Крассов О.И. Земельное право
Подождите немного. Документ загружается.
Примерный устав сельскохозяйственной артели, принятый Вторым Всесоюзным съездом колхозников-ударников, был
утвержден СНК СССР и ЦК ВКП (б) 17 февраля 1935 г.* Устав предусматривал, что земля закреплялась за артелью в
бессрочное пользование (навечно), устанавливалось право на приусадебное землепользование колхозных дворов и
определялись размеры приусадебного землепользования.
* СЗ СССР. 1935. № 11. Ст. 82.
Конституция СССР 1936 г. признала землю, ее недра, воды и леса в СССР государственной собственностью, т.е.
всенародным достоянием. Земля, используемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование, т.е.
навечно. Каждый колхозный двор мог иметь в пользовании небольшой приусадебный участок земли и в личной
собственности подсобное хозяйство на этом участке.
Действовавшее в данный период законодательство предусматривало, что приусадебное землепользование колхозного
двора могло быть прекращено в случаях переселения двора или смерти всех его членов. Постановление ЦК ВКП (б) и СНК
СССР от 27 мая 1939 г. установило, что в случае невыработки колхозником обязательного минимума трудодней без
уважительной причины указанное право могло быть прекращено. Площадь приусадебного земельного участка рабочих,
служащих и других граждан, проживавших в колхозе, согласно постановлению ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 28 июля 1939 г.*
была ограничена размером не более 0,15 га.
* СП СССР. 1939. № 47. Ст. 362.
Земельное право в период 1941—1945 гг. В годы Великой Отечественной войны особое внимание уделялось расширению
использования сельскохозяйственных земель для столь необходимого в то время увеличения производства продовольствия и
сырья. Так, 1 марта 1942 г. было принято постановление СНК СССР «О разрешении колхозам производить посевы на
неиспользуемых пахотных землях смежных колхозов»*. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 7 апреля 1942 г. «О
выделении земель для подсобных хозяйств под огороды рабочих и служащих» предпринимаются меры по развитию
индивидуального огородничества рабочих и служащих**.
* Правда. 1942. 2 марта.
** См.: Директивы КПСС и Советского Правительства по хозяйственным вопросам. М., 1957. Т. 2. С.
723.
Одновременно проводится политика укрепления трудовой дисциплины колхозников. 13 апреля 1942 г. СНК СССР и ЦК
ВКП (б) принимают постановление «О повышении для колхозников обязательного минимума трудодней»*, которым было
установлено, что трудоспособные колхозники и колхозницы, не выработавшие в течение года обязательного минимума
трудодней, должны считаться выбывшими из колхоза, потерявшими права колхозника и лишаться приусадебного участка.
* Правда. 1942. 22 авг.
Земельное право в период 1946—1990 гг. В 1945 г. после окончания войны в состав СССР вошли территории Западной
Украины, Калининградской области, южная часть острова Сахалина и Курильские острова. Особого законодательного акта о
национализации земли Западной Украины и Калининградской области принято не было. Считалось, что национализация
земли вытекала из факта включения этих территорий в состав СССР. Однако национализация земли на территориях Южного
Сахалина и Курильских островов была проведена на основе Указа Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1946 г.
«О национализации земли, банков, промышленных и коммунальных предприятий, железнодорожного и водного транспорта и
средств связи южной части острова Сахалин и Курильских островов»*.
* ВВС СССР. 1946. № 5.
6 марта 1956 г. ЦК КПСС и Советом Министров СССР было принято постановление «Об Уставе сельскохозяйственной
артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управления делами
артели»*, которым на колхозы возлагались обязанности по рациональному использованию закрепленных за ними земель и
упорядочению приусадебного землепользования.
* См.: Директивы КПСС и Советского Правительства по хозяйственным вопросам. М., 1958. Т. 4. С.
605.
Важное значение для решения проблем повышения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их охраны
имели постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 16 июня 1966 г. «О широком развитии мелиорации земель для
21
получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»* и от 20 марта 1967 г. «О
неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии»**.
* СП СССР. 1966. № 11. Ст. 114.
** СП СССР. 1967. № 9. Ст. 45.
13 декабря 1968 г. были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик*, игравшие
важную роль в регулировании земельных отношений. Значение Основ заключается в том, что этот законодательный акт
содержал много принципиально новых норм и явился основой формирования новых в земельном праве институтов. Так,
впервые были выделены категории земель водного фонда и земель населенных пунктов. Был предусмотрен особый раздел,
посвященный государственному земельному кадастру. Основы закрепили принцип приоритета использования земель
сельскохозяйственного назначения.
* ВВС СССР. 1968. Ne 51. Ст. 485.
Принятие Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик явилось базой для кодификации всего
законодательства о природных ресурсах: в 1970 г. были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных
республик*, в 1975 г. — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах**, в 1977 г. — Основы лесного
законодательства Союза ССР и союзных республик***.
* ВВС СССР. 1970. № 50. Ст. 566.
** ВВС СССР. 1975. № 29. Ст. 435.
*** ВВС СССР. 1977. №25. Ст. 388.
28 февраля 1990 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле*. Рассматривая этот
законодательный акт с современных позиций, его значение можно оценить как первую попытку восстановить право частной
собственности на землю. Основы (ст. 5) предусмотрели титул «право пожизненного наследуемого владения земельным
участком» как завуалированную форму частной собственности. Впоследствии этот титул был закреплен и российским
законодательством.
* ВВС СССР. 1990. № 10. Ст. 129.
Вопросы земельно-аграрной реформы начала 90-х гг. в историческом плане специально не рассматриваются. Многие
основные законодательные и нормативные правовые акты о земельно-аграрной реформе, исключая Закон РСФСР от 23
ноября 1990 г. «О земельной реформе»*, продолжают действовать. Их анализ приводится в связи с изложением
соответствующего материала.
* ВВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА:
1. Гойхбарг А. Советское земельное право. М., 1921.
2. Евтихиев И.И. Земельное право. М.; Л., 1943.
3. Кассо Л.А. Русское поземельное право. М., 1906.
4. Розенблюм Д.С. Земельное право РСФСР. М., 1929.
5. Хауке ОА. Крестьянское земельное право. М., 1914.
Глава 3. ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
§ 1. Понятие и классификация источников земельного права
Понятие источника земельного права. Характеристика источников земельного права основана на представлениях о
понятии источников права, разработанных наукой теории права, и на применении этих представлений к сфере земельного
права.
Понятие «источник права» возникло более чем две тысячи лет назад. Это выражение впервые использовал Тит Ливий,
характеризуя законы XII таблиц как «fоns omnis publici privatique iuris», т.е. как источник всего публичного и частного римского
права.
22
Нередко понятие «источник права» используется в смысле источника правовых норм, т.е. содержания права. В этом смысле
данное понятие означает материальные условия развития общества, которые определяют содержание права, регулирующего
общественные отношения.
Термин «источник права» может употребляться в качестве формы — способа выражения содержания соответствующей
правовой нормы,. т.е. формы выражения права. В теории права под юридическими источниками или формами права
понимаются официальные формы выражения и закрепления и соответственно изменения или отмены действующих правовых
норм. Именно в этом аспекте рассматриваются источники земельного права, анализ которых приводится в настоящей главе.
Источниками земельного права являются нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения. Такие
нормативные правовые акты должны отвечать признакам, объективно присущим источнику права. Во-первых, они должны
быть носителями государственно-властной силы. Во-вторых, эти правовые акты должны иметь нормативный характер, т.е.
быть рассчитаны на многократное применение. В-третьих, эти акты должны быть адресованы неопределенному числу
субъектов. И наконец, правовые акты должны быть обязательны для исполнения всеми субъектами.
Источником земельного права является нормативный правовой акт, принятый органом государственной власти или
органом местного самоуправления в пределах установленной для него компетенции, который устанавливает, изменяет или
отменяет земельно-правовые нормы — юридически обязательные модели поведения участников земельных отношений.
Правовые нормативные акты органов государственной власти подразделяются по вертикали на нормативные акты
федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. По
горизонтали эти правовые нормативные акты подразделяются на законы и иные правовые нормативные акты (подзаконные
акты).
Юридическая сила всех законов и иных нормативных правовых актов определяется в зависимости от компетенции
издавшего их органа государственной власти и роли правового нормативного акта в системе законодательства.
Виды источников земельного права. Источником земельного права является нормативный правовой акт, который
содержит земельно-правовые нормы, т.е. нормы права, цель которых — регулирование земельных отношений.
Выделяются следующие виды источников земельного права: Конституция РФ, международные договоры РФ,
специальные законодательные акты, основной целью которых является регулирование земельных отношений;
законодательные акты, регулирующие отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, и иные
законодательные акты. Большое значение имеют нормативные указы Президента РФ, являющиеся источниками
земельного права. Кроме того, такими источниками служат нормативные правовые акты федеральных органов
исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также
нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Нормативные договоры. Особое место среди источников земельного права занимают нормативные договоры. К их числу
относятся договоры, заключенные Российской Федерацией с субъектами РФ. Это, прежде всего, Федеративный договор,
подписанный 31 марта 1992 г. между Российской Федерацией и субъектами РФ. Одной из целей Федеративного договора
является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами
власти субъектов РФ. Значение этого договора как источника земельного права состоит в том, что Федеративный, договор
отнес регулирование вопросов природопользования, охраны окружающей среды, земельное законодательство к предмету
совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Российской Федерацией за последние годы заключен ряд таких договоров с субъектами РФ, в которых это общее
положение нашло конкретизацию и развитие. Примером могут служить: Соглашение от 29 мая 1996 г. № 5 между
Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и
распоряжения землей на территории Ростовской области; Соглашение от 27 мая 1996 г. № 5 между Правительством РФ и
администрацией Иркутской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей на
территории Иркутской области и ряд других.
Как правило, предметом таких соглашений является разграничение права собственности на землю между Российской
Федерацией и субъектом РФ, а также разграничение полномочий в сфере регулирования земельных отношений между
федеральными органами государственной власти и органами власти субъекта РФ.
Судебная практика. В применении земельного законодательства велика роль судебной практики. Суды общей
юрисдикции и арбитражные суды выполняют важную функцию, применяя земельное законодательство, обеспечивая защиту
прав и законных интересов физических и юридических лиц на землю. Правоприменительная функция осуществляется судами
в процессе рассмотрения споров, которые возбуждаются по искам заинтересованных лиц. Вырабатываемые общие подходы,
принципы, единообразные формы разрешения споров — это практика деятельности судебных органов.
Судебная практика разрешения отдельных категорий дел выражена в постановлениях Пленума Верховного Суда
Российской Федерации и. Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Примером тому может служить
постановление № 6 Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. «О некоторых вопросах, возникших у судов при
применении законодательства о земельной реформе» (в ред. от 21 декабря 1993 г., с изм. и доп. от 25 октября 1996 г.)*.
23
* БВС РФ. 1992. № 7; 1997. № 1.
Большое значение для совершенствования практики применения земельного законодательства в части охраны земель
имеют постановление № 22 Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. «О некоторых вопросах
практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»* и постановление № 14 Пленума
Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г.«О практике применения судами законодательства об ответственности за
экологические правонарушения»**.
* ВВАС РФ. 1994. №3.
** БВС РФ. 1999.№ 1.С. 2.
Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ обязательны соответственно для судов
общей юрисдикции и арбитражных судов. Они не являются источниками права. При достаточном распространении судебная
практика является основанием для ее обобщения законодателем и издания соответствующей правовой нормы, восполняющей
пробел в законодательстве.
На развитие земельного законодательства и законодательства о природных ресурсах большое влияние оказывают
постановления Конституционного Суда РФ. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По
делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»* был разрешен вопрос о федеральной
собственности на лесной фонд и земли этого фонда. 8 октября 1997 г. было принято постановление Конституционного Суда
РФ № 13-П «По делу о проверке конституционности Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 года «О ставках земельного
налога в Санкт-Петербурге в 1995 году»*.
* СЗ РФ. 1998. № 43. Ст. 429.
** СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4901.
§ 2. Конституция Российской Федерации как источник земельного права
Конституционные принципы регулирования земельных отношений. Конституция РФ, обладая высшей юридической
силой по отношению ко всем иным законодательным актам, занимает центральное место среди источников земельного права.
Ряд положений Конституции РФ имеют важное значение для земельного права, так как являются основой развития земельного
законодательства.
В Конституции РФ закреплены общие принципы регулирования земельных отношений в системе законодательства нашей
страны. Статья 72 Конституции РФ относит регулирование земельных отношений к предмету совместного ведения
Российской Федерации и субъектов РФ. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: вопросы
владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»); разграничение
государственной собственности, в том числе и на землю (п. «г»); природопользование; охрана окружающей среды и
обеспечение экологической безопасности (п. «д»); земельное законодательство (п. «к»). По предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные
нормативные правовые акты субъектов РФ.
Предусмотрено прямое действие федеральных законов на всей территории РФ. Специальным указанием на прямое
действие федеральных законов подчеркивается, что в РФ не признается установление субъектами Федерации каких-либо
дополнительных условий для вступления в силу федеральных законов. Эта норма, естественная для государства с
федеративным устройством, — своеобразная реакция на правотворчество некоторых субъектов РФ, которое отличалось в
последние годы чрезмерной независимостью.
В случае отсутствия федерального закона, регулирующего вопросы, отнесенные к предмету совместного ведения РФ и
субъектов РФ, субъект Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Однако после принятия
федерального закона субъект РФ обязан издавать законы и иные нормативные правовые акты, строго соответствующие
федеральному закону.
В Конституции РФ в общей форме определены полномочия некоторых органов государственной власти по
регулированию земельных отношений. Так, в ст. 114 Конституции РФ (п. «в») сказано, что Правительство РФ обеспечивает
проведение единой государственной политики в области экологии, что, естественно, имеет прямое отношение к обеспечению
охраны земель. Правительство РФ осуществляет также управление федеральной собственностью, т.е. вправе управлять
землями, находящимися в федеральной собственности.
Конституция РФ закрепила полномочия органов местного самоуправления, которые согласно ст. 12 не входят в систему
органов государственной власти, в сфере регулирования земельных отношений. Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ
изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения
24
соответствующих территорий. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью,
в которой могут находиться и земли (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).
В ст. 74 Конституции РФ выражен принцип приоритета обеспечения интересов охраны природы, в том числе и охраны
земель в сфере регулирования единого экономического пространства, единого рынка. Конституция РФ предусматривает, что
на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для
свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Исключением из этого общего правила являются случаи,
когда ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это
необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
В Конституции РФ закреплены особенности правового регулирования земельных отношений. Часть 1 ст. 9 Конституции
РФ предусматривает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа
жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эта конституционная норма закрепляет два
важнейших принципа правового регулирования земельных отношений: принцип приоритета публичных интересов в сфере
регулирования использования и охраны земель и принцип обеспечения рационального использования и охраны земельных
ресурсов.
Учитывая роль и значение земли в жизни общества, особенности земли как природного объекта, в ч. 3 ст. 36 Конституции
РФ специально установлено, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Это
означает, что земельные отношения должны регулироваться особым специальным федеральным законодательным актом —
Земельным кодексом Российской Федерации.
Конституция РФ (ст. 67) определяет также сферу действия земельного законодательства — это территория Российской
Федерации, включающая в себя территории ее субъектов. Кроме того, земельное законодательство регулирует отношения,
связанные с использованием земель, занятых внутренними водами и территориальным морем. В этой же статье Конституции
предусмотрено, что границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.
Конституционные основы регулирования отношений собственности на землю. Важнейшее значение имеют
конституционные основы регулирования отношений собственности на землю. В ст. 8 Конституции РФ выражен принцип
равенства всех форм собственности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная,
государственная, муниципальная и иные формы собственности. Статья 9 (ч. 2) Конституции РФ допускает возможность
существования различных форм и видов права собственности на землю. Земля и другие природные ресурсы могут находиться
в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
В современных условиях формирования рыночной экономики велика роль ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право
частной собственности граждан и их объединений, право иметь в частной собственности землю. В этой же статье определены
пределы осуществления земельным собственником своих правомочий. Владение, пользование и распоряжение землей и
другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей
среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Право частной собственности на землю согласно ст. 17 Конституции РФ рассматривается в качестве естественного и
неотъемлемого права человека, принадлежащего ему от рождения. Следует также отметить, что в соответствии со ст. 18
Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл,
содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием.
В ст. 35 Конституции РФ отражен принцип защиты права частной собственности. Право частной собственности охраняется
законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и
совместно с другими лицами.
Очень важное значение для регулирования земельных отношений имеет положение ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о том, что
никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Это означает, что в земельном законодательстве
должны быть закреплены такие условия изъятия частных земель, когда изъятие может допускаться только по решению суда, а
не какого-либо иного органа. Кроме того, предусмотрено, что принудительное отчуждение имущества для государственных
нужд возможно только при условии предварительного и равноценного возмещения. Значение этой конституционной нормы
заключается в том, что частный земельный участок может быть изъят при соблюдении следующих условий. Во-первых,
изъятие допустимо только для государственных нужд. Во-вторых, убытки должны быть возмещены собственнику до момента
фактического изъятия. И в-третьих, размер возмещенных убытков должен быть равноценным, т.е. справедливым,
соответствующим рыночным ценам за данный земельный участок. Эти положения должны быть закреплены в земельном
законодательстве.
Большое значение для защиты права частной собственности на землю имеет конституционное определение пределов
ограничения прав и свобод человека и гражданина. Они могут быть, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ограничены
федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
25
Конституционные основы обеспечения охраны земель. Для развития земельного законодательства велика роль
конституционных норм об обеспечении охраны земель как природного объекта. Трудно переоценить в связи с этим впервые в
нашей истории закрепленное в ст. 42 Конституции РФ право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную
информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим
правонарушением. Это право обеспечивается путем реализации механизма, закрепленного в Законе РСФСР от 19 декабря
1991 г. «Об охране окружающей природной среды»* (в ред. от 2 июня 1993 г.), а также рядом специальных земельно-правовых
и иных норм.
* ВВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111.
Наряду с этим правом ст. 58 Конституции РФ закрепляет обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду,
бережно относиться к природным богатствам. В земельном законодательстве эта обязанность получает свое выражение путем
возложения на всех субъектов земельных отношений конкретных обязанностей по рациональному использованию и охране
земель.
§ 3. Международный договор Российской Федерации как источник земельного права
Общая характеристика. Согласно Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры РФ являются составной частью национальной правовой системы. Закреплен принцип приоритета
норм международного права над национальным правом (ст. 15). Этот принцип подтвержден и в земельном законодательстве
нашей страны. В ст. 127 ЗК РСФСР предусмотрено, что если международным договором Российской Федерации установлены
иные правила, чем те, которые содержатся в земельном законодательстве РФ, то применяются правила международного
договора. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров регулируется Федеральным законом
от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»*.
* СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
Значение международного договора как источника земельного права. Международные договоры являются
источниками земельного права и регулируют различные сферы земельных отношений.
На основании международных договоров РФ определяется линия Государственной границы. В этих случаях
международный договор определяет территориальную сферу действия норм национального права, в том числе земельного
права. Так, в целях уточнения и определения прохождения линии российско-китайской Государственной границы, на ее
западной части 3 сентября 1994 г. было подписано Соглашение между Российской Федерацией и Китайской Народной
Республикой о российско-китайской Государственной границе на ее западной части*.
* Соглашение ратифицировано Российской Федерацией Федеральным законом от 15 июля 1995 г. №
104-ФЗ (СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2760).
В других случаях на основании международного договора определяется режим использования природных ресурсов, в том
числе и земель в пограничной зоне. Например, в Договоре между Правительством Союза Советских Социалистических
Республик и Правительством Финляндской Республики о режиме советско-финляндской Государственной границы и о
порядке урегулирования пограничных инцидентов (Хельсинки, 23 июня 1960 г.) (с изм. от 12 мая 1997 г.) предусмотрен раздел
III «Лесное хозяйство, рыболовство, охота и горное дело» (ст. 20—23). Аналогичные вопросы регулирует Соглашение между
Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о руководящих принципах
совместного хозяйственного использования отдельных островов и прилегающих к ним акваторий на пограничных реках
(Пекин, 10 ноября 1997 г.)*.
* Ведомственное приложение к «Российской газете» от 22 ноября 1997 г.
25 апреля 1996 г. в г. Пекине было заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и
Правительством Китайской Народной Республики о заповеднике «Озеро Ханка»*. Статья 1 Соглашения предусматривает, что
Стороны создают в приграничных районах России и Китая совместный заповедник «Озеро Ханка», территория которого
представлена водно-болотными экосистемами. Заповедник «Озеро Ханка» делится линией российско-китайской
Государственной границы на две части — Государственный природный заповедник «Ханкайский» в Приморском крае
(территория России) и заповедник «Озеро Ханка» в провинции Хэйлунцзян (территория КНР). Стороны могут в соответствии
с законами своих государств изменять границы своей части заповедника. О каждом таком изменении Стороны должны
информировать друг друга. Охрана, управление, научные исследования и мониторинг в отношении экосистем заповедника
«Озеро Ханка» должны проводиться в соответствии с настоящим Соглашением и действующим законодательством Сторон. В
26
этом случае международный договор явился основанием изменения правового режима земель — установления режима земель
заповедника.
* БМД. 1997. № 1. С. 63.
Международные договоры могут являться основой для установления режима охраны среды обитания объектов животного
мира, ограничения хозяйственной деятельности и использования земель на соответствующих территориях. В качестве примера
можно привести Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным обраазом в качестве
местообитаний водоплавающих птиц (Рамсар, 2 февраля 1971 г.)* и Протокол об изменении Конвенции о водно-болотных
угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Париж, 3
декабря 1982 г.)**.
* Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М., 1993. С. 191.
** Там же. С. 195.
В Конвенции дается определение водно-болотных угодий. Это — районы болот, фенов, торфяных угодий или водоемов —
естественных или искусственных, постоянных или временных, стоячих или проточных, пресных, солоноватых или соленых,
включая морские акватории, глубина которых при отливе не превышает шести метров. Каждое государство — участник
Конвенции определяет подходящие водно-болотные угодья на своей территории, которые включаются в Список водно-
болотных угодий международного значения, и способствует охране водно-болотных угодий и водоплавающих птиц
посредством создания природных резерватов.
Нередко предметом международных договоров является регулирование вопросов использования земельных участков
дипломатическими представительствами. Законом РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации» (в
ред. от 18 июля 1995 г.)* (ст. 4) предусмотрено, что органы государственной власти г. Москвы предоставляют в установленном
законом порядке дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки,
здания, строения, сооружения и помещения и т.д. Основным титулом прав на землю в г. Москве является аренда. Поэтому
использование земельных участков дипломатическими представительствами в г. Москве должно осуществляться на
основании договора аренды. Однако существует иная практика. Обычно в международных договорах предусматривается, что
здания, сооружения, а также земельные участки, на которых они расположены, предоставляются дипломатическим
представительствам государств, заключившим такой договор, на взаимно безвозмездной основе. В случае заключения
договора его нормы имеют приоритет над нормами национального законодательства.
* ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 6834; СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2863.
В некоторых случаях на основании международного договора используются земельные участки, находящиеся на
территории зарубежного государства. Примером может служить Договор аренды комплекса «Байконур» между
Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан (Москва, 10 декабря 1994 г.)*. В Договоре
определяется понятие «объекты космодрома «Байконур» — технические, стартовые, посадочный и измерительный
комплексы, объекты поисково-спасательной службы, хранилища, заправочно-нейтрализационные станции, сооружения,
жилые, административные здания и служебные помещения, объекты социальной сферы, иные элементы этих комплексов и
служб, а также другие объекты с соответствующим имуществом, земельными участками и необходимыми санитарно-
защитными зонами, включая земельные участки, отведенные под районы падения отделяющихся частей ракет-носителей,
расположенные на территории Республики Казахстан.
* БМД. 1998. № 10. С. 9.
§ 4. Закон как источник земельного права
Общая характеристика. Порядок принятия федеральных законодательных актов установлен Федеральным законом от
14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»*. Этот Закон предусматривает, что на территории РФ
применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания,
которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной
Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен
палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.
* СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801.
27
Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи
дней после дня их подписания Президентом РФ. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат
Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их
официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
Специальные законодательные акты как источники земельного права. Центральное место среди специальных
источников земельного права, основной целью которых является регулирование главным образом земельных отношений,
занимает Земельный кодекс РСФСР, принятый 25 апреля 1991 г. (с изм. от 28 апреля 1993 г.)*. В настоящее время ЗК РСФСР
применяется с учетом Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства
Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»**. Указ Президента РФ признал полностью
недействующими 48 статей и частично 7 статей Кодекса из 127 статей ЗК. Кроме того, из содержания ЗК был исключен
термин «пожизненное наследуемое владение».
* ВВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; ВВС РФ. 1993. № 22. Ст. 768.
** САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.
Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 имел отрицательные последствия для полноценного регулирования
земельных отношений. Издание Указа привело к появлению большого числа пробелов в земельном законодательстве. Часть
вопросов в последующем была урегулирована в иных указах Президента РФ, другие вопросы продолжают регулироваться
иными законодательными и нормативными правовыми актами, однако в целом пробельность регулирования земельных
отношений не восполнена и поныне.
Современное значение ЗК РСФСР состоит в том, что Кодекс регулирует вопросы предоставления и изъятия земель, в том
числе изъятия сельскохозяйственных угодий, земель, занятых особо охраняемыми природными и историко-культурными
объектами, земель пригородных и зеленых зон, земель, занятых лесами первой группы. В Кодексе определен порядок
предоставления земель для нужд сельского хозяйства и несельскохозяйственных нужд. В нем закреплены нормы
предоставления земельных участков в собственность и пользование, урегулированы вопросы перехода права на земельный
участок при переходе права собственности на строение и сооружение. ЗК РСФСР предусматривает порядок использования
земельных участков для изыскательских работ. В Кодексе закреплены права и обязанности собственников земли,
землевладельцев, землепользователей и арендаторов, а также гарантии соблюдения их прав.
Очень важное значение имеют нормы ЗК РСФСР, определяющие правовой режим категорий земель: земель
сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов); земель
промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики,
обороны и иного назначения; земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и
историко-культурного назначения; земель лесного фонда; земель водного фонда; земель запаса.
ЗК РСФСР предусматривает комплекс мер по обеспечению охраны земель. Кодекс регулирует вопросы управления
использованием и охраной земель: государственного контроля за использованием и охраной земель, мониторинга земель;
государственного земельного кадастра, землеустройства. В нем предусмотрены также меры административной
ответственности за нарушение земельного законодательства.
Источником земельного права является Градостроительный кодекс РФ 1998 г.* Это — «Кодекс о недвижимости». Кодекс
регулирует земельные отношения в связи с осуществлением градостроительного планирования, застройки, благоустройства
городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Для решения этих
задач в Кодексе закреплены требования, предъявляемые к градостроительной документации о градостроительном
планировании развития территорий и поселений и об их застройке. В этом законодательном акте урегулированы вопросы
градостроительного планирования развития территории РФ и территорий субъектов РФ, а также территорий городских и
сельских поселений, других муниципальных образований. Особое значение для определения правового режима земель
поселений имеет территориальное зонирование. В Кодексе определен правовой режим пригородных зон городов.
Урегулированы также вопросы застройки территорий городских и сельских поселений, которые непосредственно связаны с
использованием земель.
* СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.
Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на
продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального
жилищного строительства»* определил цели, для которых земельные участки могут быть переданы в частную собственность
гражданам РФ, а также закрепил право граждан на продажу земельных участков.
* ВВС РФ. 1993. № 1. Ст. 26.
28
Кроме того, в Законе сформулирован принцип приватизации указанных земельных участков. Граждане приобретают право
частной собственности на такие земельные участки в пределах норм их предоставления. Что касается земельных участков,
размеры которых превышают эти нормы, то граждане сохраняют право пожизненного наследуемого владения или
пользования той частью участка, размер которого превышает установленные нормы.
К числу специальных источников земельного права относится Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О
государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»*. В этом Законе
урегулированы полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; права и обязанности
собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов земельных участков в области обеспечения плодородия
земель сельскохозяйственного назначения; закреплены меры государственного регулирования деятельности в области
обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и государственной поддержки деятельности в этой
области и некоторые другие.
* СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.
К этой же группе источников земельного права можно отнести Закон РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» (в ред. от
29 декабря 1998 г.)*. Закон определяет систему правового регулирования взимания платы за землю, устанавливая следующие
формы платы: земельный налог, арендную плату и нормативную цену земли. В Законе регламентирован порядок платы за
землю сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения, предусмотрены льготы по взиманию платежей,
определен порядок установления, взимания и расходования средств, поступивших в качестве платы за землю.
* ВВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1424; СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 1.
Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»* призван регулировать весьма специфическую
область земельных отношений. В этом Законе закреплены понятия различных типов и видов мелиорации земель;
урегулированы вопросы права собственности на мелиоративные системы и гидротехнические сооружения; определена
система государственного управления в области мелиорации земель; установлен порядок проведения мелиорации земель и
финансирования таких работ.
* СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.
2 января 2000 г. был принят Федеральный закон № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»*. В нем закреплена
компетенция органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра;
определен состав сведений и документов государственного земельного кадастра и порядок ведения государственного
земельного кадастра.
* СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
Законодательные акты, регулирующие отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды как
источники земельного права. Использование природных ресурсов и обеспечение охраны окружающей среды теснейшим
образом связано с регулированием земельных ' отношений. В связи с этим законодательные акты, которые регулируют
указанные вопросы, содержат большое число земельно-правовых норм и соответственно являются источниками земельного
права.
Ряд земельно-правовых норм содержится в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» (в ред. от 2 января 2000 г.)*. Так,
согласно ст. 11 этого Закона лицензии на пользование недрами предоставляются при наличии предварительного согласия
органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей
недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр
осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по
недропользованию. Предусмотрено, что в лицензии на пользование недрами должны быть указаны, в частности, границы
земельного отвода, выделенного для ведения работ, связанных с пользованием недрами (ст. 12).
* ВВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 141.
Статья 19 Закона регулирует вопросы использования недр собственниками, владельцами земельных участков. Закон
предусматривает комплекс мер по охране недр. Одним из способов обеспечения охраны недр является регулирование
застройки площадей залегания полезных ископаемых. В связи с этим согласно ст. 22 Закона недропользователь вправе
ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода.
29
В Законе РФ «О недрах» имеются также нормы, имеющие своей задачей предотвратить порчу земель при разработке недр.
Статья 40 Закона предусматривает освобождение от платежей при пользовании недрами собственников, владельцев
земельных участков, которые ведут в установленном порядке добычу общераспространенных полезных ископаемых и
подземных вод на принадлежащем им или арендуемом земельном участке для своих нужд.
Источником земельного права является Лесной кодекс Российской Федерации 1997 г.* В нем урегулированы вопросы
использования и охраны земель лесного фонда. В ст. 8 ЛК дано определение состава земель лесного фонда: лесных и нелесных.
Статьи 31 —34 ЛК посвящены договору аренды участков лесного фонда — одному из оснований осуществления права
пользования землями лесного фонда и непосредственно лесами.
* СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
В Кодексе закреплены порядок определения границ земель, занятых лесами, отнесенными к соответствующей группе лесов
и категории защитности (ст. 55); порядок перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с
ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и порядок изъятия земель лесного фонда (ст. 63); порядок
перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием
лесным фондом (ст. 64); порядок согласования мест строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов
(ст. 65), и др.
16 ноября 1995 г. был принят Водный кодекс Российской Федерации*. В нем содержится довольно большое число норм,
регулирующих земельные отношения. Так, ст. 12 В К. закрепила право собственников, владельцев и пользователей земельных
участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, использовать водные объекты. Статья 40 ВК предусмотрела
право частной собственности граждан и юридических лиц на обособленные водные объекты (замкнутые водоемы). В Кодексе
(ст. 105) содержатся специальные требования, предъявляемые к размещению, проектированию, строительству, реконструкции
и вводу в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод.
* СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
В ст. 108 ВК определен порядок ведения работ на водных объектах и в их водоохранных зонах. Статья 111 специально
определяет правовой режим водоохранных зон водных объектов. Статья 112 регулирует вопросы, связанные с особенностями
предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроля за их использованием. В ст. 115 урегулированы
основные положения правового режима зон и округов санитарной охраны.
Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»* также относится к числу источников земельного
права. Закон устанавливает различного рода ограничения в сфере хозяйственной деятельности, в том числе связанной с
использованием земли в интересах охраны среды обитания животного мира (ст. 21). Статья 22 Закона предусматривает, в
частности, возможность выделения защитных участков территорий, необходимых для осуществления жизненных циклов
животных (размножения, выращивания молодняка, нагула, отдыха, миграции и др.).
* СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
Источником земельного права является Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Ряд положений Закона
имеет особое значение с точки зрения правового обеспечения охраны земель. В целом все содержание Закона РСФСР «Об
охране окружающей природной среды» направлено на обеспечение сохранности земли как природного объекта, однако
некоторые нормы этого акта специально регулируют такие вопросы и непосредственно связаны с земельным
законодательством. Так, ст. 4 прямо относит землю к числу объектов охраны от загрязнения, порчи, повреждения, истощения и
разрушения.
В ст. 20 Закона закреплен принцип платности природопользования, который включает плату за природные ресурсы, в том
числе и за землю. Статья 30 предусматривает нормирование применения агрохимикатов в сельском хозяйстве: нормы
применения минеральных удобрений, средств защиты растений, стимуляторов роста и др. Статьи 40 и 41 предусматривают
общие и особые экологические требования при размещении предприятий, сооружений и иных объектов. Предусмотрено, что
место строительства определяется в соответствии с требованиями земельного законодательства (ст. 28 ЗК) и законодательства о
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Статья 46 Закона закрепляет экологические требования в сельском хозяйстве, возлагая на сельскохозяйственные
предприятия и граждан обязанности по выполнению комплекса мер по охране почв. Специальные требования по охране
окружающей среды установлены при выполнении мелиоративных работ (ст. 47). Принципиальное значение для определения
правового режима земель, занятых особо охраняемыми природными территориями и объектами, имеют нормы ст. 60—67
Закона. В частности, ст. 60 закрепляет основной принцип правового режима земель природно-заповедного фонда, согласно
которому изъятие таких земель запрещено.
30