Крассов О.И. Земельное право
Подождите немного. Документ загружается.
населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130
Конституции РФ).
Действующее законодательство определяет полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования
земельных отношений. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) отнес к предметам ведения органов местного самоуправления решение таких
вопросов, как регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, контроль за использованием
земель на территории муниципального образования.
Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» определяет компетенцию органов
местного самоуправления в области регулирования использования и охраны земель (ст. 49, 55, 66) (подробнее см.: § 3 гл. 7).
В Градостроительном кодексе РФ (ст. 23) установлены некоторые полномочия органов местного самоуправления в области
регулирования земельных отношений. В ведении муниципальных образований: принятие и изменение правил застройки,
иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; разработка проектов
черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований и внесение в соответствующий орган
'государственной власти предложений об их утверждении и другие вопросы.
Значение правовых нормативных актов органов местного самоуправления. Акты (решения, постановления) органов
местного самоуправления относятся к числу источников земельного права в тех случаях, когда они носят нормативный
характер, т.е. изданы в пределах компетенции и устанавливают общие правила поведения, обязательные к исполнению на
территории соответствующего муниципального образования: поселка, села, района, города. Например, решение Совета
депутатов Озерского района Московской области от 16 октября 1998 г. № 249/40 «Об утверждении Положения о порядке
предоставления земельных участков в аренду и определения арендной платы за землю на территории Озерского района»;
постановление Совета депутатов Егорьевского района Московской области от 27 февраля 1998 г. № 192 «О предоставлении
земельных участков гражданам на территории Егорьевского района под индивидуальное жилищное, дачное, гаражное
строительство и коллективное садоводство».
Статья 36 ЗК РСФСР наделяет сельские, поселковые и городские администрации правом устанавливать предельные
размеры земельных участков для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства. Это
полномочие достаточно широко используется органами местного самоуправления. В качестве примера можно привести
решение Совета депутатов Щелковского района Московской области от 1 июня 1999 г. № 189/36 «О предельных размерах
земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Щелковского района»; решение Совета депутатов Клинского
района Московской области от 19 февраля 1997 г. № 3/5 «О порядке предоставления земельных участков гражданам на
территории Клинского района и о предельных размерах участков» и др.
Что касается иных актов органов местного самоуправления, носящих правоприменительный и правоустанавливающий
характер, то они не являются источниками земельного права. К их числу, например, относятся акты по вопросам
предоставления и изъятия земельных участков и др. В этих случаях орган местного самоуправления реализует возложенные на
него обязанности или предоставленные ему земельным законодательством полномочия.
Глава 4. ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ
§ 1. Понятие и виды земельных правоотношений
Понятие «земельное правоотношение». Содержание понятия «земельное правоотношение» непосредственно связано с
определением предмета земельного права, которое регулирует сферу земельных отношений. Правоотношения в каждой
отрасли права, в том числе, естественно, и в земельном праве, являются общественными отношениями, урегулированными
нормами права. Общественные земельные отношения, урегулированные нормами земельного права, которые возникают,
существуют и прекращаются в соответствии с требованиями и по основаниям, предусмотренным земельным
законодательством, представляют собой земельные правоотношения.
Земельные отношения, как уже говорилось выше, являются особым видом имущественных отношений по поводу земли,
регулируемых земельным законодательством. Специфика отношений по поводу земли обусловлена особенностями предмета
этих отношений — земли. Данное обстоятельство отличает эти имущественные отношения от иных имущественных
отношений и обусловливает публичный характер их регулирования. Земельные правоотношения являются правовой формой
соответствующей сферы имущественных земельных отношений.
Виды земельных правоотношений. Земельные правоотношения можно классифицировать в зависимости от содержания
прав и обязанностей их субъектов, т.е. по институтам земельного права и в зависимости от материального или процессуального
характера этих правоотношений*.
* Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 160.
41
Охарактеризуем первую группу правоотношений. В первую очередь к ней относятся земельные правоотношения в сфере
собственности на землю. Эти правоотношения имеют принципиально важное значение. Характер права собственности на
землю, возможность существования частной собственности наряду с публичной определяют содержание земельных
правоотношений, возникающих на их основе, особенности правового режима соответствующих участков земли. Специфика
данной группы правоотношений влияет также на содержание прав на землю лиц, не являющихся собственниками земли.
Особую группу представляют собой земельные правоотношения по поводу прав на землю, производных от права
собственности, т.е. прав на землю лиц, которые не являются земельными собственниками. Эта группа земельных
правоотношений делится на две подгруппы: правоотношения, имеющие характер вещных прав, и правоотношения, имеющие
обязательственный характер. К вещным правам относятся: право пожизненного наследуемого владения земельным участком,
право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и сервитут. Вещные права могут принадлежать лицам, не
являющимся собственниками используемого ими имущества — земельного участка.
К числу правоотношений, имеющих обязательственный характер, относятся правоотношения, возникающие в результате
совершения договоров ренты и пожизненного содержания с иждивением; временного (срочного) пользования, аренды;
безвозмездного пользования; доверительного управления; залога (ипотеки).
Особо следует выделить вид правоотношений, возникающих в связи с осуществлением права общего пользования землей.
Граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных
участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках
природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего
земельного участка (ст. 262 ГК РФ, ст. 71 ЗК РСФСР) (земли общего пользования в населенных пунктах).
Земельные правоотношения в сфере управления использованием и охраной земель составляют особый правовой институт.
Независимо от того, находится ли земля в частной или публичной собственности, государство в лице уполномоченных на то
исполнительных органов государственной власти осуществляет определенные функции в целях организации рационального
использования и охраны всех земель в стране, исходя из публичных интересов.
Эти земельные правоотношения, в свою очередь, подразделяются на правоотношения, связанные с выполнением
соответствующих функций управления: государственного земельного кадастра; территориального планирования
использования и охраны земель; предоставления и изъятия земель; землеустройства, мониторинга земель; государственного
контроля за использованием и охраной земель.
Данная группа земельных правоотношений делится на правоотношения общего управления в сфере использования и
охраны земель, осуществляемого исполнительными органами государственной власти общей компетенции, органами
местного самоуправления и правоотношения специального управления, которое осуществляют исполнительные органы
государственной власти специальной компетенции, и правоотношения ведомственного управления, выполняемого иными
органами.
Особым видом земельных правоотношений являются охранительные земельные правоотношения. Их цель — обеспечить
охрану права собственности на землю, иных прав на земельный участок и обеспечить сохранность земли как природного
объекта. Основные формы реализации этих правоотношений — регулирование порядка использования и охраны земель путем
закрепления в законе прав и обязанностей лиц, использующих землю, соответствующих функций управления, установления
ограничений прав на землю и применение санкций к правонарушителю: мер административной, уголовной и гражданско-
правовой ответственности в случаях нарушения земельного законодательства.
Характер земельных правоотношений зависит от того, в составе какой категории земель находится земельный участок, т.е.
от правового режима соответствующей категории земель. В связи с этим выделяются виды земельных правоотношений по
поводу использования и охраны соответствующих категорий земель: земель сельскохозяйственного назначения; земель
населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов); земель промышленности, транспорта, связи,
радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; земель
природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; земель
лесного фонда; земель водного фонда; земель запаса.
Наконец, земельные правоотношения делятся на материальные и процессуальные правоотношения. Материальные —
предусмотрены нормами, устанавливающими права и обязанности субъектов земельных отношений по поводу земли.
Процессуальные — нормами, устанавливающими порядок возникновения, изменения и прекращения земельных
правоотношений. В качестве примера процессуальных земельных правоотношений можно привести правоотношения,
возникающие в связи с предоставлением и изъятием земельных участков, правоотношения по поводу ведения
государственного земельного кадастра, осуществления землеустроительных работ и т.д.
§ 2. Субъекты и объекты земельных правоотношений
42
Субъекты земельных правоотношений. Субъекты земельных правоотношений, т.е. носители прав и обязанностей в этих
отношениях, согласно законодательству: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы государственной
власти, органы местного самоуправления, наделенные компетенцией по регулированию земельных отношений, физические и
юридические лица, а также иные субъекты права.
Российская Федерация и субъекты Российской Федерации могут выступать участниками земельных правоотношений,
прежде всего, в тех случаях, когда речь идет о реализации ими своих правомочий как собственников земли, поскольку земли
могут находиться в федеральной собственности и в собственности субъектов РФ.
Земли могут находиться в собственности муниципальных образований, т.е. быть объектами муниципальной
собственности. Поэтому органы местного самоуправления также выступают в качестве субъектов земельных отношений. Эти
органы наделены довольно широкими полномочиями в сфере регулирования земельных отношений, поэтому могут быть
субъектами земельных отношений в сфере управления использованием и охраной земель, а также иных.
Что касается органов государственной власти, то они являются субъектами правоотношений обычно в сфере управления
рациональным использованием и охраной земель, находящихся как в публичной (государственной и муниципальной), так и в
частной собственности, а также в сфере охранительных земельных правоотношений.
Юридические лица могут обладать земельной правоспособностью, т.е. правом на получение земельного участка для
использования его в целях, предусмотренных законом. Правоспособность юридического лица в сфере земельных отношений
возникает в момент его создания и прекращается в момент завершения его ликвидации. По общему правилу, юридические
лица становятся участниками земельных правоотношений с момента реального наделения их земельными участками,
возникновения у них конкретных прав на землю.
Юридические лица, созданные гражданами, вправе иметь в собственности земельные участки либо использовать землю на
иных титулах. Законодательство не устанавливает особенностей содержания прав юридических лиц на земельные участки в
зависимости от вида его организационно-правовой формы.
Субъекты земельных отношений — граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Гражданами РФ
являются лица, которые приобрели гражданство России в соответствии с Законом РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве
Российской Федерации» (в ред. от 6 февраля 1995 г.)*. Иностранным гражданином считается лицо, которое обладает
гражданством иностранного государства и не имеет гражданства РФ, а лицом без гражданства — тот, кто не принадлежит к
гражданству РФ и не имеет доказательств принадлежности к гражданству другого государства. Иностранным считается
юридическое лицо, учрежденное за пределами России.
* ВВС РФ. 1992. № 6. Ст. 243; СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 496.
Объекты земельных правоотношений. Общим объектом земельных правоотношений является земля как определенная
часть земной поверхности. Это определенная территория — пространственная сфера деятельности использующего ее лица. На
ней могут возводиться здания, строения и сооружения. Земля может также использоваться как средство производства для
выращивания плодовых деревьев, кустарников, леса и других растений.
В зависимости от вида земельных правоотношений их объектом могут быть определенная категория земель, их часть.
Например, объектами земельных правоотношений могут быть земли лесного фонда и земли водного фонда. Лесное и водное
законодательство предусматривает право общего лесопользования и право общего водопользования, т.е. право граждан
свободно пребывать в лесах и общедоступно, открыто пользоваться водными объектами для купания, рыбной ловли и т.п.
целей. Таким образом, земли этих категорий могут использоваться физическими лицами в любое время и без каких-либо
разрешений.
Непосредственным объектом земельных правоотношений является земельный участок. Для того чтобы земельный
участок был признан объектом земельных правоотношений, он должен быть индивидуализирован, т.е. должны быть
определены его размер, границы и местоположение.
§ 3. Содержание земельных правоотношений
Способы определения содержания земельных правоотношений. Содержание земельных правоотношений составляют
права и обязанности, установленные нормами земельного законодательства, в соответствии с которыми субъекты земельных
правоотношений используют и обеспечивают охрану находящихся в их собственности, владении, пользовании, аренде либо на
иных основаниях земельных участков.
В законодательстве используются особые способы определения содержания земельных правоотношений: публично-
правовой и частноправовой. Публично-правовыми способами являются: определение основного целевого назначения земель
путем разделения земель на категории, зонирование и установление ограничений прав собственников. Частноправовым
способом определения содержания прав и обязанностей собственника земли является сервитут. Устанавливая сервитуты,
частные земельные собственники сами регулируют некоторые возникающие между ними отношения по поводу земли.
43
Целевое назначение земельного участка. Содержание земельных правоотношений зависит в первую очередь от
основного целевого назначения земельного участка, т.е. от того, к какой категории земель он относится.
Все земли имеют различное качество, отличаются друг от друга природными характеристиками и показателями, имеют
различное экономическое и социальное значение в жизни общества. В отношении некоторых земель на первый план выходит
их экологическое значение. С учетом этих обстоятельств, для организации рационального использования и охраны земель все
земли в нашей стране подразделяются на различные категории. В основе выделения таких категорий земель лежит основное
целевое назначение соответствующих земель. Определение основных целей, для которых могут использоваться земли,
объективно необходимо, чтобы правильно организовать процесс их использования.
Соответствующие исполнительные органы государственной власти на основании данных государственного земельного
кадастра определяют основное целевое назначение земель, решая вопрос об использовании тех или иных земель либо в
сельском или лесном хозяйстве, или для размещения населенных пунктов, промышленных, транспортных и иных объектов и
сооружений.
Значение подразделения земель на категории для определения содержания прав и обязанностей субъектов земельных
правоотношений заключается в том, что нахождение участка земли в составе той или иной категории определяет содержание и
объем прав и обязанностей соответствующего субъекта, использующего землю на законных основаниях. Права и обязанности,
например, собственника сельскохозяйственных земель отличаются от прав и обязанностей собственника земель, которые
отнесены к категории земель промышленности, транспорта, связи и т.п. Таким образом, основным фактором, определяющим
содержание земельных правоотношений, является основное целевое назначение земель, в составе которых находится
земельный участок.
Зонирование. До самого последнего времени основное целевое назначение земель было главным и практически
единственным обстоятельством, которое влияло на содержание прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений.
Однако реальные потребности нашей все усложняющейся жизни вызвали появление новых правовых инструментов
регулирования земельных отношений. Таким инструментом стало зонирование территорий.
Зонирование как метод регулирования использования земель, особенно в больших городах, впервые был применен в США.
В начале, двадцатого столетия в нескольких городах были приняты ордонансы (решения) муниципалитетов, ограничивающие
высоту сооружаемых зданий для обеспечения охраны здоровья и безопасности населения. Ордонансы по зонированию
обычно определяют цели использования определенных земель, типы и размер сооружений, которые могут быть построены в
этих районах, а также порядок их размещения. Применительно к жилым зданиям нередко устанавливаются требования,
касающиеся минимального размера земельных участков, высоты этажей зданий. Специальные зоны с особыми требованиями
к сооружениям устанавливаются для аэропортов, зон исторической застройки. Зонирование применяется для регулирования
использования сельскохозяйственных земель, охраны окружающей среды и т.д.
Зонирование использования земель в США имеет большое сходство с подразделением земель по категориям в нашей
стране. Однако зонирование территорий по российскому законодательству имеет несколько иной характер. Зонирование
территорий в России представляет собой дополнительный по отношению к подразделению земель на категории способ
регулирования использования земель, как правило, в пределах отдельных категорий. Посредством зонирования уточняются и
детализируются правила использования и охраны земель, регулируется порядок хозяйственной деятельности в публичных
интересах.
Градостроительный кодекс в ст. 1 определяет территориальное зонирование как деление территории на зоны при
градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования
установленных зон и ограничений на их использование. Правовой режим использования территориальных зон определяется
градостроительной документацией и градостроительными регламентами.
Зонирование территорий населенных пунктов устанавливает разрешенное использование земельных участков и иных
объектов недвижимости в градостроительстве и соответственно определяет содержание прав и обязанностей собственников
земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков.
Зонирование территорий населенных пунктов имеет два основных отличительных признака. Во-первых, оно связано с
градостроительной деятельностью. И, во-вторых, в процессе зонирования регулируются строительство и использование
объектов недвижимости как взаимосвязанного комплекса зданий, строений, сооружений и земельного участка, на котором они
расположены.
Зонирование применяется также в отношении земель особо охраняемых природных территорий, например национальных
природных парков. На их территориях могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе: заповедная, особо
охраняемая, познавательного туризма, охраны историко-культурных объектов, обслуживания, посетителей и др. Поскольку в
границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников, то на
содержание их прав и обязанностей не может не оказывать влияния существующий правовой режим хозяйственной
деятельности на территории национального парка.
44
Содержание земельных правоотношений зависит также от экологического зонирования, предусмотренного Федеральным
законом от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»*. При экологическом зонировании содержание земельных
правоотношений насыщается экологическими требованиями в зависимости от того, в пределах какой экологической зоны
находится участок земли.
* СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.
Ограничения прав лиц, использующих земельные участки. Указанные виды зонирования следует отличать от
установления различного рода зон, предусмотренных в земельном законодательстве и законодательстве об охране
окружающей среды и о природных ресурсах (зоны с особыми условиями использования земель, санитарные зоны, охранные
зоны и т.д.). Установление таких зон не является зонированием. Задача установления зон в целях, предусмотренных
законодательством, — ограничить права лиц, использующих земельные участки.
Земельное законодательство предусматривает различные случаи установления ограничений прав собственников
земельных участков. Ограничение прав лиц, использующих земельные участки, представляет собой установление в
административном порядке запретов на отдельные виды хозяйственной деятельности по использованию земли либо
требований о воздержании от совершения определенных действий или предоставление ограниченной возможности
использовать чужой земельный участок для строго определенных целей.
Необходимо различать также понятия «сервитут» и «ограничение прав». Содержание этих понятий различно. Сервитут —
право ограниченного пользования чужим участком земли. Ограничение права — установление запрета или требование о
воздержании совершения действий либо право ограниченного использования чужого земельного участка, устанавливаемое на
основании законодательства в административном порядке.
Таким образом, содержание и объем прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений зависит от основного
целевого назначения соответствующей категории земель и дополнительных факторов: вида территориальной,
функциональной либо экологической зоны, установленных ограничений и сервитутов.
§ 4. Основания возникновения и прекращения земельных правоотношений
Основания возникновения земельных правоотношений. Основаниями возникновения земельных правоотношений
служат юридические факты. Обычно такими юридическими фактами являются: договоры и административные акты
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также судебные
решения.
Рассмотрим основания возникновения земельных правоотношений в сфере права собственности на землю. Основания
приобретения права, собственности на земельные участки как недвижимое имущество конкретизированы в гл. 14 ГК РФ. Из
всех перечисленных в ГК РФ оснований к приобретению права собственности на землю, в том числе к приобретению права
частной собственности на землю, имеет отношение только ст. 234 ГК, регулирующая вопросы приобретательной давности.
Согласно ст. 234 ГК лицо — гражданин или юридическое лицо, не являющееся собственником имущества, но
добросовестно, открыто и непрерывно владеющее как собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет либо
иным имуществом в течение пяти лет, приобретает право собственности на это имущество (приобретательная давность).
Данная норма применима к земле как основному виду недвижимого имущества.
Для того чтобы приобрести право собственности на земельный участок на основании приобретательной давности,
необходимо соблюдение ряда обязательных условий. Прежде всего, нужно, чтобы лицо владело земельным участком, на
который у него не было никаких прав, оформленных в установленном законодательством порядке. Такое владение земельным
участком должно быть добросовестным. Это значит, что фактическое владение земельным участком не может быть основано
на каких-либо незаконных действиях владельца, образующих, например, составы уголовного преступления или
административного проступка. Нельзя приобрести право частной собственности на основании приобретательной давности на
земельный участок, который был незаконно самовольно занят фактическим владельцем. Владение земельным участком
должно быть открытым, о факте такого владения должны быть осведомлены любые другие лица, и непрерывным, т.е. в
течение сроков, установленных законом.
Применение приобретательной давности в отношении земельных участков имеет свои особенности, которые заключаются
в первую очередь в том, что приобретательная давность может быть применима только в отношении тех земельных участков,
которые находятся в частной собственности и которыми лицо владеет при соблюдении указанных выше условий. Все иные
земельные участки не считаются бесхозным имуществом, поскольку являются государственной или муниципальной
собственностью.
Что касается ст. 219 ГК, регулирующей вопросы возникновения права собственности на вновь создаваемое имущество, то
она неприменима к такому объекту недвижимости, как земля. Земля как объект природы не может быть создана вновь.
45
Среди юридических фактов — оснований приобретения права частной собственности на землю наибольшее значение
имеют договоры или сделки, а также административные акты исполнительных органов государственной власти субъектов
РФ и органов местного самоуправления. На основании совершения различных сделок с землей право собственности на
земельный участок переходит от одного собственника к другому. В результате принятия административных актов (решений) о
предоставлении земельных участков указанными органами граждане и юридические лица приобретают права на землю.
Большее распространение имеют случаи совершения сделок между собственником земельного участка и иным лицом, в
результате чего право собственности на землю переходит к данному лицу — правоприобретателю.
Один из наиболее распространенных способов приобретения в частную собственность земельных участков —
приватизация. Под приватизацией земель понимается приобретение права частной собственности физическими или
юридическими лицами на земельные участки, находившиеся в государственной или муниципальной собственности.
Земельное законодательство предусматривает различные процедуры приватизации земельных участков: приобретение
земельных участков в частную собственность на торгах; приватизация земельных участков при приватизации
государственных и муниципальных предприятий; предоставление земельных участков в собственность отдельным категориям
граждан; приватизация земельных участков, ранее предоставленных в пользование гражданам, и приватизация земель
сельскохозяйственного назначения для организации крестьянских (фермерских) хозяйств. Вопросы приватизации земель
будут рассмотрены применительно к правовому режиму соответствующей категории земель.
Приобретение права частной собственности на земельные участки в порядке приватизации может осуществляться на
основании заключения договоров купли-продажи земельного участка или на основании издания административного акта
— решения соответствующего органа о предоставлении земельного участка в собственность. Так, право частной
собственности может быть приобретено в результате совершения договора купли-продажи земельного участка, заключенного
по результатам торгов, или на основании факта приватизации государственного или муниципального предприятия и
последующего заключения договора купли-продажи земельного участка.
Административный акт — решение органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка также является
основанием приобретения права частной собственности юридическими лицами и гражданами. На этом основании
приобретают землю в собственность, в частности, граждане-землепользователи при перерегистрации прав на земельные
участки, а также граждане при организации крестьянских (фермерских) хозяйств. Кроме того, земельные участки могут быть
предоставлены в собственность определенным категориям граждан, которые имеют льготы на получение земельных участков.
В законодательстве предусмотрены основания возникновения земельных правоотношений по поводу прав на землю,
производных от права собственности, т.е. прав на землю лиц, которые не являются земельными собственниками. Так, право
пожизненного наследуемого владения может возникнуть на основании административного акта — решения органа местного
самоуправления о переоформлении прав на земельный участок или на основании решения о предоставлении земельного
участка на данном титуле. Право пожизненного наследуемого владения может возникнуть в результате наследования
земельного участка, принадлежавшего наследодателю на этом титуле. Основанием возникновения права постоянного
(бессрочного) пользования обычно является административный акт — решение о предоставлении земельного участка.
Отношения по поводу сервитута, как правило, возникают на основании договора или судебного решения. Что касается,
например, лесного сервитута, то лесное законодательство допускает возможность его установления на основании договора, а
также актов государственных органов или актов органов местного самоуправления.
Особенности имеют основания возникновения права временного пользования земельным участком. Обычно основанием
права пользования служебным земельным наделом является решение администрации организации, которая предоставляет
земельный участок своему работнику. В случае отсутствия у этой организации свободных земель служебный земельный надел
может быть предоставлен на основании решения органа местного самоуправления. Право пользования землями для
изыскательских работ возникает на основании решения органа местного самоуправления о проведении изыскательских работ
и договора, заключаемого с собственником земли, землевладельцем, землепользователем или арендатором, который
регистрируется в соответствующем органе местного самоуправления.
Основаниями возникновения прав, которые имеют обязательственный характер, служат соответствующие договоры.
Особенностью возникновения земельных правоотношений в сфере управления использованием и охраной земель является
то, что такие правоотношения возникают на основании решений исполнительных органов государственной власти. На
основании административных актов возникают правоотношения в связи с проведением работ по ведению государственного
земельного кадастра, учета земель, землеустройства и т.д.
Аналогичными могут быть основания возникновения охранительных земельных отношений, например решение об
установлении водо-охранной зоны водного объекта, в результате чего права лиц, использующих земельные участки,
ограничиваются. Охранительные правоотношения возникают также при совершении правонарушений, предусмотренных
земельным законодательством.
Основания прекращения земельных правоотношений. Статья 39 ЗК РСФСР предусматривала основания прекращения
права собственности на землю, пользования земельными участками и их аренды:
46
1) добровольный отказ от земельного участка или его части;
2) истечение срока, на который был предоставлен земельный участок;
3) прекращение деятельности предприятия, учреждения, организации, крестьянского (фермерского) хозяйства;
4) использование земли не по целевому назначению;
5) прекращение трудовых отношений, в связи с которыми был предоставлен служебный надел;
6) нерациональное использование земельного участка, а также изменение состава сельскохозяйственных угодий путем
перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные;
7) использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, ухудшению экологической
обстановки;
8) систематическая неуплата земельного налога, арендной платы в установленные договором аренды сроки;
9) неиспользование в течение одного года земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства,
за исключением случаев, вызванных стихийными бедствиями, периода мелиоративного строительства, и двух лет для
несельскохозяйственного производства;
10) выделение из земель сельскохозяйственных предприятий земельных участков для ведения крестьянского (фермерского)
хозяйства гражданам, выходящим из состава этих предприятий;
11) переход права собственности на строение, сооружение;
12) изъятие (выкуп) земель для государственных, общественных и иных нужд, а также с целью их предоставления
гражданам;
13) смерть землевладельца, арендатора.
В настоящее время эта статья признана недействующей. Однако по некоторым из оснований, указанных в этой статье,
земельные отношения могут быть прекращены и в настоящее время.
Так, собственник земельного участка может во всякое время отказаться от права собственности согласно ст. 236 ГК.
Истечение срока, на который был предоставлен земельный участок во временное пользование, и ныне является основанием
прекращения земельных правоотношений, исходя из содержания ч. 2 ст. 45 ЗК. Согласно ч. 1 ст. 86 ЗК прекращение трудовых
отношений, в связи с которыми был предоставлен служебный надел, также является основанием прекращения земельных
правоотношений. Систематическая неуплата арендной платы в сроки, установленные договором аренды, может быть
основанием для расторжения договора и соответственно прекращения земельных правоотношений. Выделение из земель
сельскохозяйственной организации земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства гражданам,
выходящим из ее состава, прекращает право на землю этой организации. Продолжает действовать ст. 37 ЗК, согласно которой
при переходе права собственности на строение, сооружение или при передаче их другим предприятиям, учреждениям,
организациям и гражданам вместе с этими объектами переходит и право пользования земельными участками. Изъятие (выкуп)
земель для государственных, общественных и иных нужд согласно ст. 28 и 29 ЗК является и в настоящее время основанием
прекращения прав на землю.
Что касается случаев использования земли не по целевому назначению; нерационального использования земельного
участка, а также изменения состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельскохозяйственных угодий
в менее ценные; использования земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, ухудшению
экологической обстановки; систематической неуплаты земельного налога; неиспользования в течение одного года земельного
участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, за исключением случаев, вызванных стихийными
бедствиями, периода мелиоративного строительства, и двух лет для несельскохозяйственного производства, то по
действующему законодательству такие действия или бездействия не являются основаниями для прекращения земельных
правоотношений. Основания прекращения земельных отношений, указанные в гл.17 ГК, пока не применяются, поскольку
нормы этой главы еще не действуют.
Следует также отметить, что основаниями прекращения земельных правоотношений могут быть различные договоры.
Например, в результате договора продажи земельного участка право собственности на него у собственника-продавца
прекращается. Земельные правоотношения могут быть прекращены в результате истечения срока действия договора и т.д.
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА:
Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958.
Глава 5. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ И ИНЫЕ ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
§ 1. Общая характеристика права собственности на землю и иные природные ресурсы
47
Понятие права собственности на землю и иные природные ресурсы. Отношения собственности представляют собой
отношения между людьми по поводу конкретного имущества (материальных благ). Сущность этих отношений заключается в
том, что какое-либо имущество присваивается конкретным лицом, использующим его в своих интересах, а все другие лица
должны не препятствовать ему в этом. Отношения собственности включают в себя также и отношение лица к присвоенному
имуществу (материальному благу, в том числе к вещи) как к собственному (ибо к своему имуществу обычный человек
относится иначе, чем к чужому)*.
* Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения собственности. М., 1999. С. 302.
Право собственности на землю и иные ресурсы природы в объективном смысле, т.е. как правовой институт, представляет
собой совокупность правовых норм, регулирующих особую сферу имущественных отношений по поводу земли и других
ресурсов природы. Объективное право определяет содержание субъективного права собственности, тех правомочий,
которыми обладает носитель субъективного права — собственник земли и тех обязанностей, которые закон возлагает на
третьих лиц и на самого субъекта права собственности.
Субъективное право собственности на землю и иные природные ресурсы представляет собой установленную
объективным правом меру возможного поведения носителя субъективного права, а также принадлежащее ему право
требования к определенному лицу, обеспеченное возможностью притязания к лицу, нарушающему правомочия носителя
субъективного права*.
* Генкин Д.М. Право собственности в СССР. М., 1961. С. 32, 33.
Особенности субъективного права собственности на землю и иные природные ресурсы (как, впрочем, и на любое иное
имущество) заключаются в следующем. Право собственности — первоначальное субъективное право, непосредственно
вытекающее из закона. Субъективное право собственности закрепляет за его обладателем экономическую власть над
принадлежащим ему имуществом — землей и иными природными ресурсами. Право собственности на землю предполагает
возможность собственника по своему усмотрению использовать принадлежащий ему земельный участок в пределах,
установленных законом.
Право собственности на землю и иные природные ресурсы является наиболее полным имущественным правом,
предусмотренным гражданским и земельным законодательством и законодательством о природных ресурсах. В основе этого
права лежит принцип дозволения совершать любые действия, не запрещенные законом, с учетом принципа публичного
характера регулирования отношений собственности на землю и иные природные ресурсы (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).
Общие, наиболее важные положения, касающиеся регулирования отношений собственности на землю и иные природные
ресурсы, получили отражение в Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы
могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Статья 36 Конституции
предусматривает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Общие положения о праве
собственности на землю закреплены в гражданском законодательстве, в том числе в гл. 17 ГК, которая пока еще не действует,
поскольку не принят новый Земельный кодекс РФ. Специфика отношений собственности на землю и иные природные
ресурсы отражена в земельном законодательстве и законодательстве о природных ресурсах.
Содержание права собственности на землю и иные природные ресурсы. В абстрактном виде содержание права
собственности на землю и другие природные ресурсы сформулировано в ч. 2 ст. 36 Конституции РФ. Владение, пользование и
распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит
ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Содержание права собственности, независимо от того, какое имущество (движимое или недвижимое, в том числе
земельный участок, либо водный объект, или участок леса и т.д.) является объектом права собственности, закреплено в ст. 209
ГК. В гражданском праве право собственности рассматривается как наиболее полное по объему вещное право (титул), которое
предоставляет его обладателю возможность по своему усмотрению решать вопросы использования принадлежащего ему
имущества, осуществляя правомочия владения, пользования и распоряжения.
Правомочия собственника земельного участка (и иных природных объектов) заключаются в следующем. Правомочие
владения — право фактически обладать своим земельным участком, основанное на законных основаниях. Содержание
правомочия пользования земельным участком состоит в возможности извлечения полезных свойств, получения прибыли от
принадлежащей собственнику земли. Сущность правомочия распоряжения заключается в возможности определять
юридическую судьбу имущества — земельного участка посредством совершения различных сделок или фактических
действий с ним в пределах и с учетом ограничений, установленных земельным законодательством.
Право собственности на землю и иные природные ресурсы можно определить как титул, предоставляющий
обладающему им лицу право владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащей ему частью природного объекта
(земельным участком) по своему усмотрению, но в пределах, установленных законом.
48
Классическая триада правомочий, предусмотренных гражданским законодательством, которыми обладает собственник
имущества, не имеет никаких отличий от правомочий собственника земли или иных природных объектов. Однако содержание
правомочий собственника на землю и иные природные объекты, выражающееся в их правах и обязанностях, закрепленных в
земельном законодательстве и законодательстве о природных ресурсах, имеет очевидную специфику.
Эта специфика, как уже говорилось выше, обусловлена, во-первых, публичным характером регулирования земельных
отношений и отношений по поводу иных природных ресурсов и, во-вторых, природно-экономическими особенностями
природных ресурсов. Например, одни природные ресурсы относятся к категории непотребляемых (земля), другие — к
категории возобновляемых (лес, животный мир), третьи — к категории невозобновляемых (полезные ископаемые).
Содержание правомочий собственника природных ресурсов определяется в земельном, водном, лесном и других отраслях
законодательства о природных ресурсах. Это обстоятельство отражено в гражданском законодательстве. Так, в соответствии с
п. 3 ст. 209 ГК владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот
допускается законом (т.е. согласно ст. 129 ГК — земельным законодательством и законодательством о природных ресурсах),
осуществляются их собственником свободно, если это не нарушает прав и законных интересов других лиц.
В ст. 52 и 53 ЗК отражено содержание правомочий собственника по владению и пользованию земельным участком.
Прежде всего, следует заметить, что право пользования земельным участком является не только правом, но и обязанностью
собственника. На всех собственников земельных участков возлагается обязанность эффективно использовать землю в
соответствии с ее целевым назначением. Собственники земельных участков вправе: самостоятельно хозяйствовать на земле;
использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке общераспространенные
полезные ископаемые, торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды; возводить жилые, производственные,
культурно-бытовые и иные строения и сооружения и т.д.
Особенностью содержания правомочия владения земельным участком, предусмотренного в земельном законодательстве,
является то, что собственники земельных участков обязаны не нарушать права других собственников земельных участков,
землевладельцев, землепользователей и арендаторов.
Имеет особенности и правомочие распоряжения земельным участком. Так, при продаже земельного участка его
собственник не вправе изменять целевое назначение участка. Другой пример — право собственников земельных долей
распоряжаться ими без согласия других сособственников (п. 4 Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации
конституционных прав граждан на землю»). Существуют и иные особенности распоряжения земельными участками.
Аналогично решаются вопросы права собственности и в законодательстве об иных природных ресурсах. Статья 31 ВК РФ
предусматривает, что содержание права собственности на водные объекты определяется гражданским и водным
законодательством. Гражданское законодательство определяет общее содержание права собственности на водные объекты, а
водное — его специфические черты и характер, а также особенности механизма реализации правомочий собственника водных
объектов. Основная особенность содержания права собственности на воды как объект природы состоит в том, что к водным
объектам не применяется в полной мере правомочие владения, так как сосредоточенная в них вода находится в состоянии
непрерывного движения и водообмена.
Особенности содержания права собственности на леса выражены в ст. 18 ЛК РФ, согласно которой содержание права
собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в лесной фонд, определяется лесным, гражданским и земельным
законодательством. Собственник несет бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рационального
использования принадлежащих ему лесов и имеет право на получение доходов от их использования. Владение, пользование и
распоряжение лесным фондом и не входящими в лесной фонд лесами осуществляются с учетом глобального экологического
значения лесов, их воспроизводства, длительности выращивания и иных природных свойств леса.
Так, на собственника лесов — Российскую Федерацию возлагается бремя содержания своего имущества. Регулирование
такого рода деятельности предусмотрено в разд. III ЛК РФ «Государственное управление в области использования, охраны,
защиты лесного фонда и воспроизводства лесов» и в разд. IV «Использование, охрана, защита и воспроизводство лесов, как
входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью».
Осуществление права собственности на леса, реализация собственником своих правомочий допускается с учетом
глобального экологического значения лесов. Это условие представляет собой своеобразный экологический критерий пределов
осуществления собственником своих правомочий.
Формы права собственности на землю и иные природные ресурсы. Действующее законодательство, несмотря на
некоторую нечеткость ряда его положений, закрепляет единый институт права собственности на землю и иные природные
объекты независимо от того, какому субъекту принадлежит это право.
После революции 1917г., отмены права частной собственности на землю и национализации земли и всех природных
ресурсов в нашей стране сложилось представление о государственной собственности, в том числе и на землю, как высшей
форме собственности, обладавшей наиболее высокой степенью социалистического обобществления. Государственная
собственность была единственной формой собственности на землю. Только государство могло быть собственником земли и
иных объектов природы, поэтому данная собственность имела исключительный характер. Приоритетный характер права
49
исключительной государственной собственности привел к тому, что иные формы собственности: колхозно-кооперативная,
личная собственность рассматривались как имеющие более низкий «ранг» по сравнению с государственной.
Эти представления, сохранившиеся в определенной мере и поныне, привели к тому, что в законодательстве используется
формулировка «форма собственности» в зависимости от того, какому субъекту принадлежат соответствующее имущество,
земля, иные природные ресурсы. Однако в действительности не существует никаких отличий в содержании права
собственности на имущество, принадлежащее государству, муниципальному образованию или гражданину либо
юридическому лицу. Все субъекты права собственности, в том числе и на землю, обладают одинаковыми правомочиями,
используют одинаковый механизм защиты своего права собственности. Этот вывод подтверждается положением ст. 212 (п.
4) ГК о том, что права всех собственников защищаются равным образом.
В праве всех развитых стран мира общепризнано положение о том, что существуют две формы права собственности:
публичная и частная. Публичной собственностью является все то имущество, включая землю и иные природные ресурсы,
которое не относится к частной собственности. Публичная собственность — земли и объекты природы, находящиеся в
государственной или муниципальной собственности.
§ 2. Право публичной собственности на землю и иные природные ресурсы
Понятие права публичной собственности на землю и иные природные ресурсы. Общие положения, касающиеся права
публичной собственности, предусмотрены в ГК РФ. Действующее законодательство признает, что земля и другие природные
ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются
государственной собственностью (п. 2 ст. 214 ГК). Имущество (в том числе и земля), принадлежащее на праве собственности
городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, — муниципальная собственность (п. 1 ст.
215 ГК).
Государственная собственность на землю возникла в результате национализации, провозглашенной Декретом от 26
октября (8 ноября) 1917 г. «О земле», принятым II Всероссийским съездом Советов*, который явился впоследствии основой
развития всего советского земельного законодательства.
* СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.
До недавнего времени земля, недра, воды, леса и животный мир рассматривались как объекты права исключительной
государственной собственности. Поскольку собственником было само государство, постольку все отношения по поводу
использования соответствующих объектов природы основывались на праве исключительной собственности. Единственным
титулом, на котором допускалось использование всех природных объектов, было право пользования. Считалось, что никто
другой в стране, кроме государства, не может быть собственником земли и иных объектов природы. Исключительность права
государственной собственности означала также, что в пределах страны не могло быть никому не принадлежащих участков
земли, вод, недр и лесов, т.е. бесхозных.
Из исключительности права государственной собственности на указанные объекты вытекал принцип неотчуждаемости
природных объектов. Земля, недра, леса и воды были полностью изъяты из гражданского оборота и не могли быть предметом
купли-продажи, дарения, наследования, аренды, так как это противоречило принципу их национализации.
Проводимые в России политические и экономические преобразования направлены на демонополизацию государственной
собственности на землю. Следствием этого стал отказ от концепции исключительной государственной собственности на
природные объекты. Понятие права исключительной государственной собственности было заменено в Конституции РФ 1978
г. (с изм. и доп. от 21 апреля 1992 г.) на формулировку, согласно которой земля, ее недра, воды, растительный и животный мир
признавались достоянием народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 11).
Идея о признании природных ресурсов «достоянием народов, проживающих на соответствующей территории» была
несостоятельна с юридических позиций. Какие можно было привести доводы для признания территориальных вод и их
природных ресурсов в качестве такого «достояния»? Акватории, занятые территориальными водами, не пригодны для
проживания людей и на них, естественно, никто не живет. Как можно было персонифицировать «народы» в качестве субъекта
права собственности? Как могли народы, проживающие на соответствующей территории, признаваемые в качестве
собственника, непосредственно осуществлять свои правомочия владения, пользования и распоряжения? Не случайно поэтому
Конституция РФ 1993 г. отказалась от этой правовой формулы.
Государственная собственность — земли и иные ресурсы природы, принадлежащие на праве собственности Российской
Федерации. Такая собственность является федеральной. Земля и иные ресурсы природы, которые принадлежат субъектам РФ,
рассматриваются как государственная собственность субъекта Федерации. Российская Федерация, ее субъекты и
муниципальные образования в качестве субъектов права собственности имеют равные права с иными участниками
отношений в этой сфере.
50