Крассов О.И. Земельное право
Подождите немного. Документ загружается.
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»* также
является источником земельного права. В частности, в нем предусмотрены санитарно-эпидемиологические требования,
предъявляемые к планировке и застройке городских и сельских поселений (ст. 12). Данный Закон содержит также санитарно-
эпидемиологические требования к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных
площадок, т.е. нормы, непосредственно касающиеся использования земель (ст. 21).
* СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
Следует отметить также Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и
агрохимикатами»*. В ст. 22 Закона урегулирован порядок применения пестицидов и агрохимикатов.
* СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.
Общие требования к применению этих веществ заключаются в том, что, во-первых, порядок применения пестицидов и
агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с
пестицидами и агрохимикатами с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в
агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных.
Во-вторых, безопасность применения пестицидов и агрохимикатов должна обеспечиваться соблюдением установленных
регламентов и правил применения пестицидов и агрохимикатов, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей
и окружающую природную среду.
Некоторые земельно-правовые нормы содержатся в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране
атмосферного воздуха»*. Эти нормы касаются главным образом требований охраны атмосферного воздуха при
проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности (ст.
16).
* СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных
местностях и курортах»*
и Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных
территориях»** регулируют вопросы правового режима использования и охраны земель, объявленных соответственно
лечебно-оздоровительными местностями, курортами и особо охраняемыми природными территориями: государственными
природными заповедниками, национальными парками, природными парками, государственными природными заказниками,
памятниками природы, дендрологическими парками и ботаническими садами.
* СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
** СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
К источникам земельного права относится Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»*,
который определяет порядок экологического зонирования в районе этого уникального озера и особенности пользования
земельными ресурсами в центральной экологической и буферной экологической зонах (ст. 10).
* СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.
Некоторые вопросы использования земель регулируются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах
производства и потребления»*, а также иными законодательными актами.
* СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
Иные законодательные акты как источники земельного права. Среди этой группы источников земельного права
особое значение имеет Гражданский кодекс Российской Федерации (в ред. от 8 июля 1999 г.)*. В гл. 17 ГК (ст. 260—287)
закреплены общие положения, касающиеся режима земельных участков как объектов права собственности, недвижимого
имущества и предмета совершения сделок с ними, а также иных вещных прав на землю. ГК предусматривает также
принципиальные положения относительно регулирования различных сделок, в том числе с земельными участками. Однако
следует иметь в виду, что гл. 17 ГК вводится в действие со дня принятия нового Земельного кодекса Российской Федерации,
т.е. в настоящее время указанные нормы еще не действуют.
* СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 5. Ст. 410; 1999. № 28. Ст. 3471.
Наиболее важное значение для регулирования земельных отношений имеют следующие положения ГК:
1) признание земельных участков недвижимым имуществом (ст. 130);
31
2) обязательность государственной регистрации права собственности, иных вещных прав на землю, а также сделок с ней
(ст. 131);
3) определение объекта права частной собственности на землю (ст. 261);
4) закрепление принципа целевого использования земель (ст. 260);
5) закрепление права граждан на осуществление общего пользования землей, т.е. без каких-либо разрешений (ст. 262);
6) закрепление права на застройку земельного участка (ст. 263);
7) определение содержания правомочий собственников земельных участков по владению, пользованию и распоряжению
ими (ст. 260);
8) закрепление вещных прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков (ст. 216);
9) определение правил установления права ограниченного пользования чужим земельным участком — сервитута (ст. 279
—282);
10) регулирование вопросов изъятия частных земельных участков для государственных и муниципальных нужд (ст. 279—
282 ГК).
Вопросы реализации права застройки земельного участка отражены в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ
«Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»*, ст. 3 которого, в частности, предусматривает, что строительство
любого объекта должно вестись при наличии разрешения собственника земельного участка.
* СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4473.
Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединениях граждан»* регулирует вопросы зонирования территорий и предоставления садовых, огородных и дачных
земельных участков; закрепляет права и обязанности членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединений, отражает особенности приватизации и оборота садовых, огородных и дачных земельных участков; определяет
правила организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
* СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.
В Федеральном законе от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья»* урегулированы вопросы
права собственности на земельные участки.
* СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963.
Важную роль среди источников земельного права играет Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском)
хозяйстве» (в ред. от 24 декабря 1993 г.)*, который применяется с учетом Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287
«О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации».
* ВВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 324; САПП. 1993. № 52. Ст. 5085.
Значение этого Закона в состоит в следующем. В ст. 8 урегулированы особенности организации крестьянских (фермерских)
хозяйств членами колхозов, работниками совхозов и подсобных сельских хозяйств путем раздела земельных угодий на паи
(доли). В нем закреплены права и обязанности граждан, ведущих крестьянское хозяйство, в том числе и в отношении земли (ст.
10, 11). Статья 12 Закона регулирует вопросы платы за землю крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, предоставления им
льгот, ст. 13 — осуществление контроля за использованием земель. Условия прекращения деятельности крестьянского
хозяйства предусмотрены в ст. 32. В качестве таких оснований Закон признает, в частности, неиспользование земельного
участка в сельскохозяйственных целях в течение одного года; использование земельного участка методами, приводящими к
деградации земли; изъятие земельного участка в установленном законом порядке для государственных и общественных нужд.
Некоторые вопросы использования земель регулирует Федеральный закон от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном
животноводстве»*.
* СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3199.
Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (в ред. от 28 августа 1995 г.)*
определяет полномочия органов местного самоуправления в области регулирования использования и охраны земель (ст. 49, 51,
55, 60, 66, 71).
* ВВС РСФСР. 1991. № 29 Ст. 1010; СЗ РФ. 1995. № 35, Ст. 3506.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (в ред. от 17 марта 1997 г.)* закрепил предметы ведения органов местного самоуправления (ст. 6). К
32
ним отнесены, в том числе: регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, контроль за
использованием земель на территории муниципального образования.
* СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1997. № 12. Ст. 1378.
В связи с тем что до сих пор не принят новый Земельный кодекс РФ, некоторые вопросы использования земель получили
отражение в ряде иных федеральных законов.
Например, ст. 28 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»*
посвящена правовому регулированию землепользования при строительстве и эксплуатации объектов систем газоснабжения. В
Федеральном законе от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (в ред. от 10 февраля 1997 г.)**
урегулирован порядок принятия решений о месте размещения и о сооружении ядерных установок, радиационных источников
и пунктов хранения (ст. 28); закреплены основные требования к безопасности намечаемых к размещению и сооружению
ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения (ст. 30); определен порядок установления санитарно-
защитных зон и зон наблюдения (ст. 31).
* СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.
** СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552; 1997. № 7. Ст. 808.
Вопросы использования земель при размещении объектов почтовой связи (ст. 31) регулируются Федеральным законом от
17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»*. Федеральный закон от 25 августа 1995 г. № 153-ФЗ «О федеральном
железнодорожном транспорте»** регулирует вопросы правового режима земель, предоставленных для нужд
железнодорожного транспорта (ст. 5 и 6 посвящены землям и охранным зонам железнодорожного транспорта). Некоторые
вопросы использования этого вида земель регулируются Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 2-ФЗ «Транспортный
устав железных дорог Российской Федерации»***.
* СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.
** СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3505.
*** СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 218.
Порядок использования земель аэродромов, аэропортов установлен в Воздушном кодексе Российской Федерации 1997 г. (в
ред. от 8 июля 1999 г.)*. Вопросы использования земель при проведении работ по развитию сетей связи (ст. 23) урегулированы
в Федеральном законе от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ «О связи» (в ред. от 17 июля 1999 г.)**.
* СЗ РФ. 1997, № 12. Ст. 1383; 1999. № 28. Ст. 3483.
** СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 600; 1999. № 29. Ст. 3697.
Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»* закрепляет право федеральной
собственности на земельные участки, занятые государственной наблюдательной сетью, определяет порядок установления
охранных зон вокруг таких объектов (ст. 13).
* СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3609.
В Законе Российской Федерации от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред.
от 2 апреля 1999 г.)* отражены особенности использования земель в закрытом административно-территориальном
образовании.
* ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1665.
Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» (в ред. от 31 мая 1999 г.)* регулирует
вопросы использования земель в связи с установлением режима Государственной границы. Федеральный закон от 9 июля
1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»** (ст. 15) закрепляет право аренды земельных
участков иностранным инвестором.
* ВВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2808.
** СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним»*
определяет порядок государственной регистрации права собственности на земельные участки, иных прав на
землю и сделок с земельными участками. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге
33
недвижимости)»** устанавливает виды земельных участков, которые могут быть предметом договора залога, и особенности
залога (ипотеки) земельных участков.
* СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
** СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
В Федеральном законе от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской
Федерации»* урегулированы особенности прав на землю малочисленных народов и гарантии соблюдения этих прав.
* СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
Порядок получения и приобретения земельных участков для жилищного строительства регулируется Законом РФ от 24
декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищной политики» (в ред. от 8 июля 1999 г.)*. Земельно-правовые нормы
содержатся также и в других законодательных актах.
* ВВС РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ, 1999. № 28. Ст. 3485.
§ 5. Указы Президента Российской Федерации как источники земельного права
Общая характеристика. Важное место среди источников земельного права занимают указы Президента РФ. Согласно
ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения. Эти акты обязательны для исполнения на всей
территории страны. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным
законам. Порядок принятия таких актов регулируется Указом Президента РФ от 2 мая J996 г. № 638 «О порядке подготовки
проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений,
распоряжений Правительства Российской Федерации»* и распоряжением Президента РФ от 3 августа 1996 г. № 413-рп «О
Порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации»**.
* СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2257.
** СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3982.
В связи с тем что до настоящего времени не принят новый Земельный кодекс РФ и имеются пробелы в действующем
земельном законодательстве, довольно большое число вопросов использования земель, их охраны, регулирования отношений
собственности на землю урегулированы в указах Президента Российской Федерации.
Значение указов Президента РФ как источников земельного права. Очень большое значение для развития отношений
частной собственности на землю в нашей стране сыграл Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных
мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»*. В этом Указе был определен механизм приватизации земель при
реорганизации совхозов и колхозов, было закреплено право распоряжения гражданами-собственниками своими земельными
участками.
* ВВС РСФСР. 1992. № 1. Ст. 53.
Принцип определения нормы бесплатного предоставления земель сельскохозяйственного назначения гражданам в
частную собственность сформулирован в Указе Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы
бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан»*.
* ВВС РФ. 1992. № 11. Ст. 561.
В начале экономических реформ бытовало примитивное представление о частной собственности, как собственности,
которая может принадлежать только гражданину, физическому лицу. Юридические лица были лишены возможности
приобрести в собственность землю. Этот вопрос был разрешен в Указе Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 «О продаже
земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»*,
а затем развит в Указе Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при
приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих
предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» (в ред. от 25
января 1999 г.)**. Эти Указы впервые предусмотрели право частной собственности юридических лиц на землю и право
частной собственности на земельные участки, используемые для предпринимательских целей.
* ВВС РФ. 1992. № 14. Ст. 761.
** ВВС РФ. 1992. № 25. Ст. 1427; СЗ РФ. 1999. № 5. Ст. 651.
34
В Указе Президента РФ от 23 апреля 1993 г. № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными
участками» (в ред. от 25 января 1999 г.)* установлены порядок оформления прав на вновь предоставляемые земельные участки
и порядок перерегистрации прав (приватизации) на земельные участки, ранее предоставленные гражданам.
* САПП РФ. 1993. № 17. Ст. 1452; СЗ РФ. 1999. №. 5. Ст. 651.
Большую роль играет Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и
развитии аграрной реформы в России» (в ред от 25 января 1999 г.)*. Указ признал земельные участки недвижимостью,
предусмотрел право свободного распоряжения земельными участками, находящимися в собственности граждан и
юридических лиц, а также право распоряжения земельными долями (паями) без согласия сособственников.
* САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191; СЗ РФ. 1999. № 5. Ст. 651.
Действует также Указ Президента РФ от 7 декабря 1993 г. № 2118 «О налогообложении продажи земельных участков и
других операций с землей»*.
* САПП РФ 1993. № 50. Ст. 4861.
Значение Указа Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием
и охраной земель при проведении земельной реформы»* заключается в том, что в нем предусмотрены меры
административной ответственности за нарушение земельного законодательства.
* САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4935.
Разрешению проблемы разграничения федеральной собственности на землю и другие природные ресурсы способствовал
Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах»*. Указ предусмотрел, что
разграничение государственной собственности на природные ресурсы: земли, воды, леса, недра, ресурсы животного и
растительного мира должно быть основано на принципе их общегосударственного значения. Природные ресурсы, имеющие
такое значение, относятся к федеральной собственности.
* САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4932.
Основное значение Указа Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц
на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»* состоит в том, что Указ предусмотрел право
граждан и юридических лиц, получивших в собственность здания, сооружения или иную недвижимость в сельских
населенных пунктах и на землях сельскохозяйственного назначения, приобретать в собственность и земельные участки, на
которых расположены эти объекты недвижимости, за плату или бесплатно.
* СЗ РФ. 1996. № 8. Ст. 740.
Правило о том, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном
наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, и используемые ими для
ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, сохраняются за
ними в полном размере, закреплено в Указе Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав
граждан на землю» (в ред. от 25 января 1999 г.)*. Кроме того, Указ запретил обязывать граждан, имеющих указанные
земельные участки, выкупать их или брать в аренду.
* СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1026; 1999. № 5. Ст. 651.
Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под
застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»*
предусмотрел возможность продажи гражданам и юридическим лицам на торгах (аукционах, конкурсах) расположенных на
территориях городских и сельских поселений земельных участков, предназначенных под застройку, либо право их аренды.
* СЗ РФ. 1997. № 48. Ст. 5546.
Указом Президента РФ от 16 мая 1997 г. № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в
собственность земельных участков под этими объектами» (в ред. от 3 ноября 1999 г.)*
установлено преимущественное право
приобретения в собственность земельных участков (долей земельных участков), на которых расположены ранее
приватизированные объекты недвижимости, физических и юридических лиц — собственников этих объектов.
35
* СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2240; 1999. № 45. Ст. 5418.
Вопросы правового режима земель автомобильного транспорта отражены в Указе Президента РФ от 27 июня 1998 г. №
727 «О придорожных полосах федеральных автомобильных дорог общего пользования»*.
* СЗ РФ. 1998. Ns 26. Ст. 3065.
§ 6. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти как источники
земельного права
Общая характеристика. Большую группу источников земельного права составляют нормативные правовые акты,
принимаемые Правительством РФ и иными федеральными органами исполнительной власти. Такие акты относятся к
категории подзаконных правовых актов, т.е. актов исполнительных органов государственной власти, изданных в пределах их
компетенции, в соответствии с законом, указом Президента РФ, либо на их основе и во исполнение их.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от
31 декабря 1997 г.)* предусматривает, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения,
обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ (ст.
23).
* СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.
Порядок издания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определен в постановлении
Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. от 11 февраля 1999 г.)*.
* СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 1999. № 8. Ст. 1026.
Постановления Правительства РФ. В числе подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих земельные
отношения, следует выделить постановления Правительства РФ. Они издаются Правительством РФ в пределах его
компетенции и направлены на регулирование отдельных вопросов. Содержание постановлений должно соответствовать
действующему федеральному земельному законодательству. Основная задача постановлений Правительства РФ —
конкретизировать положения федеральных законов или указов Президента РФ. Основанием такой конкретизации нередко
являются нормы ЗК РСФСР, которые предусматривают необходимость принятия соответствующего. нормативного
правового акта Правительства РФ.
Например, ст. 101 ЗК допускает возможность консервации земель в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Во
исполнение данного предписания Закона Правительство РФ приняло постановление от 5 августа 1992 г. № 555 «Об
утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных
токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами» (в ред. от 27 декабря 1994 г.)*.
* САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 505.
Обычна практика принятия постановлений Правительства РФ в целях развития и конкретизации соответствующих
законодательных актов. Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. «О порядке введения в действие Закона
Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу
земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного
строительства»* Президенту РФ было предложено поручить Правительству РФ разработать порядок купли-продажи
гражданами РФ земельных участков. На основании этого Советом Министров — Правительством РФ было приняло
постановление от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации
земельных участков»**.
* ВВС РФ. 1993. № 1. Ст. 27.
** САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2114.
Другой пример. Указом Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам
предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или
права их аренды» Правительству РФ было поручено разработать и утвердить порядок организации и проведения торгов
(аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях
36
городских и сельских поселений, или права их аренды. Во исполнение Указа было принято постановление Правительства РФ
от 5 января 1998 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже
гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или
права их аренды» (в ред. от 13 августа 1998 г.)*.
* СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 263; № 33. Ст. 4041.
Кроме этого, в пределах своих полномочий Правительство РФ принимает постановления, регулирующие отношения по
вопросам, по которым отсутствуют прямые указания в федеральных законах. Так, учитывая важность проблемы охраны почв,
Правительством РФ было принято постановление от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и
рациональном использовании плодородного слоя почвы»*.
* САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 779.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и
распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных
органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Такие акты издаются федеральными органами исполнительной
власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых
актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими
федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.
В сфере регулирования земельных отношений следует отметить в первую очередь ведомственные нормативные акты,
принятые Государственным комитетом РФ по земельной политике (Госкомзем России)*.
* Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной
власти» Государственный комитет РФ по земельной политике упразднен. Часть функций этого комитета
была передана вновь образованной Федеральной службе земельного кадастра России и Министерству
имущественных отношений РФ. (СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168)
К его компетенции относится, в частности, подготовка нормативных правовых актов, направленных на комплексное
правовое обеспечение земельных отношений, и издание в установленном порядке ведомственных нормативных правовых
актов по вопросам, связанным с государственным регулированием земельных отношений. Например, Роскомземом 2 июня
1993 г. № 1-16/770 был утвержден Типовой договор купли-продажи (купчая) земельного участка. 20 декабря 1993 г. было
издано Указание Роскомзема № 32 «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» и иные
нормативные правовые акты. Приказы, инструкции и другие нормативные правовые акты, принятые Госкомземом России,
имеют обязательную силу для всех субъектов земельных отношений.
Нормативные предписания по регулированию использования и охраны земель могут издаваться и другими федеральными
органами исполнительной власти, например, Министерством природных ресурсов РФ и др.
По некоторым вопросам принимаются совместные нормативные правовые акты: указание Минприроды РФ и Роскомзема
от 12 апреля 1994 г. № 1/11 «О порядке выдачи лицензий на проведение обследований по выявлению деградированных и
загрязненных земель»; Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами (утвержден
Роскомземом 10 ноября 1993 г. и Минприроды РФ 18 ноября 1993 г.) и др.
§ 7. Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации как источники
земельного права
Общая характеристика. Земельное законодательство отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения РФ и
субъектов Федерации, поэтому в настоящее время, когда все еще не принят новый Земельный кодекс РФ, субъекты РФ
проявляют большую активность в сфере регулирования земельных отношений. Совершенно отчетливо проявляется
тенденция восполнить пробелы земельного законодательства, имеющиеся на федеральном уровне.
Характер и содержание законов и иных нормативных правовых актов, принятых в субъектах РФ, определяются многими
факторами. Значительное влияние на характер правотворчества оказывают природные условия территории субъекта
Федерации, уровень экономического развития, а также политическая ориентация органов государственной власти субъекта
РФ.
Земельные кодексы и законы о земле субъектов РФ. Во многих субъектах Федерации к настоящему времени приняты
законодательные акты, предметом правового регулирования которых является весь комплекс земельных отношений. В одних
субъектах РФ действуют земельные кодексы, в других — законы о земле или законы о регулировании земельных отношений.
37
Так, в Республике Татарстан 10 июля 1998 г. принят Земельный кодекс Республики Татарстан*. Кодекс имеет следующую
структуру: общие положения; земли Республики Татарстан; земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли
промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики, обороны и иного специального
назначения; земли особо охраняемых территорий; земли лесного фонда, водного фонда и земли запаса; управление
земельными ресурсами; охрана земель; право собственности и другие права на земельные участки в Республике Татарстан;
предоставление земельных участков из государственных земель и земель местного самоуправления; права и обязанности
собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков; оборот земельных участков; оборот земель
сельскохозяйственного назначения; возмещение потерь и убытков сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства
при изъятии земельных участков; прекращение и ограничение прав на земельные участки; земельные споры; ответственность
за нарушение земельного законодательства; заключительные положения.
* Газета «Республика Татарстан». 1998. 15 авг. № 166—167.
Земельные кодексы есть и в других субъектах Федерации. Законом Республики Башкортостан от 25 февраля 1999 г. «О
внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Республики Башкортостан»*
принята новая редакция Земельного
кодекса Республики Башкортостан. 24 января 1992 г. в Республике Мордовия был принят Земельный кодекс Республики
Мордовия (в ред. от 17 сентября 1998 г.); 26 июля 1991 г. — в Республике Марий Эл (в ред. от 13 мая 1997 г.)**. В Удмуртской
Республике действует Земельный кодекс, принятый 7 мая 1996 г. (в ред. от 3 октября 1997 г)***.
* Газета «Советская Башкирия». 1999. 18 марта. № 52—53 (24280—24281).
** Собрание законодательства Республики Марий Эл. 1997. № 6.
*** Газета «Известия Удмуртской Республики». 1996. 29 авг.; 1998. 28 февр.
В других субъектах РФ приняты специальные законы. Примером может служить Закон Саратовской области от 17 ноября
1997 г. «О земле»*. В Законе определена компетенция органов государственной власти Саратовской области по
регулированию земельных отношений. Закрепляются определения таких понятий, как «земельные отношения» и «земельный
участок». Регулируются вопросы целевого назначения и правового режима земель, отнесения земель к категориям,
определяется разрешенное использование земельных участков.
* Газета «Саратовские вести». 1997. 19 нояб. № 221—222 (1704).
В Законе определены правовой режим всех категорий земель и содержание управления земельными ресурсами:
планирование использования земельных ресурсов; зонирование земель; природно-сельскохозяйственное районирование
земель и нормирование земель; землеустройство; мониторинг земель; государственный земельный кадастр. Отдельная глава
посвящена охране земель, в которой установлен также порядок контроля за соблюдением земельного законодательства,
использованием и охраной земель.
Подробно регулируются вопросы собственности на землю: государственной, муниципальной и частной собственности,
права иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц и иностранных государств на земельные
участки. Определены также иные права на землю: право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право
аренды; право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; право срочного пользования земельным
участком, сервитут. Установлен порядок осуществления права общей собственности на земельный участок. Весьма подробно
регламентирован порядок предоставления земельных участков из государственных и муниципальных земель. Закреплены
права и обязанности собственников, владельцев, пользователей.
Некоторые главы специально посвящены регулированию оборота земельных участков и особенностям оборота земель
сельскохозяйственного назначения; плате за землю; возмещению потерь сельскохозяйственного производства при изъятии
земельных участков; прекращению и ограничению прав на земельные участки, а также ответственности за нарушение
земельного законодательства.
К этой же группе источников земельного права относятся: Закон Воронежской области от 25 мая 1995 г. «О регулировании
земельных отношений в Воронежской области» (в ред. от 17 ноября 1997 г.)*; Закон Калининградской области от 17 июня
1999 г. «О земле»**; Закон Тюменской области от 19 декабря 1996 г. «О регулировании земельных отношений в Тюменской
области» (в ред. от 26 ноября 1998 г.)***; Закон Челябинской области от 26 марта 1998 г. «О земельных отношениях»****;
Закон Краснодарского края от 8 августа 1995 г. «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» (в ред. от 21
ноября 1996 г.) и др.
* Газета «Коммуна». 1995. № 118-120, 122-125, 127, 128; 1997. № 215.
** Газета «Дмитрия Донского, I». 1999. 26 июня. № 30.
*** Вестник Тюменской областной Думы. 1997. № 2; 1998. № 4.
38
**** Сборник законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области. 1998. №3.
В Свердловской области действует Закон Свердловской области от 29 декабря 1995 г. «О регулировании земельных
отношений на территории Свердловской области» (в ред. от 19 ноября 1998 г.)*. Отличительной чертой этого Закона с точки
зрения законодательной техники является последовательное регулирование вопросов: права собственности на землю, иных
прав на землю, управления в области использования и охраны земель, применения мер ответственности за нарушение
земельного законодательства и некоторых других в общей части и специфики правового режима отдельных категорий земель
— в особенной части.
* Областная газета. 1996. 6 февр. № 17; 1998. 24 нояб. № 212.
Иные законы и нормативные правовые акты. Учитывая актуальность обеспечения охраны земель, в ряде субъектов РФ
приняты законы, основной целью которых является решение этой проблемы. Например, Закон Калужской области от 25 марта
1999 г. «Об охране земельных ресурсов Калужской области»* регулирует вопросы управления в сфере использования и
охраны земельных ресурсов на территории Калужской области; контроля за использованием и охраной земельных ресурсов
области; экономического стимулирования охраны земель; ответственности за нарушение закона и возмещения ущерба;
разрешения споров по вопросам охраны земельных ресурсов.
* Газета «Весть». 1999. 8 апр. № 73-74 (2132-2133).
Закон Ленинградской области от 12 июля 1999 г. «О почвенном плодородии земель сельскохозяйственного назначения
Ленинградской области» устанавливает правовые основы отношений между собственниками земли, землевладельцами,
землепользователями (в том числе иностранными юридическими и физическими лицами и арендаторами земель) и органами
государственной власти в сфере обеспечения почвенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения, определяет
полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности,
а также права и обязанности юридических и физических лиц, занимающихся сельскохозяйственным производством, по
эффективному использованию почвенного плодородия.
17 октября 1995 г. принят Закон Чувашской Республики «Об охране земель и повышении плодородия почв Чувашской
Республики»; в Калининградской области действует Закон Калининградской области от 21 мая 1999 г. «Об обеспечении
плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Калининградской области»; в Новгородской области — Закон
Новгородской области от 13 октября 1997 г. «Об охране земель»; в Краснодарском крае — Закон Краснодарского края от 21
ноября 1996 г. «Об охране земель сельскохозяйственного назначения».
Закон Московской области от 18 апреля 1995 г. «Об отнесении земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным и
ценным»* закрепил понятия «особо ценные земли сельскохозяйственного назначения» а также «ценные угодья
сельскохозяйственного назначения». Закон запретил изъятие особо ценных земель сельскохозяйственного назначения. Что
касается изъятия ценных угодий сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных нужд, то оно производится в
соответствии с законодательством Московской области на основании постановления главы администрации Московской
области, согласованного с органами местного самоуправления.
* Народная газета. 1995. 22 апр.
В законодательстве субъектов Российской Федерации регулируются вопросы предоставления и изъятия земель, а также
нормы предоставления земельных участков для различных целей. В качестве примеров могут служить: Закон Красноярского
края от 22 декабря 1995 г. «О минимальных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам края для ведения
крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства и дачного строительства»*; Закон Пермской области от 21 декабря 1994 г.
«Об установлении предельных размеров земельных участков при предоставлении их в собственность граждан»; Закон
Ленинградской области от 6 мая 1995 г. «О порядке предоставления земельных участков для ведения крестьянского
(фермерского) хозяйства в Ленинградской области»**; Закон Новгородской области от 5 июля 1995 г. «О порядке
предоставления и изъятия земельных участков в Новгородской области» (в ред. от 28 октября 1998 г.)***.
* Газета «Красноярский рабочий». 1996. Январь. № 5.
** Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 1995. № 3.
*** Газета «Новгородские ведомости». 1995. 12 июля. № 102; 1998. 24 нояб.
Кроме того, на уровне субъектов Российской Федерации предпринимаются попытки урегулировать вопросы прекращения
прав на земельные участки: Закон Саратовской области от 5 июня 1997 г. «О прекращении прав на землю на территории
Саратовской области»*; Закон Иркутской области от 11 октября 1995 г. «О порядке изъятия земельных участков в случае
39
нарушения правил землепользования»**; Закон Московской области от 27 октября 1995 г. «О порядке прекращения прав на
землю на территории Московской области»***.
* Газета «Саратовские вести по понедельникам». 1997. 11 июня. № 22 (1567).
** Газета «Восточно-Сибирская правда». 1995. 31 окт. № 252.
*** Экономика и жизнь (московский выпуск). 1995. № 38.
Некоторыми субъектами Федерации приняты законодательные акты, специально регулирующие отношения частной,
муниципальной и государственной собственности на землю: Закон Московской области от 7 июня 1996 г. «О распоряжении
земельными участками, находящимися в государственной собственности и используемыми для ведения
предпринимательской деятельности на территории Московской области»*; Закон Томской области от 5 августа 1999 г. «О
продаже предназначенных под застройку земельных участков в населенных пунктах»; Закон Чувашской Республики от 27 мая
1993 г. «О праве граждан Чувашской Республики на получение в частную собственность и на продажу земельных участков
для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»; Закон
Республики Башкортостан от 15 июня 1999 г. «О садоводческих и огороднических некоммерческих объединениях граждан в
Республике Башкортостан»**; Закон Челябинской области от 28 января 1999 г. «О государственных и муниципальных землях
Челябинской области»***; Закон Тюменской области от 21 ноября 1996 г. «О землях, находящихся в ведении муниципальных
образований»**** и др.
* Вестник Московской областной Думы. 1996. № 8.
** Газета «Советская Башкирия — Известия Башкортостана», 1999. 2 июля. № 126, 127 (24354, 24355).
*** Газета «Южноуральская панорама». 1999. 25 февр.
**** Вестник Тюменской областной Думы. 1997. № 3.
Закон г. Москвы от 12 июля 1999 г. «О территориальной единице с особым статусом «Московский международный
деловой центр «Москва-Сити» (ст. 16) впервые допустил возможность приобретения земельных участков на территории г.
Москвы путем выкупа арендованного земельного участка или передачи земельного участка в собственность, либо путем
продажи земельных участков на открытых торгах (конкурсах, аукционах).
Некоторые субъекты Федерации приняли законы о землеустройстве и земельном кадастре. Так, Закон Красноярского края
от 6 октября 1994 г. «О землеустройстве»* регулирует следующие вопросы: порядок и технические условия разработки,
согласования и утверждения землеустроительной документации; система управления и организации землеустройства;
отношения между участниками землеустроительной деятельности; разрешение споров по вопросам землеустройства. Закон от
27 ноября 1997 г. «О землеустройстве» принят в Воронежской области. В Челябинской области действует Закон от 28 мая 1998
г. «О государственном земельном кадастре Челябинской области»**.
* Газета «Красноярский рабочий». 1994. Октябрь. № 206.
** Сборник законов и иных нормативных правовых актов Челябинской области. 1998. № 5.
Все большее распространение получает использование такого инструмента определения правового режима земель, как
зонирование — Закон Московской области от 9 января 1997 г. «Об организации и функциональном зонировании территории
Московской области»* и некоторые др. На уровне регионов законодательно регулируются вопросы застройки населенных
пунктов — Закон Московской области от 29 марта 1996 г. «Правила застройки городов, поселков городского типа, сельских
населенных, пунктов, других поселений и рекреационных комплексов Московской области»** и ряд др.
* Газета «Тверская, 13». 1997. 13—18 февр. № 7.
** Вестник Московской областной Думы. 1996. № 4—5.
В целом земельное законодательство субъектов РФ отличает значительное несоответствие некоторых его положений
действующему федеральному законодательству. Поэтому проблема приведения законодательства субъектов РФ особенно
остро встанет после того, как будет принят новый Земельный кодекс РФ.
§ 8. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления как источники земельного
права
Общая характеристика. По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение
40