Крассов О.И. Земельное право
Подождите немного. Документ загружается.
Право собственности на землю и иные природные ресурсы и право территориального верховенства. В теории
советского земельного права право собственности государства на землю и иные природные объекты рассматривалось в
контексте его тесной взаимосвязи с правом территориального верховенства. Нередко можно встретить такие утверждения и в
современной юридической литературе.
Территориальное верховенство является выражением государственного суверенитета как неотъемлемого элемента
международной правосубъектности государства. Верховенство государства в пределах своей территории означает, что не
существует иной власти на данной территории, чем власть этого государства по отношению ко всем лицам и организациям,
находящимся в пределах его территории. Эта высшая власть государства осуществляется государственными органами в
законодательной, исполнительной и судебной сферах. Территориальное верховенство означает также, что в пределах своей
территории государство вправе применять методы властного принуждения для соблюдения установленного в стране
правопорядка.
Изменение характера отношений собственности на землю, упразднение права исключительной государственной
собственности на природные ресурсы, в том числе на землю, приводят к выводу о необоснованности такого утверждения в
настоящее время в отношении Российской Федерации. Российская Федерация является одновременно субъектом
международного права и субъектом права, в том числе и земельного и гражданского права.
Будучи собственником земли, других природных ресурсов. Российская Федерация обладает точно такими же
правомочиями, как и другие собственники. Она вправе владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью, может
применять в целях ее защиты способы, установленные законом. Однако право территориального верховенства касается сферы
международных отношений, а не отношений собственности на землю и иные природные ресурсы. Поэтому право
территориального верховенства не связано с правом государственной собственности на ресурсы природы, в том числе на
землю.
Разграничение права федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Правовой
основой для признания права собственности на землю и другие природные ресурсы за всеми субъектами РФ является
Федеративный договор. Согласно Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской
Федерации (ст. III) земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов,
проживающих на территории соответствующих республик. Федеративным договором закреплено право государственной
собственности республик на землю и иные природные ресурсы. Часть 4 ст. 5 Конституции РФ предусмотрела, что во
взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Таким
образом, из принципа равенства всех субъектов РФ следует вывод о том, что и иные субъекты РФ вправе иметь в
собственности землю и другие природные ресурсы.
Это положение подтверждается также тем, что согласно разделу второму Конституции РФ «Заключительные и
переходные положения» в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора,
действуют положения Конституции РФ.
Разграничение собственности РФ и собственности субъектов Российской Федерации на природные ресурсы решается в
зависимости от видов природных ресурсов и их экономического значения.
Права на природные ресурсы исключительной экономической зоны и континентального шельфа урегулированы
следующим образом. Так, согласно п. «н» ст. 71 Конституции РФ определение статуса, т.е. решение вопросов права
собственности, управления и использования природных ресурсов исключительной экономической зоны и континентального
шельфа, отнесено к ведению РФ. 17 декабря 1998 г. был принят Федеральный закон № 191-ФЗ «Об исключительной
экономической зоне Российской Федерации»*. Этот Закон (ст. 5) предусматривает, что живые и неживые ресурсы
исключительной экономической зоны находятся в ведении РФ, т.е. государство регулирует деятельность по разведке,
разработке (промыслу) таких ресурсов и их охране.
* СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273.
В исключительной экономической зоне РФ осуществляет суверенные права: в целях разведки, разработки, промысла и
сохранения живых и неживых ресурсов и управления такими ресурсами; в целях разведки морского дна и его недр и
разработки минеральных и других неживых ресурсов, а также промысла живых организмов, относящихся к «сидячим видам»
морского дна и его недр. Российская Федерация имеет: исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на
морском дне и в его недрах для любых целей; исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание,
эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. В отношении морских научных
исследований, защиты и сохранения морской среды от загрязнения, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и
трубопроводов РФ осуществляет юрисдикцию.
Вопрос о ресурсах континентального шельфа урегулирован в ст. 5 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О
континентальном шельфе Российской Федерации»*. Так, Российская Федерация на континентальном шельфе осуществляет
51
суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов. Эти права
являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального
шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может этого делать без согласия РФ. Кроме того,
РФ осуществляет исключительное право: разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе; сооружать,
а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений.
Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в отношении: морских научных исследований; защиты и сохранения
морской среды; прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов.
* СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.
Таким образом, в отношении природных ресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ
осуществляет не право собственности, а суверенные права и юрисдикцию. Соответственно в отношении этих природных
ресурсов не встает вопроса о разграничении права собственности на них Российской Федерации и субъектов РФ.
Что касается других природных ресурсов, то здесь дело обстоит сложнее. Согласно Федеративному договору статус
федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти
РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Согласно п. «г» ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной
собственности отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Статья 214 ГК в принципе закрепила возможность
отнесения земли и других природных ресурсов, не находящихся в собственности граждан, юридических лиц либо
муниципальных образований, к федеральной собственности или к собственности субъектов РФ.
Первая попытка определить правовые критерии выделения федеральных природных ресурсов была предпринята в Указе
Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах»*. В основу разграничения
государственной собственности на природные ресурсы Указом был заложен критерий их общегосударственного значения.
* САПП РФ. 1993. № 51.Ст. 4932.
К федеральным природным ресурсам Указом отнесены земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые
для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ; земельные участки, занятые
федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, а также другими объектами, находящимися в
федеральной собственности; земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных
природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-
оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения; виды растений и животных,
занесенные в Красную Книгу Российской Федерации и др., а также иные природные ресурсы по взаимной договоренности
федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.
Принципы разграничения государственной собственности на природные ресурсы получили развитие в законодательстве о
природных ресурсах. Например, в Федеральном законе от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах,
лечебно-оздоровительных местностях и курортах»* провозглашается право государственной собственности на природные
лечебные ресурсы (ст. 9). Эти ресурсы могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (федеральная
собственность) либо субъектам РФ (собственность субъекта РФ). Отнесение лечебных природных ресурсов к
соответствующему виду собственности зависит от того, какое значение имеет курорт или лечебно-оздоровительная местность:
федеральное или региональное.
* СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
Аналогично сформулированы положения Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых
природных территориях»*, регулирующие вопросы собственности на особо охраняемые природные территории. Особо
охраняемые природные территории преамбула Закона относит к объектам общенационального достояния. В п. 6 ст. 2 Закона
сказано, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное и местное значение и в
зависимости от этого являться федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ или муниципальной
собственностью.
* СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
В Законе РФ «О недрах» (ст. 1
2
) сказано, что недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и
содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.
Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Поскольку в
этом Законе упомянуты разные субъекты права собственности на недра, то можно говорить о федеральной собственности и
собственности субъектов РФ на данный природный объект. В Законе (ст. 1
1
) подчеркивается, что разграничение предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере
52
государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией РФ, а также заключенными в
соответствии с ней федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
В отношении объектов права собственности, т.е. участков недр, вопрос решен следующим образом. Законом
предусмотрено выделение участков недр федерального, регионального и местного значения (ст. 2
1
, п. 6 ст. 3, п. 7 ст. 4).
Критерием отнесения к участкам недр федерального значения является обеспечение государственных потребностей РФ
стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ,
обеспечивает основы ее суверенитета и выполнение обязательств по международным договорам. Решение о придании тому
или иному участку недр статуса объекта федерального значения принимается совместно федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Муниципальной собственности на недра Законом
не предусмотрено, хотя допускается возможность выделения участков недр местного значения.
Вопрос о праве собственности на леса урегулирован в ЛК РФ. Так, согласно ст. 19 Л К РФ лесной фонд и расположенные
на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. В соответствии с федеральным законом допускается
передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ. Формы собственности на леса, расположенные на землях
городских поселений, устанавливаются федеральным законом.
Указанные формулировки означают, что до сих пор в лесном законодательстве не определены критерии разграничения
федеральной собственности и собственности субъектов РФ, критерии определения муниципальной собственности на леса. ЛК
РФ предусматривает, что эти вопросы должны быть решены в специальном федеральном законе, который не принят.
От ЛК РФ выгодно в этом плане отличается ВК РФ. Объектом права собственности на воды признается водный объект.
Водный объект — сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и
черты водного режима (ст. 1 ВК). В соответствии со ст. 7 ВК поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с
ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект. В связи с этим предметом (точнее
объектом) права собственности на водные объекты согласно ст. 32 ВК выступает водный объект в целом. Такое решение
объясняется тем, что сама вода не может быть объектом права собственности: она не может быть индивидуализирована, в
отношении нее нельзя осуществлять правомочия собственника.
Водные объекты могут быть в собственности Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно ст. 34 ВК в РФ
устанавливается государственная собственность на водные объекты. Муниципальная и частная собственность допускается
только на обособленные водные объекты.
Все водные объекты, а также обособленные водные объекты (замкнутые водоемы), не находящиеся в муниципальной
собственности, собственности граждан и юридических лиц, являются государственной собственностью. Водные объекты,
являющиеся государственной собственностью, не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям,
гражданам и юридическим лицам (ст. 35 ВК). К федеральной собственности относятся: водные объекты, акватории и бассейны
которых расположены на территории двух и более субъектов РФ; имеющие общегосударственное значение; трансграничные
(пограничные) водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море и др. К собственнности субъекта РФ
относятся водные объекты государственного водного фонда, акватории и бассейны которых полностью расположены на
территории субъекта РФ и не относятся к федеральной собственности.
Согласно ст. 39 В К обособленные водные объекты, принадлежащие на праве собственности городским и сельским
поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью. Целевое назначение
этих объектов — удовлетворение муниципальных нужд.
В Федеральном законе «О животном мире» урегулированы вопросы права собственности на объекты животного мира.
Согласно ст. 4 этого Закона животный мир в пределах территории РФ является государственной собственностью. В Законе
определены объекты права федеральной собственности на животный мир: редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а
также занесенные в Красную Книгу Российской Федерации; обитающие на особо охраняемых природных территориях
федерального значения; населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую
зону; подпадающие под действие международных договоров РФ; отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном
отношении; естественно мигрирующие по территории двух и более субъектов Федерации.
Остаются не урегулированными в земельном законодательстве вопросы разграничения права государственной и
муниципальной собственности на землю. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (ст. 12) говорится, что территорию муниципального образования составляют земли
городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые
для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и
целевого назначения. Это означает, что и в данном Законе критерии выделения права муниципальной собственности на землю
не определены. Весь комплекс этих сложных вопросов, очевидно, должен найти отражение в новом Земельном кодексе РФ.
Пределы осуществления права государственной собственности. Рассматривая вопрос о праве государственной
собственности на природные ресурсы, нельзя не коснуться вопроса о пределах осуществления субъектами данного права
собственности своих правомочий. Существует ошибочное, широко распространенное в обиходе мнение о том, что
53
собственник без каких-либо ограничений может свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью.
Право собственности как частной, так и государственной (как, впрочем, и муниципальной) не имеет абсолютного
характера.
Российская Федерация не может осуществлять правомочия собственника природных ресурсов по своему усмотрению в
ущерб другим государствам, поскольку связана рядом международных обязательств в сфере охраны окружающей среды.
Недопустима также реализация права федеральной собственности в ущерб субъектам РФ. В свою очередь, субъекты РФ не
могут свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своими природными ресурсами в ущерб как Российской Федерации,
так и другим субъектам Федерации.
Этот вывод вытекает, во-первых, из содержания ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные
ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей
территории. Данная формулировка означает, что правомочия субъекта РФ — собственника природных ресурсов не могут
осуществляться не только в ущерб интересам тех народов, которые непосредственно проживают на территории субъекта РФ,
но и всех народов нашей страны — Российской Федерации. Во-вторых, природопользование и охрана окружающей среды
являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. По этим вопросам издаются федеральные
законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Это означает, что в
федеральном законодательстве определяется компетенция регулирования соответствующей сферы отношений как
Российской Федерации, так и субъектов Федерации по осуществлению ими правомочий собственника земли и иных ресурсов
природы.
§ 3. Право частной собственности на землю и иные природные ресурсы
Законодательные основы права частной собственности на землю. Восстановление права частной собственности на
землю в России относится к периоду земельно-аграрной реформы начала 90-х гг. Закон РСФСР от 20 ноября 1990 г. «О
земельной реформе»* (ст. 2) предусматривал, что земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции
предоставляются государством в пользование, владение или собственность. Согласно ст. 4 этого Закона в собственность
граждан могли передаваться земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства,
животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках
собственник имел право возвести жилой дом и хозяйственные постройки.
* ВВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327.
22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Статья 1 Закона устанавливает, что
использование земельных участков крестьянскими (фермерскими) хозяйствами допускается на титуле права собственности.
Гражданин, имеющий земельный участок для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, может обладать им на праве
собственности (ст. 10).
Право частной собственности на землю было закреплено в Земельном кодексе РСФСР. Так, ст. 1 ЗК подтверждала
многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности, а ст.
7 специально регулировала вопросы предоставления земельных участков гражданам в частную собственность для различных
целей (в настоящее время эти статьи не действуют).
Позднее право частной собственности на землю получило конституционное закрепление. Согласно ст. 9 Конституции РФ
земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах
собственности. В ст. 36 Конституции РФ говорится, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности
землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками
свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Так в России были заложены основы правового регулирования отношений частной собственности на землю.
Объекты права частной собственности на землю. Что является объектом права частной собственности на землю? На
первый взгляд, ответ очевиден. Это — земельный участок, определенная часть земной поверхности. Такой ответ является
правильным, но в то же время с точки зрения права он недостаточно исчерпывающий.
Действительно, непосредственным объектом права частной собственности на землю является определенная территория —
пространственная сфера деятельности земельного собственника, на которой он может возводить здания, строения и различные
сооружения. Эта территория может использоваться и как средство производства. На ней могут выращиваться деревья,
кустарники и другие растения. На участке могут находиться и иные природные объекты: лес, водные объекты, которые
собственник также может использовать. Практически любого рода деятельность собственника на своем участке земли
осуществляется в определенном пространстве — в воздушном или подземном. Например, для того чтобы построить дом,
нужно вторгнуться в подземное пространство для возведения фундамента и занять определенную часть воздушного
пространства в результате постройки здания.
54
Все эти моменты учитываются в праве. В одних случах право частной собственности законодательство распространяет не
только на землю, но и на другие природные объекты, в других — определяется порядок пользования такими объектами
природы собственником. Кроме того, законодательство закрепляет так называемое право собственника земельного участка на
пространство, т.е. на использование определенного объема воздушного столба над земельным участком и части подземного
пространства.
Объект права частной собственности на землю весьма специфичен. В содержание объекта права частной собственности на
землю включаются несколько важных элементов. Прежде всего, это непосредственно сама поверхность земли, в том числе ее
почвенный покров. Как мы уже упоминали, в ряде случаев в содержание данного объекта законодательство включает
некоторые иные природные ресурсы, находящиеся на земельном участке: лес, точнее говоря, древесно-кустарниковая
растительность, и водные объекты.
В теории земельного права сформулированы важнейшие признаки, которым должен отвечать земельный участок для того,
чтобы он был признан объектом права собственности (или иных прав на землю). Основное условие заключается в том, что
земельный участок должен быть соответствующим образом индивидуализирован — должны быть определены его размер,
границы и местоположение. Территориальные границы земельного участка определяются в порядке, установленном
земельным законодательством, на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным
ресурсам и землеустройству (п. 1 ст. 261 ГК).
Гражданское законодательство расширило понятие объекта права частной собственности на землю. Согласно п. 2 и 3 ст.
261 ГК, если иное не установлено законом, то право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в
границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, лес и растения. Собственник земельного
участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью участка, если иное не
предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других
лиц. Сказанное означает, что возможность обладания на праве собственности другими природными объектами и порядок их
использования устанавливаются законодательством о природных ресурсах.
Так, ст. 20 ЛК РФ признала древесно-кустарниковую растительность, находящуюся на земельном участке,
принадлежащем на праве собственности юридическому или физическому лицу, объектом права частной собственности.
Одновременно в ЛК определены пределы реализации земельным собственником своих правомочий владения, пользования и
распоряжения такой растительностью. Древесно-кустарниковая растительность может иметь два правовых режима: режим
собственности на древесно-кустарниковую растительность, произраставшую на земельном участке до момента приобретения
права собственности лица на данный участок, и режим собственности на древесно-кустарниковую растительность, которая
появилась в результате хозяйственной деятельности собственника или естественным путем после приобретения лицом права
собственности на земельный участок.
В отношении первого вида древесно-кустарниковой растительности ЛК предусматривает, что собственник вправе
осуществлять свои правомочия собственности в соответствии с требованиями лесного законодательства и законодательства о
растительном мире (такого законодательства на федеральном уровне пока еще в нашей стране нет). Что же касается древесно-
кустарниковой растительности, которая появилась после приобретения права собственности на земельный участок, то
собственник вправе владеть, пользоваться и распоряжаться ею по своему усмотрению.
Иначе урегулирован правовой режим собственности на водные объекты. ВК РФ (ст. 11) признал обособленные водные
объекты недвижимым имуществом, составной частью земельного участка. Статья 34 ВК допускает возможность
установления права собственности граждан и юридических лиц на обособленные водные объекты. Согласно ст. 40 ВК в
собственности граждан и юридических-лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) —
небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими
поверхностными водными объектами. Предельные размеры обособленных водных объектов определяются земельным
законодательством РФ.
Что касается недр, то согласно Закону РФ «О недрах» (ст. I
2
) недра в границах территории РФ, включая подземное
пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной
собственностью. Аналогична ситуация и в отношении животного мира, который в соответствии с Федеральным законом от
24 апреля 1995 г. «О животном мире» (ст. 4) в пределах территории РФ является государственной собственностью.
Соответственно эти объекты природы не могут находиться в частной собственности.
Интересен вопрос о праве собственности на атмосферный воздух. В Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об
охране атмосферного воздуха»* ничего по этому поводу не говорится, что совершенно логично. Ни атмосферный воздух или
его часть не могут быть объектом ни права собственности, ни права пользования. Атмосферный воздух относится к числу
таких природных ресурсов, в отношении которых вследствие их физических свойств невозможно осуществление правомочия
владения. Этот природный ресурс также не может быть индивидуализирован. Соответственно, атмосферный воздух не может
быть объектом права собственности ни государственной, ни муниципальной, ни частной.
* СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
55
Объектами права частной собственности могут быть следующие виды земельных участков. Так, объектами права
частной собственности могут быть земли сельскохозяйственного назначения, определение которых содержится в ст. 56 ЗК:
земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей, которыми владеют крестьянские
(фермерские) хозяйства. Особенности права частной собственности на эти земли определены в ст. 58 ЗК и Законе РСФСР «О
крестьянском (фермерском) хозяйстве». Эти земли могут находиться также в собственности владельцев земельных паев
(долей).
ЗК (ст. 64 и 66) и Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в
частную.собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и
индивидуального жилищного строительства», а также Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» предоставляют гражданам РФ право иметь в
собственности земельные участки, которые могут использоваться для ведения личного подсобного хозяйства; дачного
строительства; садоводства; огородничества; индивидуального жилищного строительства; животноводства.
Указы Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при
приватизации государственных и муниципальных предприятий» и от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка
продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и
дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для
предпринимательской деятельности» предусмотрели возможность приобретения гражданами и их объединениями
предоставленных им для предпринимательской деятельности земельных участков в собственность.
В действующем законодательстве определены категории и виды земель, участки которых не могут находиться в
частной собственности. К ним относятся земли лесного фонда, земли водного фонда и некоторые земли природно-
заповедного назначения.
Землями лесного фонда считаются земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предоставленные для нужд
лесного хозяйства и лесной промышленности (ст. 94 ЗК). Земли лесного фонда — составная часть лесного фонда (ст. 7 ЛК).
Лесной фонд согласно ст. 19 ЛК находится в федеральной собственности. Оборот лесного фонда не допускается. Купля-
продажа, залог и совершение иных сделок, которые могут повлечь за собой отчуждение участков лесного фонда, а также
участков лесов, не входящих в лесной фонд, не допускаются (ст. 12 ЛК). В связи с этим следует вывод о том, что не только леса,
но и земли лесного фонда находятся в федеральной собственности и они не могут быть объектами права частной
собственности.
Основную часть земель водного фонда согласно ст. 95 ЗК составляют земли, занятые водоемами. Статья 7 ВК, как
упоминалось выше, признает поверхностные воды и покрытые ими и сопряженные с ними земли (дно и берега водного
объекта) в качестве единого водного объекта. Все водные объекты, а также обособленные водные объекты (замкнутые
водоемы), не находящиеся в муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц, являются в
соответствии со ст. 35 ВК государственной собственностью (федеральной или собственностью субъектов РФ). Приватизация
таких водных объектов и соответственно земель водного фонда запрещена: водные объекты, находящиеся в государственной
собственности, не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам (ч. 4
ст. 35 ВК).
Статья 90 ЗК к землям природно-заповедного фонда относит земли заповедников, памятников природы, природных
(национальных) и дендрологических парков, ботанических садов. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо
охраняемых природных территориях» (ст. 2) признает особо охраняемые природные территории в зависимости от их значения
(федерального, регионального или местного) соответственно собственностью РФ, субъекта РФ или муниципальных
образований. Прямой запрет на передачу земельных участков, находящихся на данных территориях, а также иных видов
земельных участков в собственность граждан и юридических лиц предусмотрен законодательством, регулирующим вопросы
приватизации земель.
Так, согласно п. 2 Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков
при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих
предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» и разд. 4
Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в
Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535,* не
подлежат продаже находящиеся в государственной (муниципальной) собственности незастроенные земельные участки;
участки сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фонда; особо охраняемых земель, для которых
законодательством РФ установлен особый режим приватизации; зараженные опасными веществами и подвергшиеся
биогенному заражению; земли общего пользования (улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады,
бульвары, водоемы, пляжи и иные участки,. отнесенные в соответствии с законодательством к землям общего
56
пользования); расположенные в морских, речных и воздушных портах федерального значения либо отведенные
(зарезервированные) для их перспективного развития.
* СЗРФ. 1994. № 13.Ст. 1478.
Кроме этого, следует иметь в виду, что законодательство некоторых субъектов РФ не предусматривает права частной-
собственности на земельные участки. Использование земли допускается на основании иных титулов прав на землю.
Субъекты права частной собственности на землю. Часть 2 ст. 35 Конституции РФ предусматривает, что каждый
вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с
другими лицами. Согласно ч. 1 ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности
землю. Таковы конституционные нормы, определяющие круг субъектов, которые имеют право обладать земельными
участками на титуле права собственности.
Итак, какие конкретно лица могут иметь в частной собственности земельные участки? В ст. 35 Конституции РФ
использованы термины «граждане и их объединения». Тождественно ли понятие «объединение граждан» понятию
«юридическое лицо»? Правовое содержание понятия «объединение граждан» раскрыто в постановлении Конституционного
Суда Российской Федерации от 24 октября 1996 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2
Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»*. В этом
постановлении Конституционный Суд РФ признал, что объединения граждан — это юридические лица, которые созданы
гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и
имущество для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции
РФ), и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с
другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ). Таким образом. Конституция РФ закрепляет право граждан и юридических лиц,
созданных гражданами, иметь в частной собственности земельные участки.
* СЗ РФ. 1996. № 45. Ст. 5202.
Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы
в России»* также признает юридических лиц в качестве субъектов права частной собственности на землю. Согласно п. 2 Указа
граждане и юридические лица — собственники земельных участков имеют право продавать, передавать по наследству, дарить,
сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонд
(капитал) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.
* САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.
Для того чтобы иметь в собственности земельный участок, граждане должны обладать гражданской и земельной
правоспособностью и дееспособностью. Правовой статус граждан как субъектов права собственности на землю определяется
гражданским и земельным законодательством. Для того чтобы иметь в собственности земельный участок, владеть,
пользоваться и распоряжаться им, гражданин должен обладать гражданской правоспособностью и дееспособностью.
Гражданская правоспособность — способность иметь гражданские права и нести обязанности. Правоспособность
признается в равной мере за всеми гражданами. Она возникает в момент рождения гражданина и прекращается смертью (ст. 17
ГК). Содержание правоспособности определено в ст. 18 ГК. Применение данной общей нормы гражданского
законодательства к сфере отношений собственности на землю означает следующее. Граждане могут иметь имущество, в том
числе и земельные участки на праве собственности, с момента рождения; наследовать и завещать земельные участки;
заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью на земельном участке; создавать
юридические лица, самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами, которые могут иметь в
собственности земельные участки; совершать любые, не противоречащие закону сделки, в том числе с земельными участками,
и участвовать в обязательствах; иметь иные имущественные и личные неимущественные права.
Важнейшим элементом правового статуса гражданина является дееспособность — способность гражданина своими
действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (ст.
21 ГК). Дееспособность возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении
восемнадцатилетнего возраста. Только дееспособный гражданин имеет право распоряжаться своим земельным участком,
продать его, сдать в аренду и т.п., приобрести земельный участок.
Кроме гражданской правоспособности лицо должно обладать также земельной правоспособностью и дееспособностью,
являющимися необходимыми условиями, позволяющими иметь в собственности земельный участок. Это требование
основано на конституционной норме, содержащейся в ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, предусматривающей, что граждане и их
объединения вправе иметь в частной собственности землю.
57
Земельное законодательство признает субъектами права частной собственности как тех лиц, которые непосредственно
имеют в собственности земельный участок, так и тех, кто, имея по закону право Приобрести в собственность земельный
участок, фактически это право не реализуют в силу каких-либо причин. В связи с этим следует различать понятия «субъект
права частной собственности на землю» и «собственник земельного участка»*. Применительно к субъектам права частной
собственности на землю можно говорить о земельной правоспособности лиц как абстрактной возможности осуществить свое
право. Что касается собственника земельного участка, то это лицо, которое уже реализовало свою земельную
правоспособность. Следует иметь в виду, что земельная правоспособность — не только условие приобретения права частной
собственности на землю, но и важнейшее условие его реализации.
* Аналогичная правовая конструкция впервые была предложена О.С. Колбасовым применительно к
сфере регулирования права водопользования. См.: Колбасов О.С. Теоретические основы права
пользования водами в СССР. М., 1972. С. 41.
В действующем законодательстве предусмотрены случаи, когда определенные категории граждан наделяются также
специальной земельной правоспособностью. Эти случаи касаются предоставления права на получение земельного участка, в
том числе в собственность, при наличии определенных условий, предусмотренных законом или иным нормативным
правовым актом. Рассмотрим некоторые из них.
Так, согласно ст. 18 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и
проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (в ред. от 8 января 1998 г.)* гражданам, в том
числе коренным жителям, проработавшим в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностям не менее 10
календарных лет, а работникам, получившим инвалидность (в том числе и по общему заболеванию) или профессиональное
заболевание, — до истечения указанного срока предоставляется право по вновь избранному месту жительства на выделение
земельного участка для индивидуального жилищного строительства.
* ВВС РФ. 1993. № 16. Ст. 551; СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 220.
Льготы на получение земельных участков предусмотрены Законом РФ от 15 января 1993 г. «О статусе Героев Советского
Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» (в ред. от 30 июля 1996 г.)*.
* ВВС РФ. 1993. № 7. Ст. 247; СЗ РФ. 1996. № 32. Ст 3838.
В соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 17 Закона РФ от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию
радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. от 5 июля 1999 г.)*
гражданам, эвакуированным (в том
числе выехавшим добровольно) в 1986 г. из зоны отчуждения или переселенным (переселяемым), в том числе выехавшим
добровольно, из зоны отселения в 1986 г. и в последующие годы, включая детей, в том числе детей, которые в момент
эвакуации находились (находятся) в состоянии внутриутробного развития, гарантируется внеочередное получение земельных
участков и приобретение строительных материалов для строительства индивидуальных жилых домов.
* ВВС РФ. 1992. № 32. Ст. 1861; СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3460.
Особые льготы по предоставлению земельных участков имеют военнослужащие согласно Федеральному закону от 27 мая
1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»*. Льготы на получение земельных участков имеют и иные категории граждан.
* СЗ РФ. 1998. № 22, Ст. 2331.
Юридические лица, созданные гражданами, также являются субъектами права частной собственности на землю, т.е. они
могут обладать земельным участком на данном титуле. До Указа Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 «О продаже
земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»,
которым не только гражданам, но и юридическим лицам было предоставлено право при приватизации предприятий
приобретать в собственность земельные участки, на которых расположены данные предприятия, земельное законодательство
не признавало права собственности на землю за юридическими лицами.
Деление субъектов права частной собственности на граждан и юридических лиц необоснованно, поскольку не может быть
и в законодательстве не существует никаких различий в правовом режиме земель, находящихся в собственности данных
субъектов, а также в содержании принадлежащих им правомочий. Равноправие всех так называемых форм и видов
собственнности, как уже говорилось выше, обеспечивается единым для всех субъектов механизмом реализации права
собственности и защиты прав собственника.
Статья 48 ГК признает юридическим лицом организацию, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или
оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего
58
имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и
ответчиком в суде. Правоспособность юридического лица (в том чи.сле в сфере земельных отношений) возникает в момент его
создания и прекращается в момент завершения его ликвидации (п. 3 ст. 49 ГК).
Независимо от видов юридических лиц, созданных гражданами, все они вправе иметь в собственности земельные участки.
Законодательство не устанавливает каких-либо особенностей права собственности юридических лиц на земельные участки.
Право собственности на земельный участок юридического лица не связано с его организационно-правовой формой, оно
подчинено общим нормам гражданского законодательства, определяющего режим имущества юридического лица.
Главное заключается в том, что земельный участок, внесенный учредителем (участником) соответствующей организации в
качестве доли в уставный капитал, становится собственностью юридического лица. Соответственно право собственности
учредителя (участника), которым может быть или гражданин, или юридическое лицо, на этот земельный участок
прекращается.
Рассматривая вопрос о субъектах права частной собственности на землю, нельзя не затронуть вопрос о возможности
приобретения в частную собственность земельных участков иностранными гражданами и юридическими лицами.
Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации
правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или
международным договором РФ. Статья 7 ЗК (ныне признанная недействующей) предусматривала, что иностранным
гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое владение не передаются. Земельный кодекс
РСФСР, имеющий ранг федерального закона, ограничивал права иностранных граждан и тем самым юридических лиц
(которые рассматриваются как объединения граждан, о чем говорилось выше) на приобретение в собственность земельных
участков.
Данное ограничение сохряняет силу и в настоящее время. Так, Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»
предоставляет право на создание крестьянского (фермерского) хозяйства и соответственно владение землей на титуле права
частной собственности только гражданину РСФСР (ст. 1 и 4). Аналогичное ограничение содержит и Закон РФ от 23 декабря
1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для
ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»*.
* ВВС РФ. 1993. № 1. Ст. 26.
Таким образом, на основании Конституции РФ и указанных норм земельного законодательства иностранные граждане и
юридические лица не вправе иметь в собственности земельные участки на территории России.
Исключениями из этого правила являются следующие случаи. Так, собственники земельных участков вправе передавать их
в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с
иностранными инвестициями (п. 2 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных
отношений и развитии аграрной реформы в России»). Кроме того, иностранные юридические и физические лица вправе
приобрести в собственность земельные участки при приватизации государственных и муниципальных предприятий, когда они
приобрели право собственности на соответствующее предприятие, здание, строение, сооружение, помещение. Это право
вытекает из содержания Указа Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в
приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»*, который не устанавливает в связи с этим никаких
ограничений для указанных лиц.
* СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2240.
Права и обязанности собственников земельных участков. Круг прав и обязанностей собственников земельных
участков определен в ст. 52 и 53 ЗК.
В земельном законодательстве закреплены следующие права собственников земельных участков. Так, собственник
земельного участка имеет право самостоятельно хозяйствовать на земле. Эта норма была закреплена в ЗК с тем, чтобы
прекратить порочную практику, существовавшую до начала экономических реформ в нашей стране, когда партийные и
хозяйственные органы давали указания сельскохозяйственным предприятиям. Сельхозпредприятиям предписывалось, когда
нужно сеять сельскохозяйственные культуры, какие виды культур нужно сеять или сажать и на каких площадях, когда нужно
начинать уборку урожая и когда ее заканчивать. Указанная формулировка означает, что вмешательство в деятельность
земельных собственников, связанную с использованием земли, со стороны государственных, муниципальных и каких-либо
иных органов или организаций запрещается, за исключением случаев нарушения земельного законодательства.
Собственник земельного участка имеет право использовать его поверхность в соответствии с основным целевым
назначением земельного участка. Прямо такое право не сформулировано в Законе, однако этот вывод можно сделать, исходя из
анализа прав собственников по использованию земли, закрепленных в ЗК (ст. 52). Так, собственник вправе: возводить жилые,
производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения, производить посевы и посадки сельскохозяйственных
59
культур и насаждений, в установленном порядке производить оросительные, осушительные, культуртехнические и другие
мелиоративные работы, строить пруды и иные водоемы в соответствии с природоохранными требованиями использования
земельных участков; участвовать в решении вопросов мелиорации земель.
Что касается иных природных ресурсов, находящихся на земельном участке, то земельный собственник имеет право
использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на участке общераспространенные полезные
ископаемые, торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды.
Как говорилось выше, право собственности не распространяется на иные природные ресурсы, кроме водных объектов и
древесно-кустарниковой растительности. Если природные объекты не находятся в собственности, то их использование
допускается только на основании титула пользования. Например, в соответствии со ст. 19 Закона РФ «О недрах»
собственники, владельцы земельных участков вправе, по своему усмотрению, в их границах без применения взрывных работ
добывать общераспространенные полезные ископаемые, не числящиеся на государственном балансе, и строить подземные
сооружения для своих нужд на глубину до пяти метров, а также строить и эксплуатировать бытовые колодцы и скважины на
первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом
соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ.
Собственник земельного участка имеет право на получение стоимости земельного участка в случае его выкупа при
предоставлении для государственных или общественных нужд (т.е. в случае изъятия). Порядок возмещения убытков
урегулирован в постановлении Правительства РФ от 28 января 1993 г. № 77 «Об утверждении Положения о порядке
возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь
сельскохозяйственного производства» (в ред. от 15 мая 1999 г.)*.
* САПП РФ. 1993. № 6. Ст. 483; СЗ РФ. 1999. № 21. Ст. 2625.
Дополнительно к системе прав, закрепленных в ЗК, соответствующие права собственников земельных участков
предусмотрены и в других законодательных актах. Например, в соответствии с Федеральным законом от 3 августа 1995 г. №
123-ФЗ «О племенном животноводстве»*
(ст. 10) земельные участки, предоставленные гражданам (крестьянским
(фермерским) хозяйствам) и юридическим лицам для разведения и использования племенных животных, относятся к землям
сельскохозяйственного назначения (использования). Такие земли могут быть в частной собственности. Указанные граждане и
юридические лица вправе в установленном порядке осуществлять прогон скота, проводить и отводить воду через земельный
участок, принадлежащий другому лицу, производить забор воды и организовывать водопой из водного объекта,
принадлежащего другому лицу, а также осуществлять иные сервитуты, установленные законодательством РФ.
* СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3199.
Согласно ст. 7 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения
плодородия земель сельскохозяйственного назначения»* собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы,
земельных участков имеют право: проводить агротехнические, агрохимические, мелиоративные, фитосанитарные и
противоэрозионные мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; получать в
установленном порядке информацию о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и динамике изменения его
состояния; иметь другие права, если их реализация не противоречит законам и иным нормативным правовым актам РФ.
* СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.
Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях
граждан» (ст. 19) закрепил права члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения в
отношении принадлежащего ему земельного участка. Так, член садоводческого, огороднического или дачного
некоммерческого объединения вправе: самостоятельно хозяйствовать на своем земельном участке в соответствии с его
разрешенным использованием; осуществлять в соответствии с градостроительными, строительными, экологическими,
санитарно-гигиеническими, противопожарными и иными установленными требованиями (нормами, правилами и
нормативами) строительство и перестройку жилого строения, хозяйственных строений и сооружений — на садовом
земельном участке; жилого строения или жилого дома, хозяйственных строений и сооружений — на дачном земельном
участке; некапитальных жилых строений, хозяйственных строений и сооружений — на огородном земельном участке.
Собственник земельного участка вправе распоряжаться им и иным имуществом в случаях, если они на основании закона не
изъяты из оборота или не ограничены в обороте; при отчуждении садового, ого-родного.или дачного земельного участка
одновременно отчуждать приобретателю долю имущества общего пользования в составе садоводческого, огороднического
или дачного некоммерческого товарищества в размере целевых взносов; имущественный пай в размере паевого взноса, за
исключением той части, которая включена в неделимый фонд садоводческого, огороднического или дачного
потребительского кооператива; здания, строения, сооружения, плодовые культуры; добровольно выходить из садоводческого,
60