Павлюченко В.Г. Социальное страхование

Подождите немного. Документ загружается.

2. Масштабы межрегионального перераспределения фи-

нансовых ресурсов в страховой системе, которые при солидар-

но-распределительной системе вполне закономерны, превос-

ходят всякие разумные пределы. И как следствие нарушается

один из базовых принципов социального страхования — отно-

сительное соответствие страховых взносов страховым выпла-

там. Особенно наглядно такая ситуация прослеживается в пен-

сионном обеспечении северян.

Так, средняя зарплата работников северных территорий

в последние 10 лет в 2-3,5 раза превышала среднероссийский

уровень и в 5~7 раз превышала уровень зарплаты в регионах

с низкой оплатой труда (соответственно и размер страховых

взносов), в то же время размер пенсии северян превышал сред-

нероссийский уровень всего на 6-22%.

Результатом такой деформации распределительных отно-

шений является не только нарушение социальной справедли-

вости, но одновременно ведет к тому, что уровень пенсионного

обеспечения населения целого ряда северных регионов нахо-

дится ниже прожиточного минимума.

3. Формирование финансовой базы ОСС осуществляется

через систему государственного бюджета. Такое положение

сложилось в результате замены страховых взносов ЕСН.

Формирование финансовой базы фондов социального

страхования в рамках государственного бюджета лишает стра-

ховую систему автономности и не исключает возможности ис-

пользования страховых средств на не страховые цели.

4. Происходит подмена цели социального страхования. В

подлинно страховых системах целью социального страхования

является обеспечение воспроизводства работника (индивида)

при наступлении страхового случая на социально-приемлемом

уровне. В российской системе социального страхования, как за-

креплено в соответствующих законодательных актах, его це-

лью является компенсация утраченного заработка.

Последствия такой подмены весьма негативны. В страхо-

вой системе величина затрат на воспроизводство работника, т. е.

стоимость рабочей силы имеет количественную определенность

282

для конкретного этапа развития общества. В российской же сис-

теме размер компенсации является величиной неопределенной.

Такая подмена ведет также к деформации тарифов на

социальное страхование. В частности, это проявляется в том,

что формирование необходимых объемов страховых взносов

в страховых фондах и соответственно размеры страховых та-

рифов подчинены не обеспечению воспроизводства работника

(индивида) при наступлении страхового случая, а частичной

компенсации утраченного заработка. При этом размер компен-

сации может определяться в большей или меньшей мере про-

извольно, либо на базе прожиточного минимума, либо его опре-

деленного процента, либо на основе иных нормативов.

Деформация экономических основ социального страхо-

вания не могла не привести к деформации его принципов. Это

проявилось прежде всего в том, что страховые выплаты либо

слабо увязаны с уплатой страховых взносов, либо они вообще

не обеспечены страховыми взносами.

Практически не задействован принцип личной ответствен-

ности застрахованных работников. Работник непосредствен-

но не участвует в формировании финансовой базы страховых

фондов, так как не уплачивает взносы из личных доходов. При-

нцип личной ответственности каждого за формирование усло-

вий своей жизни, необходимый в рыночной экономике, сведен

к нулю. Причем аргумент низкого уровня оплаты труда в Рос-

сии, мешающий введению данной меры, хотя и имеет место, но

известны пути нивелирования этого фактора, когда взносы из

личных заработков не ухудшают материального положения

застрахованных.

§ 5. Сползание социального страхования

к социальному обеспечению

В последние годы в системе социального страхования Рос-

сии осуществлен ряд изменений с далеко идущими последс-

твиями: введен единый социальный налог, который заменил

страховые взносы, ранее уплачиваемые во внебюджетные

283

фонды обязательного социального страхования, снижена став-

ка ЕСН, ликвидирован фонд страхования безработицы, приня-

та новая шкала регрессии, установлены предельные размеры

(ограничения) страховых выплат, выведены из накопительной

пенсионной системы 15 возрастов, т.е. лица старше 1967 года

рождения, введено прямое покрытие из федерального бюдже-

та выпадающих доходов фондов обязательного социального

страхования и т. д. Этим число новаций не исчерпывается, но

в данном случае существенное значение имеет не их число, а

лишь возможные последствия этих и подобных действий для

будущего системы обязательного социального страхования в

целом, и для каждого застрахованного в отдельности.

Осуществляя эти нововведения государство прежде всего

стремилось облегчить налоговую нагрузку на бизнес, создать

ему более благоприятные условия для развития, одновременно

предполагая, что средства, полученные в результате снижения

налоговых выплат в фонды обязательного социального страхо-

вания, будут направлены на повышение оплаты труда (за счет

чего могла бы возрасти налогооблагаемая база), инвестиции,

социальные проекты. Оправдаются ли эти предположения —

покажет время. А пока же осуществленные новации крайне

болезненно сказались на системе социального страхования. И

в какие бы волшебные зеркала мы не смотрели, увидеть в дейс-

твиях государства их позитивное влияние на развитие систе-

мы обязательного социального страхования не удается. Скорее,

наоборот, они усиливают существующую деформацию основ и

принципов социального страхования, ведут к замене его соци-

альным обеспечением советского образца, к тому же в урезан-

ном виде. В конечном счете речь идет о разрушении базовых

основ страховой формы защиты населения, единственно адек-

ватной рыночной экономике.

Возникшие и развивающиеся тенденции подмены системы

социального страхования социальным обеспечением стали уже

реальностью, что вызывает все усиливающуюся тревогу у спе-

циалистов, ученых, политиков. Не последнюю роль сыграла в

этом замена страховых взносов ЕСН.

284

5.1. Последствия замены страховых взносов единым

социальным налогом

Если ликвидация в 2001 г. страхования безработицы и

переход к выплате пособий по безработице из федерального

бюджета, можно было еще воспринять как недоразумение, то

введение ЕСН по своим последствиям означало, по существу,

целенаправленное наступление на страховую форму социаль-

ной защиты населения. При этом уже не имеет существенного

значения по умыслу или без умысла это было сделано.

Обычно эта мера авторами данной новации представляется

как мера чисто технического характера, которая могла бы облег-

чить бухгалтерский учет, повысить уровень собираемости стра-

ховых взносов и др. Последнего, к сожалению, не произошло. По

данным Счетной Палаты Российской Федерации, суммарная

задолженность по ЕСН, налоговым санкциям, штрафам, пени в

ПФР, ФСС РФ, ФОМС и ТФОМС на 1 января 2005 г. составила

почти 141 млрд руб. и выросла по сравнению с 2002 г. в 2,6 раза.

Статистика задолженности по ЕСН перед отдельными фон-

дами обязательного социального страхования также неутеши-

тельна: по ПФР она составляет 114,4 млрд руб.; ФСС — 5,9 млрд

руб.; ФОМС — 1,3 млрд руб.; ТФОМС — 20,1 млрд руб. Естес-

твенно, это не способствует укреплению их финансовой базы и

тем самым снижается уровень социальной защиты населения в

рамках обязательного социального страхования. Однако это не

единственное и не главное отрицательное последствие замены

источника формирования финансовой базы фондов обязатель-

ного социального страхования.

Главный негатив в другом: наметилась четко выраженная

тенденция изменений в системе экономических отношений в

социальном страховании. В первую очередь они затронули его

экономические основы, т. е. отношения собственности. Причем

не столько их юридические формы, а прежде всего сущность.

Что здесь имеется в виду?

Из самой природы социального страхования, как особой

формы коллективной самозащиты работников от социальных и

285

профессиональных рисков, носящих массовый характер, осу-

ществляемой в рамках страховых объединений (союзов), за

счет собственных средств, вытекает, что основным источником

формирования его материальных и финансовых ресурсов, т. е.

собственности, могут быть только страховые взносы застрахо-

ванных, или часть их заработной платы (дохода).

Замена же страховых взносов ЕСН, прямое бюджетное

финансирование с целью компенсации выпадающих доходов

означает, что источником формирования финансовой базы

обязательного социального страхования становятся не взносы

застрахованных, а социальный налог, являющийся собствен-

ностью государства и принципиально отличающийся по своей

природе и функциям от страховых взносов. Возьмем пенсион-

ное и обязательное медицинское страхование. Доля расходов

федерального бюджета на выплату трудовой пенсии (базовая и

страховая) в 2006 г. уже составит 49,2% (против 43,5% в 2005 г.)

общей их суммы. За счет страховых взносов покрывается прак-

тически лишь половина затрат на их выплату. В 2006 г. субси-

дии из федерального бюджета на обязательное медицинское

страхование неработающего населения составят 3,21 млрд руб.

Средства федерального бюджета на реализацию социальной

программы поддержки неработающих пенсионеров предус-

мотрены в сумме 10 млрд руб. В целом это составляет более 28%

дотаций, направляемых бюджетам территориальных фондов

Федеральным фондом ОМС. Все это означает, что социальное

страхование утрачивает свою экономическую основу. Она все

больше подменяется финансовыми ресурсами государства. Го-

сударственное же финансирование — это основа иной формы

социальной защиты, а именно — социального обеспечения.

Одновременно происходят изменения отношений между

субъектами обязательного социального страхования.

Отношение "страхователь — страховщик" подменено от-

ношением "страхователь— государство", отношение "стра-

ховщик — застрахованный" заменено отношением "государс-

тво — застрахованный". Страхователь исчез, его обязательства

перед застрахованным превратились в обязательства перед го-

286

сударством по уплате социального налога. Тем самым де-факто

(юридические формы формально сохраняются) оказалась раз-

рушенной вся структура экономических отношений, на кото-

рых базируется социальное страхование как особый институт

социальной защиты населения.

В результате финансовые ресурсы в виде ЕСН были ого-

сударствлены, которыми от его имени распоряжается Минис-

терство финансов, являясь представителем государства, а не

страхователя. И как следствие, финансирование страховых

выплат в системе социального страхования из собственных ис-

точников заменяется финансированием из бюджета. Возникла

уникальная ситуация. В страховую форму защиты населения

втиснуто противоположное по своей сущности, принципам,

функциям социальное обеспечение. Одновременно частично

сохраняются принципы и функции (правда, в деформирован-

ном виде)социального страхования.

Так, в настоящее время страховые взносы на обязательное

пенсионное страхование и на страхование несчастных случа-

ев на производстве и профессиональной заболеваемости явля-

ются, по существу, единственным обязательным платежом, за

счет которого в социальном страховании России реализуются

страховые принципы. В отличие от обеспечения за счет бюд-

жетных средств, в социальном страховании действует принцип

"есть страховой взнос — есть страховая выплата", нет страхо-

вого платежа — нет страхового обеспечения.

В обязательном медицинском страховании, в пенсионном

страховании, частично в ФСС РФ обеспечение застрахованного

не только не зависит ни от полноты, ни от своевременности упла-

ты страховых платежей, но даже не от самого факта их уплаты

(медицинские услуги неработающему населению, базовая пенсия

и т. д.). Нехватка средств на удвоение базовой части пенсии за счет

ЕСН была компенсирована из Стабилизационного фонда.

Таким образом, в "одном флаконе" оказались смешаны две

противоположные системы, имеющие разные источники фи-

нансирования, цели, принципы, функции. Естественно, такая

система защиты населения не может быть эффективной, что

мы и имеем на практике. Она не может быть не только эффек-

287

тивной, но и долговечной. Государство должно сделать выбор:

либо восстанавливается и развивается система обязательно-

го социального страхования на подлинно страховых основах,

принципах, с присущими ей функциями, либо она заменяется

социальным обеспечением, а страхование развивается в него-

сударственных добровольных формах. Ясной стратегии госу-

дарства на этот счет пока не просматривается.

Все это означает, что в результате замены страховых

взносов единым социальным налогом, национальная система

социального страхования, созданная в первые годы реформ,

все больше дрейфует в сторону социального обеспечения. Вве-

дение ЕСН — это еще не единственный шаг государства по раз-

рушению страховой формы защиты населения.

5.2. Последствия снижения ставки единого социального налога,

введение новой шкалы регрессии

Новым шагом, ведущим к подрыву системы социального

страхования стало снижение ставки ЕСН. Его прямым следс-

твием явилось возникновение дефицита бюджетов во всех трех

страховых фондах. Ранее мы это рассматривали подробно.

В итоге, естественно, возникла дестабилизация их финан-

сового состояния. Однако возникновение дефицита само по себе

еще не угрожает основам обязательного социального страхова-

ния. В принципе текущий дефицит — явление нежелательное,

но возможное. Он может быть вызван разными обстоятельства-

ми: низким уровнем сбора страховых средств, непредвиденны-

ми расходами, недостатками в работе по взысканию штрафов

и пени и др. Это может случиться в каждом из фондов, или в

системе в целом. Да, это будет означать снижение эффектив-

ности их функционирования, но их основы и базовые принципы

не будут размываться и утрачиваться. Источником покрытия

дефицита социального страхования в этом случае продолжа-

ют оставаться собственные средства, аккумулированные за

счет страховых взносов. Опасность же для них, в связи со сни-

жением ставки ЕСН, состоит в том, что изменяется источник

288

покрытия дефицита. В качестве такового становятся не стра-

ховые взносы, а налоги, т. е. средства государственного бюдже-

та. Последние же, как уже отмечалось, никакого отношения к

социальному страхованию не имеют. Но это одна сторона дела.

Другая же состоит в том, что в результате бюджетного финан-

сирования подрывается один из основополагающих принципов

социального страхования — принцип солидарности: исчезают

взаимообязанности и взаимоответственность участников стра-

хового процесса. Страховое сообщество, члены которого в нем

объединены, застрахованы, аккумулирует необходимые фи-

нансовые ресурсы для защиты застрахованных от социальных

и профессиональных рисков, превращается в организацию ба-

нальных получателей пособий от государства. Их уже не объ-

единяет ни система экономических отношений, ни общая собс-

твенность на финансовые и материальные ресурсы, ни общий

интерес — обеспечение социальной защиты каждого застрахо-

ванного при наступлении страхового случая, а государственная

структура, которая ведет их учет, оформляет и осуществляет

выплату пособий. Поэтому вполне закономерно, что при моне-

тизации льгот выплаты денежных пособий вместо натураль-

ных льгот плавно перешли в фонды ОСС. Следует также иметь

в виду, что в результате снижения ЕСН и соответственно, уве-

личения финансирования из бюджета изменяется структура

страховых выплат. Расходы из государственного бюджета на

выплату базовой пенсии растут и доля ее уже достигли по-

рядка 36% в 2002-2004 гг., а в 2005 г. эта доля уже превышала

43,5%. Соответственно доля расходов на страховую часть пен-

сии сократилась с 63,1% в 2003 г. до 56,4% в 2005 г. Естественно,

это означает изменение их экономической сущности. Страхо-

вые пособия все больше утрачивают связь с заработной платой,

когда они уже чуть ли не наполовину состоят из выплат никак

не связанных ни с заработной платой, ни страховым стажем, ни

с общим трудовым стажем. И совсем не случайно коэффициент

замещения страховым пособием (пенсия, пособия по временной

нетрудоспособности, беременности и родам) утраченного зара-

ботка имеет явно выраженную тенденцию к снижению.

289

И Ш —

Нарушение взаимосвязи пенсионных выплат и заработной

платы проявляется и по другим направлениям. В 2002 г. средняя

зарплата по стране увеличилась на 37,7%, доходы пенсионного

фонда —на 30%, а пенсия —лишь на 15,5%, или в 2,5 раза мень-

ше, чем рост заработной платы, в 2003 г. зарплата возросла на

36,6%, пенсия — на 19% и т. д. Не радует на этот счет и прогноз:

средний размер трудовой пенсии к 2015 г. возрастет только в

2,56 раза, при росте средней заработной платы— в 3,72 раза.

Естественно, в этих условиях заинтересованность работника в

"зарабатывании" пенсии мало вероятна.

Вместе с тем отрицательное воздействие снижения став-

ки ЕСН на систему социального страхования имеет место и по

другим направлениям. В частности, возникли тенденции ка-

чественного изменения дефицита. Как уже отмечалось, воз-

никновение текущего дефицита не угрожает самой сбалан-

сированности финансовых ресурсов и обязательств системы

перед застрахованными. С понижением же тарифа возникла

реальная угроза долговременной разбалансированности дохо-

дов и расходов, когда система социального страхования за счет

собственных ресурсов преодолеть дефицит не в состоянии. Это

в равной степени относится ко всем трем фондам обязательного

социального страхования. Наиболее ярко это видно на примере

Пенсионного фонда (табл. 2.25).

Таблица 2.25

Прогноз недостающих средств в обеспечении

пенсионных обязательств (млрд руб.)

Годы

Дефицит

Годы

всего

базовая пенсия

страховая пенсия

2006

273,65

179,52

54,74

2007

321,2

208,17

69,58

2008

495,08

274,03

173,03

2009

424,2

249,3

173,63

2010

497,9

253,96

188,55

Источник: Актуарный прогноз развития пенсионной системы в ус-

ловиях пенсионной реформы до 2015 г. (Пенсия. 2005. № 8).

290

В 2015 г. дефицит в ПФР прогнозируется на уровне более

882 млрд руб.

Качественное изменение дефицита означает одно, что

если не будут найдены новые источники формирования бюд-

жетов страховых фондов, то система ОСС окажется банкротом

и плавно, вольно или невольно, перейдет к бюджетному финан-

сированию, т. е. социальному обеспечению.

Обеспечение бюджетной сбалансированности нередко до-

стигается за счет сокращения объема и качества предостав-

ляемых услуг, ограничения размера выплачиваемых пособий.

Особенно это характерно для ФСС. За последние годы здесь со-

кращено финансирование расходов на оздоровление детей, на

санаторно-курортное лечение, ограничены страховые выплаты

по временной нетрудоспособности, беременности и родам и т. д.

Этот путь, на наш взгляд, бесперспективен.

В ряду последних новаций в области социального страхо-

вания, ведущих по своим объективным последствиям к его раз-

рушению, находится также введение новой регрессивной шка-

лы налогообложения. Напомним, что она устанавливает ставку

ЕСН в 26% с фонда оплаты труда до 300 тыс. руб., 10% с фонда

оплаты труда от 300 тыс. руб. до 600 тыс. руб. и 2% с фонда оп-

латы труда свыше 600 тыс. руб. Последствия этой меры мно-

гоплановы: снижение поступления средств за счет ЕСН в сис-

тему социального страхования (по оценкам специалистов оно в

2005 г. могло составить более 215 млрд руб.), усиление социаль-

ной несправедливости (богатые стали богаче, бедные беднее) и

т. д. Но эти последствия мы оставляем в стороне. Несомненный

же интерес представляет другое: влияние данной новации на

базовые принципы социального страхования и, в частности, на

принцип взаимозависимости между размером оплаты труда и

размером страховых выплат застрахованному.

Оценка и расчеты показывают, что с введением данной

шкалы для работников со средним и высоким уровнем оплаты

труда этот принцип искажается. Для этих категорий работни-

ков величина страховых выплат от размера заработной платы

практически не зависит.

291

Тем самым у них утрачивается интерес к "зарабатыванию"

пенсий. Так, по данным Пенсионного фонда, 37% застрахован-

ных вообще взносов не платят, за 25% взносы вносятся час-

тично и только за 38% застрахованных взносы уплачиваются

полностью. Если же учесть действующие верхние ограничения

размера страховых выплат при выплате пособий по времен-

ной нетрудоспособности, беременности и родам, то незаинте-

ресованность работников только возрастает. Сами же пособия

превращаются по своей сути в социальные пособия, выплачи-

ваемые государством, а их размеры определяются не потреб-

ностью обеспечения воспроизводства индивида, а объемом вы-

деляемых бюджетных средств на социальные цели.

Подводя итоги, есть все основания сделать следующие вы-

воды.

Во-первых, на нынешнем этапе социально-экономическо-

го развития налицо эрозия системы обязательного социального

страхования как основного института социальной защиты на-

селения в условиях рынка, сползание его к социальному обес-

печению. В самом деле, если источником финансирования фон-

дов ОСС является государственный бюджет, сами выплаты по

своему социально-экономическому содержанию превращены в

государственные социальные пособия и т. д., то проще и логич-

нее осуществлять их выплату через единую структуру, назы-

ваемую собесом.

Во-вторых, концепция "минимизация" налогообложения

за счет социальной сферы вступила в явное противоречие с

необходимостью проведения активной социальной политики.

Прямым подтверждением такой потребности явились прези-

дентские национальные Программы развития здравоохране-

ния, образования и др.

В-третьих, государство должно четко определиться со

стратегией обеспечения социальной безопасности населения.

Как представляется, было бы трудно поправимой ошибкой

замена обязательного социального страхования социальным

обеспечением советского образца в условиях рынка, т. е. в со-

вершено новых социально-экономических условиях.

292

Контрольные вопросы и задания

1. Какие факторы определяют, сужают возможности фор-

мирования ресурсной базы ОСС в современной России?

2. Почему в системе ОСС низкий уровень страховых вы-

плат?

3. Как влияет на величину страховых выплат установлен-

ный порядок их индексации?

4. Имеет ли место изменение условий страхования? Если

да, то в чем оно проявляется?

5. В чем заключается деформация собственности системы

ОСС?

6. Каковы последствия деформации собственности для

ОСС?

7. Какие деформации распределительных отношений ха-

рактерны для ОСС?

8. Каковы последствия введения ЕСН для изменения базо-

вых отношений в системе ОСС?

9. В чем особенности дефицита финансовых ресурсов, воз-

никшего в связи со снижением ставки ЕСН?

Глава 6. К новому облику системы ОСС

В связи с глубокой деформацией страховых отношений

системы ОСС, их эрозией, вполне правомерно возникает воп-

рос, а какой должна быть система социальной защиты населе-

ния в России завтра? Вопрос далеко не праздный. Он, вне вся-

кого сомнения, жизненно важный для каждого россиянина — и

пенсионера, и работника, и молодого человека, который, рано

или поздно вступит в трудовую жизнь.

Конечно, стратегия обеспечения социальной защиты чело-

века может быть разной, но что касается России, то здесь необ-

ходимо учитывать следующие обстоятельства.

Во-первых, вряд ли есть особая нужда доказывать, что на

двух принципиально различных основах — социальном обеспе-

293

чении советского образца (когда более 60% средств на социаль-

ную защиту населения выделялось из бюджета) и социальном

страховании, этаком их симбиозе в рамках страховой формы, —

она базироваться долго не может. Сидение на двух стульях бес-

перспективно, ибо такая система неэффективна, поскольку ук-

репление одной составляющей блокирует развитие другой. За

примерами далеко ходить не надо. Рост расходов федерального

бюджета на выплату базовой части пенсии, вызванный сниже-

нием ставки ЕСН, обусловил резкое снижение страховой состав-

ляющей пенсии, выплаты которой производятся за счет страхо-

вых взносов. Соответствующие данные уже приводились ранее.

Рассматривая вопрос о формах социальной защиты населения в

России в перспективе можно сказать, что в принципе здесь воз-

можны два варианта реформирования: либо действующая сис-

тема ОСС окончательно трансформируется в институт социаль-

ного обеспечения, в рамках которого государство обеспечивает

социальную защиту населения, либо, преодолев деформации и

внутренние противоречия, будет создана подлинно страховая

система защиты населения от социальных и профессиональных

рисков, носящих массовый характер.

Во-вторых, созданная в России системы ОСС еще молода.

И хотя в своем нынешнем виде она не отвечает тем задачам,

которые должна решать, но как ее формирование, так и потен-

циальные возможности далеко не исчерпаны. Она в состоянии

сформировать, что подтверждает опыт индустриально разви-

тых стран, надежную финансовую основу. Это подтверждает и

наш собственный опыт, при всей непоследовательности в дейс-

твиях правительства.

Сформированные в первые годы рыночных реформ фи-

нансовые инструменты и механизмы социального страхования,

пусть и весьма несовершенные, позволили в условиях масш-

табных изменений экономической и социальной сфер страны

предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения,

обеспечив приемлемое в этих условиях социальное обеспече-

ние пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы

для медицинской помощи.

294

Было бы неправильным недооценивать возможности соци-

ального страхования и в повышении ответственности работни-

ка за собственное материальное обеспечение при наступлении

страхового случая, и в приобщении к социальной защите рабо-

тодателей.

В-третьих, нужно также отметить, что возможности фор-

мирования облика системы ОСС, базирующейся на подлинно

страховых принципах, далеко не утрачены.

Рассмотрим возможные пути реформирования действую-

щей системы ОСС, придание ей нового облика.

§ 1. Придание ОСС подлинно страхового характера

Трансформация любой системы в качественно новое со-

стояние, т. е. радикальное ее реформирование, предполагает

необходимость определения, во-первых, ее сущностных недо-

статков и, во-вторых, целей, которые должны быть достигнуты

в процессе преобразования.

О недостатках действующей системы ОСС сказано и напи-

сано немало. Повторять их снова не имеет смысла. Нам бы хо-

телось обратить внимание лишь на те из них, без преодоления

которых невозможно формирование качественно нового облика

системы социального страхования в современной России. К ним

в первую очередь относятся:

• огосударствление системы ОСС;

• отсутствие в действующей системе ОСС многих страхо-

вых принципов или подмена их квазистраховыми.

Огосударствление национальной системы социального

страхования проявляется в двух аспектах.

1)государство осуществляет прямое управление ОСС и

ее финансовыми ресурсами, Фонды обязательного социаль-

ного страхования являются государственными организаци-

ями;

2) имеет место ограничение развития негосударственных

форм обязательного социального страхования. Сегодня в Рос-

сии обязательное социальное страхование идентифицируется

295

только как государственное. Вместе с тем мировой опыт пока-

зывает, что это далеко не так: возможны различные формы не-

государственного социального страхования.

Социально-экономические последствия огосударствления

системы ОСС известны. В их числе прежде всего необходимо

выделить:

• отсутствие у ОСС и его страховых структур публично-

правового статуса;

• законодательное закрепление за государством права

собственности на финансовые ресурсы и другие активы фон-

дов ОСС;

• перегрузка системы обязательного социального стра-

хования государственными обязательствами и выплатами

нестрахового характера и ее неспособность выполнять их пе-

ред застрахованными. Государство, перестав быть монополис-

том в экономике, пока остается им в сфере социальной защиты

населения и пытается сохранить свою роль;

• сдерживание развития негосударственных форм соци-

ального страхования;

• сохранение положения, когда социальным страхованием

не охвачены значительные слои экономически активного насе-

ления.

Отсутствие многих страховых принципов или их подмена

квазистраховыми находит свое проявление в том, что:

• гипертрофирован принцип "солидарности" настолько,

что это ведет к социальной несправедливости и конфликтности

интересов участников системы;

• не работает один из основополагающих принципов —

"принцип личной ответственности" каждого застрахованного

за свое материальное положение при наступлении страхового

случая; работники не участвуют в финансировании социально-

го страхования;

• нарушен принцип эквивалентности страховых взносов

и страховых выплат, в результате чего пенсии стали "плоски-

ми", т. е. разница между средней и максимальной пенсией ми-

нимальная;

296

• не реализуется принцип социально-приемлемого уровня

страхового обеспечения (воспроизводственный уровень)работ-

ников;

• не работает принцип "трехсторонности" в управлении

страховой системой (нет паритета участия представителей ра-

ботников, работодателей и государства).

Важность определения целей, которые должны быть до-

стигнуты в процессе обновления действующей системы ОСС

трудно переоценить. Если цели подменены или поставлены

ложные цели, то это ничего, кроме вреда, принести не может.

В различных публикациях, публичных высказываниях

нередко в качестве цели реформирования системы ОСС оп-

ределяется достижение оптимизации сбалансированности ее

обязательств перед застрахованными и финансовых ресурсов,

создание устойчивой ее финансовой основы, обеспечение целе-

вого и рационального использования страховых средств.

Бесспорно, это необходимые и важные цели и без их дости-

жения система ОСС нормально выполнять свои функции не в

состоянии. При нехватке страховых средств они могут осущест-

вляться в усеченном (урезанном) виде. Однако названные и им

подобные цели реформирования по своей сути представляют

реформирование в той или иной форме либо отдельных стра-

ховых принципов (например, соответствие доходов и расходов

есть конкретизация принципа "взнос-выплата"), либо опреде-

ленных инструментов обязательного социального страхования.

Поэтому они не могут определять основную цель его ре-

формирования. В качестве таковой эту цель можно определить

как преодоление квазистрахового характера действующей

системы ОСС и формирование подлинно страховой системы в

качестве правового и экономического механизма обеспечения

равных возможностей всем гражданам РФ получения соци-

альной защиты от социальных и профессиональных рисков,

носящих массовый характер, в виде пенсионного обеспечения,

выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беремен-

ности и родам, получения бесплатной медицинской помощи в

нужном объеме и необходимого качества и т. д.

297

Достижению этой цели должны соответствовать и основ-

ные стратегические направления реформирования системы

ОСС. Основополагающим из них является устранение дефор-

маций базовых элементов обязательного социального страхо-

вания: отношений собственности, распределительных отноше-

ний и страховых принципов.

Без этих глубинных изменений экономического и право-

вого статуса ОСС будет с завидным постоянством воспроизво-

дить свою низкую эффективность. Поэтому было бы ошибкой

свести цель и содержание реформирования к решению част-

ных вопросов в обязательном социальном страховании, скорее,

наоборот, их решение должно быть направлено на формирова-

ние качественно новой системы ОСС. Естественно, эти задачи

не одного дня, но вместе с тем это конечная цель радикальных

преобразований системы обязательного социального страхова-

ния.

Формирование подлинно страхового характера ОСС предпо-

лагает радикальные изменения правовых, экономических, финан-

совых и организационных отношений. Ядром их должны стать:

• изменение статуса ОСС;

• разгосударствление системы ОСС;

• переход на подлинно страховые принципы.

§ 2. Изменение статуса ОСС

Логика радикального реформирования системы ОСС тре-

бует, прежде всего, изменения статуса ОСС как особого инсти-

тута гражданского общества. Его статусу должен быть придан

публично-правовой характер. Как это следует понимать? В

настоящее время обязательное социальное страхование имеет

статус "государственного", а фонды ОСС соответственно статус

"государственных учреждений". Придание ОСС публично-пра-

вового статуса означает выведение его из прямого управления

государством. Тем самым обязательное социальное страхова-

ние перестает быть государственным, а фонды ОСС перестают

быть государственными учреждениями. В результате его де-

298

ятельность приобретает публичный характер, а ОСС начина-

ет функционировать как самостоятельный в организационном

и финансовом отношении социальный институт, деятельность

которого подчиняется реализации общественных интересов,

т. е. интересов застрахованных граждан. Тем самым создаются

реальные предпосылки ограничения и установления пределов

вторжения государства в сферу деятельности ОСС, защиты

прав застрахованных, отстаивания их интересов, которые, как

известно, довольно часто расходятся с интересами государс-

тва.

В то же время деятельность ОСС осуществляется на ос-

нове установленных и охраняемых государственной властью

норм и правил, регулирующих его отношения с государством,

хозяйствующими субъектами, общественными организация-

ми и т. д. В частности, публично-правовой статус социального

страхования предполагает:

• обязательность, установленную законом, страховой фор-

мы социальной защиты как для работодателей, так и для наем-

ных работников с соответствующими правами и обязанностями

(обязательность уплаты страховых взносов для работодателей,

обязательность страхования для определенных категорий ра-

ботников и т. д.);

• законодательное определение перечня социальных и

профессиональных рисков, подлежащих социальному страхо-

ванию;

• законодательное установление страховых тарифов;

• установленные законом стандарты материального обес-

печения по социальному страхованию.

Наделение ОСС публично-правовым статусом означает

приведение в соответствие его экономически-правового поло-

жения с его сущностью и принципами. То, что ОСС является

формой самоорганизации работников, обеспечивающих собс-

твенную защиту от социальных и профессиональных рисков

за счет собственных средств, тем самым находит закрепление

в статусе. В то же время публично-правовой статус ОСС поз-

воляет, опираясь на демократические методы, надежно защи-

299

щать и отстаивать интересы застрахованных граждан, обеспе-

чивать строго целевое расходование средств, предназначенных

для финансирования страховых выплат, а также прозрачность

управления ими.

§ 3. Разгосударствление ОСС

Другим направлением радикального реформирования обя-

зательного социального страхования является разгосударст-

вление национальной системы ОСС России. Проблема разго-

сударствления обязательного страхования имеет два аспекта.

Во-первых, изменение формы собственности. Сегодня финан-

совые ресурсы и другие активы системы ОСС закреплены за

государством. Разгосударствление означает юридическое за-

крепление их в собственность системы ОСС. Во-вторых, созда-

ние условий для развития негосударственных форм обязатель-

ного социального страхования. Они должны перестать быть

только государственными.

Вместе с тем сразу же отметим, что разгосударствление

было бы неправильно понимать как полный уход государства

из сферы социального страхования.

В данном случае речь идет.о другом.

Во-первых, приведение в соответствие юридической фор-

мы и сущности собственности на материальные и финансовые

ресурсы системы ОСС. Являясь собственностью самих застра-

хованных, они должны получать и соответствующий правовой

статус. В действующей системе ОСС, как мы знаем, соответс-

твие формы и содержания собственности нарушено.

Во-вторых, об освобождении государства от несвойствен-

ных ему функций прямого управления страховой формой со-

циальной защиты населения. В этой области оно должно за-

ниматься тем, что для него свойственно: создавать правовую

базу, на которой основывается социальное страхование, в соот-

ветствии с нормами законодательства принимать решения об

образовании учреждений социального страхования или регу-

лировать их возникновение.

300

Проблема разгосударствления системы ОСС сама по себе

многогранна. Но центральным ее звеном является изменение

отношений собственности на средства и активы ОСС. Они долж-

ны быть выведены из-под юрисдикции государства и переданы

в собственность страховой системы (страхового сообщества).

Такой подход не является надуманным, он опирается на

реально существующие экономические отношения. Напомним,

что финансовые ресурсы ОСС — часть необходимого продукта,

зарезервированного работниками в виде части их заработной

платы и используемого для покрытия затрат на воспроизводс-

тво рабочей силы (индивида) при наступлении страхового слу-

чая. Поэтому, если только не вступать в противоречие с логикой,

можно сделать вывод только один — это собственность застра-

хованных работников (и их иждивенцев), право на которую они

реализуют при наступлении страховых случаев: при выходе на

пенсию, при установлении факта инвалидности, временной не-

трудоспособности и т. д.

Притязания государства на нее не имеют никаких эконо-

мических оснований. Даже в рабовладельческом и феодальном

обществах и тем более в социально ориентированных капита-

листических странах, государство никогда не посягало на необ-

ходимый продукт, созданный работниками.

Далее, правовое закрепление средств ОСС в собственность

государства, фактическое распоряжение и пользование ими

государственной властью, как было показано ранее, привело к

деформации всех социально-экономических отношений: работ-

ники утратили право на основной ресурс их защиты от социаль-

ных рисков, из собственников они превратились в получателей

пособий от государства, его иждивенцев. Система отношений

оказалась перевернутой. По существу же, они получают в виде

страховых пособий уже ими заработанное, а государство лишь

должно обеспечить контроль и эффективное управление стра-

ховыми средствами и быть гарантом сохранения заработанных

страховых прав.

Таким образом, радикальное изменение отношений собс-

твенности в системе ОСС, является обоснованным не только с

301