÷èò, ÷òî îíî èñõîäèò èç îïðåäå-

ëåííûõ èäåîëîãè÷åñêèõ óñòàíîâîê. Â ñîâðåìåííûõ óñëîâèÿõ äå-

ìîêðàòè÷åñêèõ ñòðàí òàêèå óñòàíîâêè áàçèðóþòñÿ íà èäåÿõ îá-

ùå÷åëîâå÷åñêèõ öåííîñòåé.

Ãîñóäàðñòâî, êàê è âñÿêàÿ ñèñòåìà, îáåñïå÷èâàåò ñâîþ öåëîñò-

íîñòü ïóòåì óñòàíîâëåíèÿ è ïîääåðæàíèÿ ñâÿçåé ìåæäó ñîñòàâ-

ëÿþùèìè åãî ýëåìåíòàìè. Îñíîâû òàêèõ ñâÿçåé — åäèíñòâî,

ðàçäåëåíèå è ñóáñèäèàðíîñòü âåòâåé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè.

Åäèíñòâî è ðàçäåëåíèå âëàñòåé äîïîëíÿþòñÿ èõ âçàèìîäåé-

ñòâèåì è ñóáñèäèàðíîñòüþ: äîïîëíèòåëüíûì äåéñòâèåì äðóãîé

âåòâè âëàñòè, åñëè ó îäíîé èç íèõ íåò âîçìîæíîñòåé èëè óñëî-

âèé äëÿ ðåàëèçàöèè îáùèõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé, ÷òî

îñóùåñòâëÿåòñÿ ñ ñîãëàñèÿ îáåèõ âåòâåé è ïðè äîáðîâîëüíîì

ïðåäîñòàâëåíèè ïîëíîìî÷èé ïåðâîé èç íèõ (íàïðèìåð, äåëåãè-

ðîâàííîå çàêîíîäàòåëüñòâî).

Åäèíñòâî ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, öåìåíòèðóþùåå ãîñóäàð-

ñòâåííóþ ñèñòåìó, íå óïðàçäíÿåò ðàçìåæåâàíèå óïðàâëåí÷åñêîãî

òðóäà ìåæäó ðàçëè÷íûìè îðãàíàìè è ðàçäåëåíèå ãîñóäàðñòâåí-

íîé âëàñòè, â ÷àñòíîñòè, íà çàêîíîäàòåëüíóþ, èñïîëíèòåëüíóþ

è ñóäåáíóþ âåòâè. Òàêîå ðàçäåëåíèå íå ïîçâîëÿåò ïðåâðàòèòü

åäèíñòâî ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè âî âñåâëàñòèå îäíîãî îðãàíà

èëè äîëæíîñòíîãî ëèöà, â ãîñóäàðñòâåííûé òîòàëèòàðèçì.

Объект государственного управления Ãîñóäàðñòâåííîå

óïðàâëåíèå êàê îïðåäåëåííîãî ðîäà ñîöèàëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü ïî-

íèìàåòñÿ â øèðîêîì è óçêîì çíà÷åíèè.

Â óçêîì ñìûñëå — ýòî àäìèíèñòðàòèâíàÿ, èñïîëíèòåëüíî-

ðàñïîðÿäèòåëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâà. Ñ ýòèõ ïîçèöèé ãî-

ñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå èçó÷àåòñÿ, â ÷àñòíîñòè, àäìèíèñòðà-

III. Система государственного управления

316

òèâíûì ïðàâîì. Åãî îáúåêò — ïðàâîâûå ôîðìû ãîñóäàðñòâåííîãî

óïðàâëåíèÿ.

Â øèðîêîì ñìûñëå — ýòî îðãàíèçóþùàÿ, óïîðÿäî÷èâàþùàÿ

äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâà, ãîñóäàðñòâåííîå ðåãóëèðîâàíèå ðàçëè÷-

íûõ îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé ïóòåì äåÿòåëüíîñòè âñåõ âåòâåé

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè — çàêîíîäàòåëüíîé, èñïîëíèòåëüíîé,

ñóäåáíîé, èõ îðãàíîâ, ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ.

Íàçíà÷åíèå ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ ñîñòîèò â óðåãóëè-

ðîâàíèè è óïîðÿäî÷åíèè æèçíåäåÿòåëüíîñòè è îòíîøåíèé ëè÷íî-

ñòè, êîëëåêòèâà, ãîñóäàðñòâà è îáùåñòâà, óñòàíîâëåíèè èõ ðàöèî-

íàëüíûõ âçàèìîñâÿçåé ïóòåì ïðèìåíåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè.

Система государственного управления — это комплекс-

ное, целенаправленное воздействие органов государства, его

учреждений и служащих на различные сферы жизни общест-

ва, поведение индивидов и их коллективов (в том числе в са-

мих государственных организациях). Это — единый цикл ре-

гулирования государством различных отношений в обществе

путем применения государственной власти и использования

прямых и обратных связей субъекта и объекта (объектов)

управления.

Âàæíî ïðè ýòîì èìåòü â âèäó, ÷òî ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü, åå

îðãàíû ïðèìåíÿþò ðàçëè÷íûå ñðåäñòâà äëÿ óïðàâëåíèÿ, â òîì ÷èñëå

ýêîíîìè÷åñêèå è èäåîëîãè÷åñêèå. Ãîñóäàðñòâî, æåëàÿ îáåñïå÷èòü

óñêîðåííîå ðàçâèòèå êàêîé-ëèáî îòðàñëè ýêîíîìèêè, óñòàíàâ-

ëèâàåò ïðåôåðåíöèè (ïðåäïî÷òåíèÿ) äëÿ íåå (ñíèæåíèå íàëîãîâ,

îãðàíè÷åíèå äîñòóïà èìïîðòíûõ òîâàðîâ äàííîãî ðîäà è ò.ä.).

Â ñôåðå äóõîâíîé æèçíè îáùåñòâà ãîñóäàðñòâî ìîæåò çàïðåòèòü

ïðîïàãàíäó ÷åëîâåêîíåíàâèñòíè÷åñêèõ èäåé, «ðàçæèãàíèå ñîöè-

àëüíîé, ðàñîâîé, íàöèîíàëüíîé ðîçíè» (ñò. 13 Êîíñòèòóöèè ÐÔ).

Ãîñóäàðñòâî ðåãóëèðóåò è íåêîòîðûå ëè÷íûå îòíîøåíèÿ ëþ-

äåé, åñëè îíè ïðèîáðåòàþò îáùåñòâåííîå çíà÷åíèå (íàïðèìåð,

âîñïèòàíèå äåòåé, ïîìîùü ðîäèòåëåé äåòÿì è äåòåé — ðîäèòå-

ëÿì). Ñîîòâåòñòâóþùèå íîðìû ñîäåðæàòñÿ â Êîíñòèòóöèè ÐÔ,

âî ìíîãèõ àêòàõ ãîñóäàðñòâåííîãî âåëåíèÿ — çàêîíàõ (íàïðèìåð,

â Êîäåêñå î áðàêå è ñåìüå), àêòàõ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè (ïðå-

çèäåíòà, ïðàâèòåëüñòâà è äð.), íåêîòîðûõ ñóäåáíûõ îðãàíîâ (ðå-

øåíèÿõ êîíñòèòóöèîííûõ ñóäîâ, ñóäåáíûõ ïðåöåäåíòàõ), äðóãèõ

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâà.

14. Основы системы государственного управления

317

14.3. Легализация и легитимация

государственной власти

Легализация государственной власти Çàêîí, èíûå íîðìà-

òèâíûå ïðàâîâûå àêòû, èçäàâàåìûå ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòüþ,

ïðàâèëà, îáû÷àè, ñêëàäûâàþùèåñÿ â îáùåñòâå è ñàíêöèîíèðóå-

ìûå åþ, ëåãàëèçóþò (îò ëàò. låõ — çàêîí), ò.å. äåëàþò çàêîííûìè

èëè, íàïðîòèâ, íåëåãàëüíûìè òå èëè èíûå îòíîøåíèÿ â îáùåñòâå,

äîïóñêàÿ èëè çàïðåùàÿ èõ. Â ñâîþ î÷åðåäü, ñàìà ãîñóäàðñòâåí-

íàÿ âëàñòü òîæå íóæäàåòñÿ â ëåãàëèçàöèè.

Легализация государственной власти — это юридическое

провозглашение и закрепление правомерности ее возникно-

вения (установления), организации и деятельности.

Çàêîííûì äîëæíî áûòü:

• ïðîèñõîæäåíèå âëàñòè. Óçóðïàöèÿ, çàõâàò ãîñóäàðñòâåííîé

âëàñòè, åå ïðèñâîåíèå íåçàêîííû;

• îðãàíèçàöèÿ âëàñòè. Â ñîâðåìåííîì ãîñóäàðñòâå îíà íå

ìîæåò îñóùåñòâëÿòüñÿ áåç íåïîñðåäñòâåííîãî ó÷àñòèÿ íà-

ðîäà (âûáîðîâ, ðåôåðåíäóìà è äð.), áåç ïðåäñòàâèòåëüíûõ

îðãàíîâ, ïàðëàìåíòîâ è ò.ä.;

• ñôåðà ïîëíîìî÷èé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, êðóã îòíîøåíèé,

êîòîðûé ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü âïðàâå è ìîæåò ðåãóëèðî-

âàòü. Åå âìåøàòåëüñòâî íåáåçãðàíè÷íî, îíà íå âïðàâå îãðà-

íè÷èâàòü ÷àñòíóþ æèçíü ãðàæäàí;

• ôîðìû è ìåòîäû äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè.

Îíè äîëæíû îñíîâûâàòüñÿ íà ïðàâå è íà îáùå÷åëîâå÷å-

ñêèõ öåííîñòÿõ. Ìàññîâûé òåððîð, äåïîðòàöèÿ öåëûõ íà-

ðîäîâ, êàê ýòî èìåëî ìåñòî â ÑÑÑÐ, ïðåñëåäîâàíèå èíà-

êîìûñëÿùèõ è ò.ä. ëèøàþò ãîñóäàðñòâåííóþ âëàñòü ïîä-

ëèííîé ëåãàëüíîñòè.

Â îáû÷íûõ óñëîâèÿõ ëåãàëèçàöèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè

îñóùåñòâëÿåòñÿ ïðåæäå âñåãî êîíñòèòóöèÿìè. Îíè ìîãóò áûòü

ïðèíÿòû íà ðåôåðåíäóìå, êàê, íàïðèìåð, â Ðîññèè â 1993 ã.

Ëåãàëèçàöèÿ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, ïîðÿäîê èõ

ñîçäàíèÿ, äåÿòåëüíîñòü îñóùåñòâëÿþòñÿ òàêæå èíûìè ïðàâîâûìè

àêòàìè: çàêîíàìè (íàïðèìåð, çàêîíû 1999 ã. î âûáîðàõ Ãîñóäàðñò-

âåííîé Äóìû è Ïðåçèäåíòà ÐÔ), óêàçàìè ïðåçèäåíòà (íàïðèìåð,

óêàçàìè Ïðåçèäåíòà ÐÔ óòâåðæäåíû ïîëîæåíèÿ î Ìèíèñòåðñòâå

âíóòðåííèõ äåë, Ìèíèñòåðñòâå þñòèöèè è ò.ä.), ïîñòàíîâëåíèÿìè

ïðàâèòåëüñòâà, ïîñòàíîâëåíèÿìè êîíñòèòóöèîííîãî ñóäà è äðóãèõ

îðãàíîâ êîíñòèòóöèîííîãî êîíòðîëÿ. Ïðàâîâûå àêòû çàêðåïëÿþò

III. Система государственного управления

318

îñíîâû îáùåñòâåííîãî è ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîÿ, ïîðÿäîê ñîçäà-

íèÿ è ñèñòåìó îðãàíîâ ãîñóäàðñòâà, ìåòîäû îñóùåñòâëåíèÿ ãîñó-

äàðñòâåííîé âëàñòè.

Легитимация государственной власти

Легитимация государственной власти — это процессы и яв-

ления, посредством которых она приобретает свойство леги-

тимности, выражающие правильность, оправданность, спра-

ведливость, правовую и моральную законность, соответствие

ее общечеловеческим ценностям, соответствие этой власти, ее

деятельности, определенным психическим установкам, ожи-

даниям общества, людей.

Легитимная государственная власть — это власть, со-

ответствующая представлениям народа данной страны о

должной государственной власти. Такие представления свя-

заны прежде всего не с юридическими нормами, а с матери-

альными, политическими, духовными условиями обществен-

ной жизни, с личными запросами каждого человека.

Â îñíîâå ëåãèòèìàöèè ëåæèò âåðà ëþäåé â òî, ÷òî èõ áëàãà

(ìàòåðèàëüíûå è äóõîâíûå) çàâèñÿò îò ñîõðàíåíèÿ è ïîääåðæàíèÿ

òàêîãî ïîðÿäêà â îáùåñòâå, êîòîðûé îíè ñ÷èòàþò ñïðàâåäëèâûì,

èõ óáåæäåíèå â òîì, ÷òî òàêîé ïîðÿäîê âûðàæàåò èõ èíòåðåñû.

Ëþáàÿ ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü íå ìîæåò óäîâëåòâîðèòü çà-

ïðîñû êàæäîãî ÷åëîâåêà è âñåõ ñîöèàëüíûõ ñëîåâ îáùåñòâà. Ïî-

ýòîìó ëåãèòèìàöèÿ íå ìîæåò èìåòü âñåîáúåìëþùåãî õàðàêòåðà.

Â ðåàëüíîé æèçíè îíà îöåíèâàåòñÿ ñ òî÷êè çðåíèÿ ñîîòâåòñòâèÿ

åå èíòåðåñàì áîëüøèíñòâà íàñåëåíèÿ è çàùèòû ïðàâ ìåíüøèíñòâà.

Ñëåäñòâèåì ëåãèòèìíîñòè ÿâëÿåòñÿ àâòîðèòåò ãîñóäàðñò-

âåííîé âëàñòè ó íàñåëåíèÿ, ïðèçíàíèå ïðàâà óïðàâëÿòü è ñîãëà-

ñèå ïîä÷èíÿòüñÿ. Ëåãèòèìíîñòü ïîâûøàåò ýôôåêòèâíîñòü ãîñó-

äàðñòâåííîé âëàñòè. Ëåãèòèìàöèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íàõî-

äèò ñâîå âûðàæåíèå â åå ïîääåðæêå íàñåëåíèåì.

14.4. Государственное управление

как способ реализации государственной власти,

его результативность и эффективность

Государственное управление как способ реализации

государственной власти

Ïîíÿòèå «ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâ-

ëåíèå» óïîòðåáëÿåòñÿ â ðàçíûõ çíà÷åíèÿõ.

14. Основы системы государственного управления

319

Â óçêîì, ñïåöèàëüíîì çíà÷åíèè ýòîò òåðìèí îçíà÷àåò ñîáñò-

âåííî óïðàâëåí÷åñêóþ äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ è

äîëæíîñòíûõ ëèö. Â øèðîêîì ñìûñëå ýòî ïîíÿòèå îòíîñèòñÿ ê

îðãàíàì ïðîêóðàòóðû (íàäçîð çà èñïîëíåíèåì çàêîíîâ), ê êîí-

ñòèòóöèîííîìó ñóäó (ñóäåáíûé êîíñòèòóöèîííûé êîíòðîëü), ê

ðàçëè÷íûì êîíòðîëèðóþùèì ó÷ðåæäåíèÿì.

Îäíè ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû èìåþò ñîáñòâåííî âëàñòíûå,

ðåøàþùèå ïîëíîìî÷èÿ (íàïðèìåð, ïàðëàìåíò èëè ìèíèñòð).

Ìíîãèå îðãàíû è äîëæíîñòíûå ëèöà (îñîáåííî åñëè ïîñëåäíèå

èìåþò äèñêðåöèîííûå ïîëíîìî÷èÿ — ïðàâî ïðèíèìàòü ðåøå-

íèÿ â ïðåäåëàõ êîíñòèòóöèè è çàêîíà) íåïîñðåäñòâåííî çàíèìà-

þòñÿ ãîñóäàðñòâåííûì óïðàâëåíèåì.

Äðóãèå îðãàíû è äîëæíîñòíûå ëèöà îáëàäàþò ëèøü êîíñóëü-

òàòèâíûìè ïîëíîìî÷èÿìè (íàïðèìåð, Ýêîíîìè÷åñêèé è ñîöè-

àëüíûé ñîâåò âî Ôðàíöèè, ïðåäóñìîòðåííûé Êîíñòèòóöèåé).

Òðåòüè — çàíèìàþòñÿ ïðîâåðêîé ñîáëþäåíèÿ çàêîíîâ, êîí-

òðîëåì (íàïðèìåð, óïîëíîìî÷åííûé ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà), íà-

áëþäåíèåì çà èñïîëíåíèåì (Ñ÷åòíàÿ ïàëàòà). Îðãàíû ïîäîáíîãî

ðîäà ñêîðåå ó÷àñòâóþò â ãîñóäàðñòâåííîì óïðàâëåíèè, íî ó÷à-

ñòèå — òîæå ñïîñîá óïðàâëåíèÿ.

Åñòü ñìåøàííûå, ãîñóäàðñòâåííî-îáùåñòâåííûå îðãàíû (íà-

ïðèìåð, òðåõñòîðîííÿÿ êîìèññèÿ ïî âîïðîñàì òðóäîâûõ îòíî-

øåíèé, ñîñòîÿùàÿ â Ðîññèè èç ïðåäñòàâèòåëåé ãîñóäàðñòâà,

ïðåäïðèíèìàòåëåé è ïðîôñîþçîâ). Îíè òàêæå â êàêîé-òî ìåðå

ìîãóò âûïîëíÿòü óïðàâëåí÷åñêèå çàäà÷è, íàïðèìåð ïðè ïðèíÿòèè

ñîãëàñîâàííîãî ðåøåíèÿ. Èíîãäà íåêîòîðûå ôóíêöèè ãîñóäàðñò-

âåííûõ îðãàíîâ ïåðåäàþòñÿ îáùåñòâåííûì îðãàíàì èëè îðãàíèçà-

öèÿì, îðãàíàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Â ýòîì ñëó÷àå îíè òîæå

âûïîëíÿþò çàäà÷è ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. Ñ ýòîé öåëüþ

èì ïåðåäàþòñÿ è ìàòåðèàëüíûå ñðåäñòâà (ôèíàíñû è äð.), íåîá-

õîäèìûå äëÿ âûïîëíåíèÿ òàêèõ ôóíêöèé.

Ñîçäàíû òàêæå íàäãîñóäàðñòâåííûå îðãàíèçàöèè è îðãàíû,

êîòîðûå ìîãóò ïðèíèìàòü ðåøåíèÿ, îáÿçûâàþùèå ãîñóäàðñòâî

ïðåäïðèíÿòü ìåðû, îòíîñÿùèåñÿ ê âíóòðåííèì ãîñóäàðñòâåííûì

âîïðîñàì, ïî ñóùåñòâó, âõîäÿùèì â åãî êîìïåòåíöèþ, â ñôåðó

åãî ñóâåðåíèòåòà. Òàêèìè îðãàíàìè ÿâëÿþòñÿ, íàïðèìåð, íåêî-

òîðûå îðãàíû ÅÑ (êîìèññèè, Ñîâåò ìèíèñòðîâ è äð.).

Результативность и эффективность государственного

управления

Ãëàâíûé ðåçóëüòàò óïðàâëåí÷åñêîãî äåéñòâèÿ —

äîñòèæåíèå öåëè, åãî ðåçóëüòàòèâíîñòü. Â êàòåãîðèÿõ ðåçóëüòà-

III. Система государственного управления

320

òèâíîñòè îöåíêà èìååò ïðåèìóùåñòâåííî ôîðìàëüíûé õàðàêòåð,

åñëè íå ó÷èòûâàþòñÿ óñèëèÿ, çàòðà÷åííûå íà äîñòèæåíèå öåëè è

õàðàêòåð ïîñëåäíåé. Çàòðàòíûå óñèëèÿ îöåíèâàþòñÿ â êàòåãîðèÿõ

ýôôåêòèâíîñòè.

Эффективность — достижение цели с минимальной затра-

той ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий

срок и с возможной полнотой.

Òàê, â Ðîññèè ïðèâàòèçàöèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ ïðåäïðèÿòèé

áûëà ïðîâåäåíà õîòÿ è áûñòðåå, ÷åì ýòî áûëî ñäåëàíî â Âåëèêî-

áðèòàíèè â 1970—1980-õ ãîäàõ â îòíîøåíèè ÷àñòè ïðåäïðèÿòèé

(â ýòîé ñòðàíå ýòî ïðîäîëæàëîñü äåñÿòèëåòèå), íî íåýôôåêòèâíî.

Â Âåëèêîáðèòàíèè ïðèâàòèçàöèÿ ïðèíåñëà ãîñóäàðñòâó îêîëî

100 ìëðä äîëë. ÑØÀ, õîòÿ áûëî ïðèâàòèçèðîâàíî ëèøü íåñêîëü-

êî ïðîöåíòîâ, ïðàâäà, êðóïíûõ ïðåäïðèÿòèé. Â Ðîññèè áûñòðàÿ

ïðèâàòèçàöèÿ îõâàòèëà áîëåå 70% ïðåäïðèÿòèé è äàëà â êàçíó

ïðèáëèçèòåëüíî 5 ìëðä äîëë. ÑØÀ.

Ýôôåêòèâíîñòü óïðàâëåíèÿ â äåìîêðàòè÷åñêîì îáùåñòâå

ñâÿçàíà ñ ïîâûøåíèåì êà÷åñòâà æèçíè ÷åëîâåêà. Òàêîé ïðÿìîé

ðåçóëüòàò (íàïðèìåð, ïðè ñíèæåíèè ãîñóäàðñòâåííûõ öåí íà

ïðîäóêòû ïèòàíèÿ âñëåäñòâèå âîçìîæíîñòåé äëÿ ýòîãî, âîçíèê-

øèõ ó ãîñóäàðñòâà) èëè ðåçóëüòàò îïîñðåäîâàííûé (ðåîðãàíèçàöèÿ

óïðàâëåíèÿ ïðîìûøëåííîñòüþ äëÿ óâåëè÷åíèÿ ïðîèçâîäèòåëü-

íîñòè òðóäà) — ãëàâíûé êðèòåðèé ñîöèàëüíîé ýôôåêòèâíîñòè

óïðàâëåíèÿ.

14.5. Структура

государственного аппарата

Государственный аппарат — это система государственных

органов, учреждений и организаций, осуществляющих регули-

рование в обществе при помощи законодательной, исполни-

тельной, судебной, государственной и других ветвей власти,

различные формы и методы государственного воздействия.

Âûäåëÿþòñÿ îðãàíû çàêîíîäàòåëüíîé, èñïîëíèòåëüíîé è ñó-

äåáíîé âëàñòè. Ñðåäè âåòâåé âëàñòè èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü îá-

ëàäàåò ñàìûì ðàçâåòâëåííûì è ìíîãî÷èñëåííûì àïïàðàòîì, ñà-

ìûì áîëüøèì øòàòîì ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ.

14. Основы системы государственного управления

321

Ê èñïîëíèòåëüíîé âåòâè âëàñòè ïðèìûêàþò ìàòåðèàëüíûå

ïðèäàòêè ãîñóäàðñòâà: àðìèÿ, ïîëèöèÿ (ìèëèöèÿ), ñëóæáà ãîñó-

äàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè, ðàçâåäêà è êîíòððàçâåäêà, òþðüìû.

Ñóäåáíàÿ âåòâü âëàñòè èìååò ñâîé ñïåöèôè÷åñêèé àïïàðàò.

Â îäíèõ ñòðàíàõ ýòî ñóäüè è îáñëóæèâàþùèå ñóäû òåõíè÷åñêèå

ñëóæàùèå (ñåêðåòàðè ñóäåáíûõ çàñåäàíèé, êàíöåëÿðèÿ è ò.ä.), â

äðóãèõ — òàê íàçûâàåìûå ñëåäñòâåííûå ñóäüè (â íåêîòîðûõ

ñòðàíàõ ýòî ñëåäîâàòåëè, íå âõîäÿùèå â ñîñòàâ ñîáñòâåííî ñó-

äåáíîãî êîðïóñà), ïðîêóðîðû ïðè ñóäàõ è ïîä÷èíåííûå ñóäüÿì

ñóäåáíûå êîìåíäàíòû, ïðèñòàâû, îáåñïå÷èâàþùèå ïîðÿäîê ñó-

äåáíûõ çàñåäàíèé.

Ñóùåñòâóþò ðàçíûå çâåíüÿ ñóäîâ (íèçîâîå, ñðåäíåå, âåðõîâ-

íûå ñóäû), íî ïðè ðàññìîòðåíèè è ðåøåíèè êîíêðåòíûõ äåë â

îòëè÷èå îò ÷èíîâíèêîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóäû è ñóäüè íå

ïîä÷èíåíû ïî âåðòèêàëè.

Ê òðåì âåòâÿì âëàñòè ïðèìûêàþò íåêîòîðûå äðóãèå îðãàíû,

îðãàíèçàöèîííî íå âõîäÿùèå â èõ ñòðóêòóðó (íàïðèìåð, Ñ÷åòíàÿ

ïàëàòà ïðè ïàðëàìåíòå Ðîññèè).

Государственная организация — обобщающее понятие.

Сюда относятся государственные учреждения и предприятия.

Предприятия занимаются производственной деятельностью,

учреждения — управлением, социальным обслуживанием на-

селения.

Íà ãîñóäàðñòâåííûõ ïðåäïðèÿòèÿõ ñóùåñòâóåò àäìèíèñòðà-

öèÿ (åå îðãàíû), íî åå ôóíêöèè ñâîäÿòñÿ ê ðåøåíèþ âîïðîñîâ

âíóòðåííåãî óïðàâëåíèÿ è îíà íå âûñòóïàåò âîâíå êàê óïðàâ-

ëåí÷åñêèé îðãàí.

Ó÷ðåæäåíèå çà÷àñòóþ ðàñïðîñòðàíÿåò ñâîþ äåÿòåëüíîñòü âî-

âíå, íà ëèö, äðóãèå ó÷ðåæäåíèÿ, íåïîñðåäñòâåííî íå ïîä÷èíåí-

íûå åìó, íî â îòëè÷èå îò ãîñóäàðñòâåííîãî îðãàíà îíî çàíÿòî

ïðåèìóùåñòâåííî îáñëóæèâàíèåì è íå îáëàäàåò ãîñóäàðñòâåííî-

âëàñòíûìè ïîëíîìî÷èÿìè, ïðàâîì ïðèíèìàòü ïðàâîâûå íîðìà-

òèâíûå àêòû.

Ãîñóäàðñòâåííûå ó÷ðåæäåíèÿ èãðàþò âàæíóþ ðîëü â îñóùå-

ñòâëåíèè ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ, êóëüòóðíî-ïðîñâåòèòåëü-

íûõ çàäà÷ ãîñóäàðñòâà. Ê ãîñóäàðñòâåííûì ó÷ðåæäåíèÿì îòíî-

ñÿò òàêæå âñïîìîãàòåëüíûé, îáñëóæèâàþùèé, âíóòðåííèé àï-

ïàðàò ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ (íàïðèìåð, óïðàâëåíèå äåëàìè,

êàíöåëÿðèÿ).