Крассов О.И. Земельное право
Подождите немного. Документ загружается.
Они предназначены для оценки наличия и степени использования водных ресурсов по бассейнам водных объектов и
соответствующим территориям субъектов РФ и используются для планирования и принятия решений по вопросам
использования и охраны водных объектов.
Составляются водохозяйственные балансы специально уполномоченным государственным органом управления
использованием и охраной водного фонда. Сведения, содержащиеся в водных балансах, имеют большое практическое
значение, поэтому данные по водным балансам большинства основных озер и водохранилищ страны публикуются в
бюллетенях оперативных водных балансов, которые составляются ежемесячно по 50 водоемам. Кроме того, в изданиях
Государственного водного кадастра ежегодно публикуются данные по водным балансам 70 водоемов.
На основании водохозяйственных балансов устанавливаются лимиты водопользования. Лимиты водопользования
(водопотребления и водоотведения) представляют собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса
сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок.
Лимиты водопользования субъектам РФ на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей в
водных ресурсах по поверхностным водным объектам устанавливаются Минприроды РФ по согласованию со специально
уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, а по подземным водным
объектам — и с государственным органом управления использованием и охраной недр.
По водным объектам, находящимся в собственности субъектов РФ, лимиты водопользования устанавливаются органами
исполнительной власти субъектов РФ по представлению Минприроды РФ, осуществляющего свои полномочия на
территории соответствующего субъекта РФ.
Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) могут пересматриваться в связи с изменением состояния
водных объектов. Изменение лимитов требует внесения в надлежащем порядке изменений в лицензию на водопользование.
Порядок пересмотра лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) устанавливается Правительством РФ.
Важнейшей составной частью планирования использования и охраны водных ресурсов являются схемы комплексного
использования и охраны водных ресурсов. Эти схемы содержат систематизированные материалы исследований и проектных
разработок о состоянии водных ресурсов и перспективном использовании и охране водных объектов.
Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов разрабатываются в целях определения водохозяйственных
и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения
рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия
вод. Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов разрабатываются органами Минприроды России.
Порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного
использования и охраны водных ресурсов утвержден постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1097*.
Установлено, что федеральные, в том числе бассейновые, схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов
разрабатываются Министерством природных ресурсов РФ с участием ряда заинтересованных министерств и ведомств и
органов исполнительной власти субъектов РФ на долгосрочный период. Затем они утверждаются Министерством
экономического развития и торговли РФ.
* СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4564.
Для определения основных направлений развития водного хозяйства, использования и охраны вод в целом по стране
разрабатывается общая федеральная схема. Кроме того, в целях обеспечения рационального использования и охраны вод в
бассейнах водных объектов, определения мероприятий для удовлетворения потребностей населения и отраслей экономики в
воде, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод разрабатываются федеральные бассейновые схемы
с выделением показателей по соответствующим территориям субъектов РФ.
Схемы для трансграничных водных объектов разрабатываются в соответствии с международными договорами РФ.
В связи с этим на Министерство природных ресурсов РФ возложена, в частности, обязанность организации проведения в
установленном порядке государственной экспертизы схем и при наличии положительного заключения государственной
экологической экспертизы представление согласованных с заинтересованными федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов РФ схем в Министерство экономического развития и торговли РФ.
Разрабатываются схемы за счет средств федерального бюджета. Схемы реализуются в рамках федеральных и других
государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, иных целевых программ, а также
используются для установления лимитов водопотребления, водоотведения и экологических попусков.
Для планирования и осуществления рационального использования, восстановления и охраны водных объектов на основе
водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, данных государственного
водного кадастра разрабатываются федеральные государственные, в том числе бассейновые, и территориальные
государственные программы.
Федеральные государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов
разрабатываются и реализуются Минприроды РФ с участием органов исполнительной власти субъектов РФ с учетом
261
предложений специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды,
других государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов, общественных объединений в
порядке, установленном законодательством РФ. Территориальные государственные программы по использованию,
восстановлению и охране водных объектов разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов РФ.
Государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов финансируются в соответствии с
законодательством РФ.
Государственный мониторинг водных объектов. Государственный мониторинг водных объектов представляет собой
систему регулярных наблюдений за гидрологическими или гидрогеологическими и гидрогеохимическими показателями их
состояния, обеспечивающую сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления
негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени
эффективности водоохранных мероприятий. Государственный мониторинг водных объектов является составной частью
системы государственного мониторинга окружающей природной среды.
Мониторинг водных объектов ведется Минприроды РФ совместно со специально уполномоченными государственными
органами в области охраны окружающей природной среды, с государственным органом управления в области
гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и государственным органом
управления использованием и охраной недр (по подземным водным объектам).
Положение о ведении государственного мониторинга водных объектов утверждено постановлением Правительства РФ от
14 марта. 1997 г. № 307*. Государственный мониторинг водных объектов осуществляется в целях своевременного выявления и
прогнозирования развития негативных процессов, влияющих на качество вод и состояние водных объектов, разработки и
реализации мер по предотвращению вредных последствий этих процессов, оценки эффективности водоохранных
мероприятий, а также информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны водных
объектов.
* СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1443.
В процессе государственного мониторинга ведутся регулярные наблюдения за состоянием водных объектов,
количественными и качественными показателями поверхностных и подземных вод; обеспечиваются сбор, хранение,
пополнение и обработка наблюдений; проводятся оценка и прогнозирование изменений состояния водных объектов.
Государственный мониторинг водных объектов состоит из мониторинга поверхностных водных объектов суши и морей;
мониторинга подземных водных объектов; мониторинга водохозяйственных систем и сооружений.
Министерство природных ресурсов РФ совместно с Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды обеспечивает создание и развитие государственной наблюдательной сети станций и постов на водных
объектах, разработку автоматизированных информационных систем по ведению государственного мониторинга водных
объектов, создает наблюдательную сеть постов на водохозяйственных системах и сооружениях и выполняет в этих целях иные
работы.
Государственный учет вод и государственный водный кадастр. Порядок ведения государственного учета
поверхностных и подземных вод и государственного водного кадастра установлен в ст. 79 ВК ЗК
Государственный учет поверхностных и подземных вод представляет собой систематическое определение и фиксацию в
действующем порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории. Целью государственного
учета вод является обеспечение текущего и перспективного планирования рационального использования водных объектов, их
восстановления и охраны. Данные учета характеризуют состояние поверхностных и подземных водных объектов по
качественным и количественным показателям, степени их изученности и использования. Государственный учет
осуществляется по единой для всей страны системе и базируется на данных учета использования поверхностных и подземных
вод, представляемых водопользователями, и государственного мониторинга водных объектов.
Государственный водный кадастр представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах,
использовании водных объектов, о водопользователях. Государственный водный кадастр ведется по единой для всей страны
системе и основывается на данных государственного учета вод.
Представление водопользователями в Минприроды РФ данных, подлежащих включению в государственный водный
кадастр, обязательно. На основе этих данных принимаются решения при осуществлении государственного управления в
области использования и охраны водных объектов, и они должны представляться в порядке, установленном
законодательством РФ.
Государственный учет поверхностных и подземных вод и ведение государственного водного кадастра осуществляют
Минприроды РФ и Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. На Минприроды
РФ возложена обязанность обеспечения доступа к информации, содержащейся в государственном водном кадастре, в порядке,
установленном водным законодательством РФ.
262
23 ноября 1996 г. было принято постановление Правительства РФ № 1403 «О ведении государственного водного кадастра
Российской Федерации»*, в соответствии с которым водопользователи, а также организации, осуществляющие наблюдение за
режимом, ресурсами и качеством поверхностных и подземных вод, должны обеспечивать регулярное представление данных,
подлежащих включению в государственный водный кадастр РФ, Министерству природных ресурсов РФ и Федеральной
службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
* СЗ РФ. 1996 . № 49. Ст. 5566.
Установлено, что данные государственного водного кадастра РФ являются официальными и служат для:
оценки и прогнозирования изменений гидрологических и гидрогеологических условий, ресурсов водных объектов и
качества вод;
разработки федеральных и бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;
подготовки и выдачи лицензий на пользование водными объектами;
государственного контроля за использованием и охраной водных объектов;
установления платежей, связанных с пользованием водными объектами, наложения штрафов и предъявления исков за
нарушение водного законодательства;
обеспечения водопользователей необходимой информацией о водных объектах;
разрешения споров, возникающих по поводу пользования водными объектами.
Государственная экспертиза. Особой функцией управления является государственная экспертиза предпроектной и
проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние
водных объектов. Содержание этой функции представляет собой проверку указанной документации на ее соответствие
исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству.
Государственная экспертиза выполняется органами Минприроды РФ. Порядок проведения государственной экспертизы
регулируется законодательством РФ.
Что касается государственной экологической экспертизы, то она проводится в соответствии с законодательством РФ об
охране окружающей природной среды.
Государственный контроль за использованием и охраной вод. Порядок государственного контроля за использованием и
охраной вод регулируется ст. 81 ВК и постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 716 «Об утверждении
Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов»*. Кроме того,
действуют Методические указания по организации и проведению государственного контроля за использованием и охраной
водных объектов в системе Министерства природных ресурсов РФ, утвержденные приказом Минприроды РФ 31 декабря
1997 г.
* СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2938.
Задачей государственного контроля за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения
юридическими и физическими лицами установленного законодательством порядка использования и охраны водных объектов;
стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов; режима использования территорий
водоохранных зон водных объектов и иных требований водного законодательства РФ.
Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов осуществляют органы исполнительной власти
субъектов РФ, Министерство природных ресурсов РФ, специально уполномоченные государственные органы в области
охраны окружающей природной среды, другие органы исполнительной власти в пределах их компетенции.
Минприроды РФ выполняет государственный контроль непосредственно либо через свои структурные подразделения:
подразделение центрального аппарата Министерства, ведающее вопросами государственного контроля за использованием и
охраной водных объектов; отделы государственного контроля за использованием и охраной водных объектов
территориальных органов (бассейновых органов, осуществляющих государственное управление в области использования и
охраны водных объектов в пределах бассейна водного объекта, и органов управления, осуществляющих государственное
управление в области использования и охраны водных объектов на территории соответствующего субъекта РФ).
В процессе государственного контроля обеспечиваются: соблюдение требований водного законодательства РФ,
стандартов, нормативов, правил и иных правовых актов, связанных с использованием и охраной водных объектов, в том числе
внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации; соблюдение субъектами РФ установленных им
лимитов водопотребления и водоотведения; соблюдение установленного законодательством порядка предоставления
лицензий на пользование водными объектами и заключения договоров пользования водными объектами, а также выполнения
водопользователями условий и требований лицензий и договоров.
Государственный контроль ведется также за соблюдением установленного законодательством порядка ведения
государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра и государственного учета
263
поверхностных и подземных вод; реализацией мероприятий федеральных государственных программ по использованию,
восстановлению и охране водных объектов и схем комплексного использования и охраны водных ресурсов.
Целями государственного контроля являются, в том числе, соблюдение порядка установления границ прибрежных
защитных полос, водоохранных зон водных объектов, прибрежных полос внутренних морских вод и территориального моря
Российской Федерации, а также режима использования их территорий; режима особо охраняемых водных объектов, в том
числе источников питьевого водоснабжения, трансграничных водных объектов (вод) и т.д.
Органы государственного контроля за использованием и охраной водных объектов Минприроды РФ совместно с органами
государственного геологического контроля этого Министерства и органами государственного санитарно-
эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ ведут государственный контроль за изучением,
использованием и охраной подземных водных объектов, а совместно с органами Федерального горного и промышленного
надзора России — водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы.
Взаимодействие указанных органов при организации и проведении государственного контроля за использованием и
охраной водных объектов при необходимости регулируется соглашением между Министерством природных ресурсов РФ и
соответствующим федеральным органом исполнительной власти.
Государственные инспектора по контролю за использованием и охраной водных объектов при государственном контроле
за использованием и охраной водных объектов имеют право:
посещать без предварительного уведомления при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты
независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, являющиеся водопользователями и
водопотребителями, а также при необходимости военные, оборонные и другие специальные объекты с учетом режима их
посещения;
давать обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных в ходе проверок нарушений режима
пользования водными объектами и контролировать их исполнение в установленные сроки;
составлять по результатам проверок заключения (акты) с обязательным ознакомлением с ними водопользователей и
водопотребителей;
осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие
плавучие средства, допустившие незаконный сброс загрязняющих веществ или не принявшие необходимых мер по
предотвращению загрязнения водных объектов;
предъявлять организациям (в том числе режимным) независимо от формы собственности и ведомственной
принадлежности и физическим лицам требования по проведению соответствующих мероприятий по улучшению состояния,
использования и охраны водных объектов и по организации контроля за сточными водами и их влиянием на водные объекты;
рассматривать в пределах компетенции дела об административных правонарушениях и налагать административные
взыскания на лиц, виновных в нарушении водного законодательства РФ, в порядке, установленном законодательством, а также
выполнять иные полномочия.
Решения органов государственного контроля за использованием и охраной водных объектов Минприроды РФ
обязательны для исполнения всеми водопользователями. Решения этих органов могут быть обжалованы в суде или
арбитражном суде в порядке, установленном законодательством.
Лицензирование в области использования и охраны вод. Порядок лицензирования регулируется ст. 48—53 и 83 ВК, а
также постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. № 383 «Об утверждении Правил предоставления в пользование
водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования,
выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии»*.
* СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1636.
Правила устанавливают, что получение лицензии не требуется для следующих видов водопользования:
общее водопользование;
использование водных объектов для плавания на маломерных судах;
разовые посадки (взлеты) воздушных судов;
водопользование для пожарных нужд;
пользование обособленными водными объектами;
забор воды из одиночных скважин и колодцев с применением бытовых насосов собственниками и пользователями
земельных участков при использовании первого от поверхности водоносного горизонта, если такой водоносный горизонт не
используется и не может быть использован для централизованного питьевого водоснабжения. Границы территорий, в
пределах которых собственникам и пользователям земельных участков разрешается такое водопользование, устанавливаются
органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Минприроды РФ.
264
Для получения решения о предоставлении водного объекта в особое пользование юридическое лицо — заявитель
представляет в территориальный орган Минприроды РФ, в зоне деятельности которого расположен водный объект, заявление
с необходимым обоснованием, указанием местоположения объекта, цели, основных условий и срока водопользования.
Правила предусматривают порядок рассмотрения заявлений о предоставлении водных объектов для некоторых видов
водопользования. Так, заявление о предоставлении водного объекта (его части) в особое пользование для добычи полезных
ископаемых рассматривается, как правило, после приведения в пригодное для хозяйственного использования состояние ранее
предоставленных для этих целей водных объектов, на которых добыча полезных ископаемых прекращена.
Заявление о предоставлении в особое пользование дополнительного водного объекта рассматривается после проверки
правильности использования ранее предоставленного водного объекта (его части). По результатам рассмотрения заявления и
согласования условий особого пользования водным объектом территориальный орган Минприроды РФ подготавливает
соответствующее предложение, сообщает о нем заявителю и направляет документы соответственно в Минприроду РФ или
органы исполнительной власти субъектов РФ. Минприроды РФ рассматривает подготовленное предложение, организует при
необходимости дополнительную экспертизу и вносит проект соответствующего решения в Правительство РФ.
В лицензии должны содержаться сведения об установленных лимитах водопользования. В связи с изменением
водохозяйственной обстановки, экологического и санитарно-эпидемиологического состояния водных объектов лимиты
водопользования могут пересматриваться. В этом случае соответствующие изменения вносятся и в лицензию.
Лицензия на водопользование является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование водным
объектом или его частью в течение установленного срока на определенных условиях. Лицензирование водопользования
осуществляется Минприроды РФ или его территориальными органами.
Лицензии на водопользование выдаются на платной основе. Размер сбора за выдачу лицензий на водопользование
определяется исходя из расходов на экспертизу представленных заявителями документов и материалов на получение
лицензий, организационных и иных расходов, связанных с выдачей лицензий, и утверждается органами исполнительной
власти субъектов РФ по представлению соответствующих органов лицензирования. Сбор за выдачу лицензий на
водопользование взимается органами лицензирования.
В круг обязанностей органа лицензирования входят:
организация рассмотрения и проведения экспертизы представленных заявителем материалов с оценкой их полноты и
достоверности, соответствия условий осуществления намечаемой деятельности установленным требованиям;
выполнение расчета характеристик водопользования для установления лимитов водопотребления и водоотведения;
определение условий действия лицензии на водопользование;
обеспечение согласования условий водопользования со специально уполномоченными государственными органами в
области охраны окружающей природной среды.
По общему правилу, решение о выдаче или отказе в выдаче лицензии на водопользование принимается органом
лицензирования в течение 30 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами. Орган лицензирования
в недельный срок со дня принятия решения о выдаче лицензии на водопользование осуществляет ее оформление, регистрацию
и выдачу водопользователю. Лицензия на водопользование выдается после представления заявителем документа,
подтверждающего уплату сбора за выдачу лицензии.
Порядок государственной регистрации лицензии регулируется Указаниями по государственной регистрации лицензии и
договоров на пользование поверхностными водными объектами и хранению лицензионных документов, утвержденными
приказом Минприроды РФ от 18 февраля 1998 г. № 48.
Правила определяют основания приостановления действия лицензии. Орган лицензирования вправе приостановить
действие лицензии на водопользование на срок до 6 месяцев в случаях, когда водопользователь: выполняет деятельность, не
предусмотренную лицензией, или с нарушением условий лицензии; в процессе деятельности систематически или грубо
нарушает водное законодательство РФ и законодательство субъектов РФ об охране окружающей природной среды.
Действие лицензии на водопользование возобновляется после устранения причин, вызвавших приостановление ее
действия, о чем водопользователь уведомляется в письменной форме. На срок приостановления действия лицензии на
водопользование приостанавливается действие договора пользования водным объектом.
При отказе в выдаче лицензии на водопользование орган лицензирования направляет заявителю мотивированное
разъяснение. Решения и действия органов лицензирования могут быть обжалованы в суд в установленном порядке.
Бассейновые соглашения. Подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране
водных объектов рассматриваются ВК в качестве одной из управленческих функций. Бассейновые соглашения заключаются в
целях координации и объединения деятельности, направленной на восстановление и охрану водных объектов. Обычно
предметом такого соглашения является соответствующая программа мероприятий по реализации на территории
водохозяйственного бассейна мер по обеспечению показателей качества воды и необходимого объема водных ресурсов при
устойчивом экологически безопасном развитии водохозяйственной системы бассейна.
265
Бассейновое соглашение заключается между Минприродой РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ,
расположенными в пределах бассейна водного объекта. В рамках бассейнового соглашения может создаваться
координационный орган (бассейновый совет), Положение о котором утверждается Правительством РФ, Участие в
бассейновом совете представителей органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления, общественных объединений и водопользователей определяется Положением о
бассейновом совете. Для реализации целей и задач бассейнового соглашения гражданами и юридическими лицами в
соответствии с гражданским законодательством может быть создан фонд, средства которого предназначены для выполнения
мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.
Бассейновое соглашение готовится на основе водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны
водных ресурсов, государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов и иных научных
и проектных разработок, а также предложений органов государственной власти субъектов РФ.
Система органов исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов. Система таких
органов закреплена в ВК. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ,
осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов, образуют единую систему
органов исполнительной власти РФ, обеспечивающих реализацию государственной политики в области использования и
охраны водных объектов.
Система органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в области
использования и охраны водных объектов, устанавливается субъектами РФ в соответствии с основами конституционного
строя РФ, общими принципами организации исполнительных органов государственной власти и ВК.
Государственное управление в области использования и охраны водных объектов осуществляют Правительство РФ и
специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.
На уровне субъектов РФ государственное управление в области использования и охраны водных объектов осуществляют
органы исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных
округов.
Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда обеспечивает
рациональное использование, восстановление и охрану водных объектов в интересах РФ и субъектов РФ. Им является
Министерство природных ресурсов РФ (Минприроды РФ)*.
* Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной
власти» (СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168) система органов управления изменена.
Этот специально уполномоченный государственный орган выполняет возложенные на него полномочия непосредственно
либо через свои территориальные органы. Территориальные органы включают бассейновые органы, осуществляющие
государственное управление в области использования и охраны водных объектов в пределах бассейна водного объекта, и
органы управления, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов на
территории соответствующего субъекта РФ.
Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ
от 17 мая 1997 г. № 588 (в ред. от 13 августа 1998 г.)*. Минприроды РФ является федеральным органом исполнительной
власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных
ресурсов и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти в случаях,
установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
* СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2483; 1998. № 34. Ст. 4087.
Это Министерство — государственный орган управления государственным фондом недр, специально уполномоченный
государственный орган управления использованием и охраной водного фонда и в пределах компетенции специально
уполномоченный государственный орган в области охраны окружающей природной среды. Министерство природных
ресурсов РФ, его территориальные органы, в том числе бассейновые, и подведомственные ему организации образуют единую
систему.
Основные задачи Минприроды РФ, в частности:
разработка и проведение совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их
компетенцией государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов;
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере изучения, воспроизводства,
использования, а также охраны природных ресурсов;
управление использованием и охраной водного фонда;
осуществление в установленном порядке лицензирования водопользования;
266
обеспечение и проведение в пределах компетенции государственного контроля за использованием и охраной водных
объектов;
обеспечение потребности населения и объектов экономики в водных ресурсах на основе рационального использования,
охраны и восстановления водных объектов, бассейнового регулирования использования водных ресурсов;
подготовка и организация противопаводковых мероприятий, предупреждение и ликвидация последствий вредного
воздействия вод;
организация эксплуатации и строительства водохранилищ и других водохозяйственных объектов комплексного
назначения;
ведение мониторинга водных объектов совместно с другими специально уполномоченными государственными органами в
области охраны окружающей природной среды;
контроль в установленном порядке за целевым использованием государственных средств, направляемых на
восстановление и охрану водных объектов;
организация и обеспечение контроля за исполнением водопользователями условий лицензий, предотвращение
самовольного пользования водными объектами и др.
Минприроды РФ в области управления использованием и охраной водного фонда:
разрабатывает в установленном порядке проекты государственных целевых программ по рациональному использованию,
восстановлению и охране водных объектов, водообеспечению населения и объектов экономики, а также государственные
программы по предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод, участвует в разработке государственных прогнозов и
программ социально-экономического развития РФ;
устанавливает субъектам РФ лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) по водным объектам,
отнесенным к федеральной собственности;
оформляет, выдает и регистрирует в надлежащем порядке лицензии на водопользование, регистрирует договоры на
пользование водными объектами, согласовывает места размещения объектов и производства всех видов работ на водных
объектах и их водоохранных зонах. Согласует предоставление водных объектов для вылова (добычи) водных биоресурсов при
промышленном рыболовстве, а также при организации любительского и спортивного рыболовства;
обеспечивает составление водохозяйственных балансов и разработку схем комплексного использования и охраны водных
ресурсов;
организует проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области водного хозяйства,
координирует научные исследования по вопросам, входящим в его компетенцию;
осуществляет функции государственного заказчика на проведение проектных и строительных работ в области водного
хозяйства;
организует совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов РФ межрегиональное распределение и перераспределение водных ресурсов, находящихся в федеральной
собственности, на основе утвержденных программ, прогнозов и водохозяйственных балансов;
организует эксплуатацию водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других
гидротехнических сооружений;
обеспечивает в установленном порядке разработку и осуществление мероприятий по восстановлению и охране водных
объектов, установлению водоохранных зон и соблюдению режима хозяйственной деятельности в пределах этих зон;
устанавливает с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной
власти субъектов РФ режимы наполнения и сработки водохранилищ, пропуска паводков на водных объектах, находящихся в
федеральной собственности, утверждает правила эксплуатации и правила использования водных ресурсов водохранилищ,
контролирует их соблюдение и осуществляет иные функции.
§ 4. Правовая охрана водных объектов
Правовая охрана вод от загрязнения, засорения и истощения. Основные направления обеспечения охраны вод
обусловлены двумя факторами. Во-первых, на состояние водных объектов непосредственно влияет их эксплуатация, т.е.
различные виды водопользования. Во-вторых, необходимость охраны водных объектов возникает из-за хозяйственной
эксплуатации других объектов природы: земель, недр и лесов. Негативное влияние на состояние вод оказывает вырубка лесов,
прежде всего в прибрежных районах рек, озер, морей, водохранилищ. Крайне неблагоприятное воздействие имеет добыча
полезных ископаемых, особенно открытым способом: понижается уровень грунтовых вод, большие объемы сточных вод
сбрасываются в водные объекты. В связи с этим решение проблемы охраны вод связано с необходимостью четкой
регламентации процессов водопользования и эксплуатации сопредельных природных ресурсов путем установления разного
рода ограничений.
267
Основные неблагоприятные последствия антропогенного влияния на состояние вод выражаются в загрязнении, засорении
и истощении водных объектов. Загрязнение водных объектов представляет собой сброс или поступление иным способом в
водные объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество поверхностных и подземных вод,
ограничивают использование либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов. Засорение водных
объектов — сброс или поступление иным способом в водные объекты предметов или взвешенных частиц, ухудшающих
состояние и затрудняющих использование водных объектов. Истощение вод — устойчивое сокращение запасов и ухудшение
качества поверхностных и подземных вод (ст. 1 ВК).
Общие требования к охране водных объектов, касающиееся предотвращения загрязнения, засорения и истощения вод,
установлены ВК, Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и
прилежащей зоне Российской Федерации»* и некоторыми другими законодательными и нормативными правовыми актами.
* СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.
Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством
РФ принимают совместимые с принципом устойчивого развития меры по сохранению водных объектов, предотвращению их
загрязнения, засорения и истощения, а также по ликвидации последствий указанных явлений. При использовании водных
объектов граждане и юридические лица обязаны осуществлять производственно-технологические, мелиоративные,
агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов.
Использоваться водные объекты должны с минимально возможными негативными для них последствиями (ст. 94 ВК).
Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям,
обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты
(ст. 109 ВК). Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются
законодательством РФ об охране окружающей природной среды и водным законодательством РФ.
Содержание нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты определяется на основании
следующих принципов:
предельно допустимая величина антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению
экосистемы водного объекта;
предельно допустимая масса вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь.
Предусмотрены два вида таких нормативов. Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные
объекты устанавливаются исходя из условия недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных
веществ в водных объектах. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах и
сточных водах устанавливаются исходя из условия целевого использования водного объекта. Порядок разработки и
утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливается Правительством
РФ.
19 декабря 1996 г. было принято постановление Правительства РФ № 1504 «О порядке разработки и утверждения
нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты»*. Нормативы предельно допустимых вредных
воздействий на водные объекты разрабатываются и утверждаются по бассейну водного объекта или его участку в целях
поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям.
* СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 165.
Для разработки таких нормативов применяются Методические указания по разработке нормативов предельно допустимых
вредных воздействий на поверхностные водные объекты, утвержденные Минприроды РФ, Госкомэкологии РФ 26 февраля
1999 г., и Методические указания по разработке нормативов предельно допустимых вредных воздействий на подземные
водные объекты и предельно допустимых сбросов вредных веществ в подземные водные объекты, утвержденные
Минприроды РФ 29 декабря 1998 г.
Определение понятия «нормирование качества воды» закреплено в Правилах охраны поверхностных вод, утвержденных
Госкомприроды СССР от 21 февраля 1991 г. Нормирование качества воды состоит в установлении для воды водного объекта
совокупности допустимых значений показателей ее состава и свойств, в пределах которых надежно обеспечиваются здоровье
населения, благоприятные условия водопользования и экологическое благополучие водного объекта.
Правила установливают нормы качества воды водоемов и водотоков для хозяйственно-питьевого, коммунально-бытового
и рыбохозяйственного водопользования. Например, Правила признают рыбохозяйственным водопользованием
использование водных объектов для обитания, размножения и миграции рыб и других водных организмов.
Рыбохозяйственные водные объекты или их участки могут относиться к одной из трех категорий:
268
к высшей категории относятся места расположения нерестилищ, массового нагула и зимовальных ям особо ценных и
ценных видов рыб и других промысловых водных организмов, а также охранные зоны хозяйств любого типа для
искусственного разведения и выращивания рыб, других водных животных и растений;
к первой категории относятся водные объекты, используемые для сохранения и воспроизводства ценных видов рыб,
обладающих высокой чувствительностью к содержанию кислорода;
ко второй категории относятся водные объекты, используемые для других рыбохозяйственных целей. Соответственно
указанной градации водных объектов устанавливаются нормы качества воды.
Нормы качества воды водных объектов включают:
общие требования, предъявляемые к составу и свойствам воды водотоков и водоемов для различных видов
водопользования;
перечень предельно допустимых концентраций (ПДК) нормированных веществ в воде водных объектов, используемых
для хозяйственно-питьевых и коммунально-бытовых нужд населения;
перечень предельно допустимых концентраций (ПДК) нормированных веществ в воде водных объектов, используемых в
рыбохозяйственных целях.
Водный объект или его участок считается загрязненным, если в местах водопользования не соблюдаются нормы качества
воды в водном объекте. В случае одновременного использования водного объекта или его участка для различных нужд
населения и народного хозяйства к составу и свойствам воды предъявляются наиболее жесткие нормы из числа
установленных.
Для уникальных водных объектов, имеющих экологическую, научную, историческую или культурную ценность, могут
предъявляться особые требования к качеству воды. Таким водным объектам может быть придан статус заповедника или
заказника в установленном законом порядке.
Специальные требования касаются охраны водных объектов от загрязнения и засорения из источников загрязнения,
находящихся на суше (ст. 98 ВК). Так, источники загрязнения, находящиеся на суше, не должны вызывать загрязнения и
засорения водных объектов сверх нормативов воздействия на водные объекты. Соблюдение этого требования должно
обеспечиваться приоритетным применением технологий, не оказывающих негативного воздействия на окружающую
природную среду, ограничением использования токсичных веществ и тяжелых металлов, введением научно обоснованных
методов измерения и расчетов сбросов сточных вод в водные объекты и выбросов в атмосферу.
Для предотвращения загрязнения и засорения вод в результате деятельности на дне водных объектов установлено, что
добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно
должны осуществляться такими способами, которые не оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно,
берега водных объектов и водные биоресурсы. При выполнении на дне водных объектов работ, направленных на
использование недр, но не связанных с добычей полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнения,
засорения и истощения водных объектов.
Не разрешается эксплуатация самоходных и несамоходных судов, а также иных объектов, находящихся на поверхности
водных объектов, без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов, образующихся на этих судах и объектах (ст. 100
ВК).
Ледники и снежники — важные источники водных ресурсов. В целях их охраны запрещается засорение ледяного покрова
водных объектов, ледников и снежников производственными, бытовыми и иными отходами и отбросами, а также загрязнение
их нефтяными продуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами. Забор льда не должен влиять на состояние
водных объектов и приводить к истощению запасов поверхностных и подземных вод. Кроме того, установлено, что
водосборные площади водных объектов подлежат охране от загрязнения и засорения в порядке, определяемом
Правительством РФ.
Правила экологически обоснованной эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных
объектов, закреплены в ст. 106 ВК. Так, граждане и юридические лица при эксплуатации хозяйственных и других объектов,
влияющих на состояние водных объектов, обязаны принимать меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение
водных объектов и вредное воздействие вод.
Кроме того, в этих случаях установлен ряд прямых запретов. При эксплуатации хозяйственных и других объектов
запрещается:
сбрасывать в водные объекты не очищенные и не обезвреженные в соответствии с нормативами сточные воды;
забирать воды из водных объектов, если это существенно влияет на их состояние;
сбрасывать сточные воды, содержащие вещества, для которых не установлены предельно допустимые концентрации, или
содержащие возбудителей инфекционных заболеваний.
Нарушение этих требований влечет за собой ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных
и других объектов, влияющих на состояние водных объектов. Применяются указанные меры Правительством РФ и (или)
органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению Минприроды РФ и Минздрава РФ.
269
В ст. 107 ВК отражены особенности охраны подземных водных объектов. На граждан и юридических лиц, деятельность
которых оказывает или может оказывать вредное влияние на состояние подземных водных объектов, возложена обязанность
принимать меры, предотвращающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов и вредное воздействие вод.
Выражением принципа приоритета питьевого и хозяйственнного бытового водопользования является правило о том, что на
водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещение захоронений отходов, свалок, кладбищ,
скотомогильников и других объектов, влияющих на состояние подземных вод.
Орошение земель сточными водами, если это влияет или может повлиять на состояние подземных водных объектов,
запрещается.
К недропользователям адресованы следующие требования по охране вод. Устройство и эксплуатация скважин, а также
использование отработанных месторождений полезных ископаемых для сброса сточных и дренажных вод допускаются с
соблюдением требований, предусмотренных В К и законодательством РФ о недрах. Буровые скважины, в том числе
самоизливающие и разведочные, а также скважины, не пригодные к эксплуатации или использование которых прекращено,
подлежат оборудованию регулирующими устройствами, консервации или ликвидации в установленном порядке.
Если при использовании недр вскрыты водоносные горизонты, недропользователи должны принять в действующем
порядке меры по охране подземных водных объектов и сообщить об этом в органы местного самоуправления, органы
Минприроды РФ. При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации водозаборных
сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры,
предотвращающие их вредное влияние на поверхностные водные объекты и окружающую природную среду.
При добыче полезных ископаемых, проведении работ по водопонижению, при строительстве сооружений или при защите
от вредного воздействия вод, а также при строительстве и эксплуатации дренажных систем на мелиорированных землях
извлечение подземных вод допускается при наличии лицензии на водопользование.
Водные объекты могут загрязняться и засоряться с суши при поступлении химических веществ, применяемых в сельском
хозяйстве, производстве работ, влияющих на состояние вод на берегах водоемов, смывом загрязнений и засорением мусором,
скапливающимся в населенных пунктах.
В целях предупреждения и устранения загрязнения водных объектов определяются источники их загрязнения. Такими
источниками признаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных
веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно
влияющих на состояние дна и берегов водных объектов. Существует порядок выявления таких источников. Например,
приказом Минприроды РФ от 2 августа 1994 г. № 241 была утверждена Инструкция по идентификации источника загрязнения
водного объекта нефтью.
Водные объекты охраняются от загрязнения посредством регулирования деятельности как стационарных, так и других
источников загрязнения. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ
осуществляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая диффузное загрязнение (загрязнение через
поверхность земли и воздух) (ст. 95 ВК).
Огромный вред состоянию водных объектов наносит так называемое аварийное загрязнение водных объектов, которое
возникает при залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты, причиняет вред или
создает угрозу причинения вреда здоровью населения, нормальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности,
состоянию окружающей природной среды, а также, биологическому разнообразию.
Меры предупреждения и ликвидации аварийного загрязнения водных объектов определяются водным законодательством
РФ и законодательством РФ о недрах. Так, порядок действий и координации государственных органов в таких случаях
регулируется Временным положением о порядке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при
аварийных выбросах и сбросах загрязняющих веществ и экстремально высоком загрязнении окружающей природной среды,
утвержденным Минприроды РФ, МЧС РФ, Госкомсанэпиднадзором РФ, Минсельхозпродом РФ, Росгидрометом,
Роскомземом, Роскомводом, Роскомнедрами, Роскомрыболовством, Рослесхозом 23 июня 1995 г. № 05-11/2507, 3, 18 августа,
4 июля, 30 июня, 8, 22, 11, 14, 10 августа 1995 г.
В некоторых случаях вследствие аварии водный объект может быть объявлен зоной чрезвычайной экологической ситуации
или экологического бедствия (ст. 116 ВК). Зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия могут
объявляться водные объекты, их части и их водосборные площади, если в результате хозяйственной деятельности или
природных процессов происходят изменения, угрожающие здоровью людей, животному и растительному миру, состоянию
окружающей природной среды. Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия
определяется законодательством РФ.
В водном законодательстве (ст. 104 ВК) содержатся особые требования по охране водных объектов от загрязнения
радиоактивными и токсичными веществами. Предусмотрено, что содержание радиоактивных и токсичных веществ
270