Алехин Б.И. Государственный долг

Подождите немного. Документ загружается.

Вставка 5-2. Организация управления государственным долгом в США 237

Вставка 5-3. Стремительное возвышение долгового агентства Венгрии . 241

Вставка 5-4. Новая Зеландия – передовик управления государственным

долгом....................................................................................................... 245

Вставка 5-5. Управление государственным долгом Франции – часть

публичной политики ............................................................................... 249

Вставка 5-6. Индия начнет строить свое долговое агентство с middle office

................................................................................................................... 253

Вставка 5-7. Организация управления государственным долгом в России

................................................................................................................... 267

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1. Влияние государственного долга на частные балансы

активов и пассивов .................................................................................. 285

Приложение 2. Количественная оценка долгосрочных последствий

государственного долга для экономики США..................................... 288

Приложение 3. Долговая книга России......................................................... 294

Приложение 4. Дефицит (-), профицит (+) бюджета центрального

правительства в % ВВП ..........................................................................296

Приложение 5. Валовой долг центрального правительства в % ВВП.......297

Приложение 6. Бюджетные и внебюджетные трансакции в одном

документе ................................................................................................. 298

Приложение 7. Внутренний долг центрального правительства стран-

участниц Организации экономического сотрудничества и развития в

2006 г., млн. долл. США .........................................................................300

Приложение 8. Долгосрочная устойчивость государственных финансов с

сеньоражем............................................................................................... 301

Введение

Настоящее пособие предназначено для студентов Академии бюджета

и казначейства, изучающих курс «Государственный долг». Оно «выросло»

из глав 1, 2 и 4 книги Б.И.Алехина «Государственный долг». М.: ЮНИТИ-

ДАНА, 2004. Главы были существенного обновлены специально для

пособия.

Во-первых, изменились некоторые названия, расположение и

структура глав. Глава 2 («Экономические последствия бюджетного

дефицита») вошла в пособие как глава 1 («Теория государственного

долга»). Теперь студенты могут видеть, как развивалась теория долга со

времен Адама Смита. Глава 1 («Долговое финансирование

государственных расходов») была переделана почти до неузнаваемости и

поделена на две части, которые вошли в пособие как глава 2 («Причины

долгового финансирования государственных расходов»») и глава 3 («В

долгах как в шелках»). Глава 4 («Управление государственным долгом»)

стала четвертой. В ней появился раздел «Долговая стратегия», а материал

об организации управления был расширен и выделен в главу 5

(«Институциональные аспекты управления государственным долгом»).

Во-вторых, в пособии рассматривается внешний долг, так как

сравнение его с внутренним долгом всегда интересовало экономистов.

Хотя нельзя сказать, что рассматривается он так же подробно, как долг

внутренний. Причина в том, что в развитых странах внешний долг

составляет малую долю всего государственного долга, а в остальных

странах эта доля сокращается по мере развития внутреннего финансового

рынка.

В-третьих, появились материалы о России. Но от этого пособие не

стало пособием о российском долге. Преобладают материалы о долге

вообще со ссылками на опыт многих стран. Свести долг только к

российскому долгу значило бы сильно обеднить пособие.

В-четвертых, появились вставки. Это либо иллюстрации

(графические, статистические, текстовые), либо краткое описание

вспомогательных теорий (концепций). Прочитать их желательно, но

заучивать необязательно. Если пропускать вставки, то останется вполне

стройный ряд общих заявлений.

В отличие от книги пособие посвящено только рыночной, торгуемой

части долга перед частным сектором. В нем не рассматривается долг в

свете критики стандартного определения бюджетного дефицита (глава 3

книги), рынок государственных ценных бумаг (главы 5-8), нерыночный

долг государства (глава 10) и долг государственных корпораций (глава 11).

Студенты, чьи познавательные амбиции выходят за рамки пособия, могут

обратиться к книге.

Теперь о путеводных нитях. Тех, кто имеет дело с долгом, можно

разделить на три группы. Первая группа – университетские профессора,

«академики». У них есть время (и университетские деньги), чтобы

сочетать преподавание с исследованиями. Эти исследования

мотивированы любопытством исследователя. «Академики» упрощают

окружающий мир, чтобы понять, как он работает. Так появляются теории,

формальные модели. Интересующая нас теория долга являются частью

теории государственных финансов, именуемой еще фискальной теорией.

Вторая группа – макроэкономисты. Макроэкономика изучает

инфляцию, безработицу, экономический рост, денежную и фискальную

политику. Макроэкономисты работают в Международном валютном фонде

(МВФ), Всемирном банке, Организации экономического сотрудничества и

развития (ОЭСР), местных аналитических центров вроде Бюджетного

офиса конгресса (БОК) США, Экономической экспертной группы (ЭЭГ)

России или российского Центра фискальной политики (ЦФП).

Эти

организации являются связующим звеном между фискальной теорией и

фискальной политикой.

Макроэкономисты преобразуют теоретические

знания в практические рекомендации, нередко под руководством крупных

«академиков». Например, известные ученые Мартин Фельдштейн, Джозеф

Стиглиц и Грегори Манкив возглавляли Совет экономических

консультантов при президенте США. По словам Манкива, «Господь

послал макроэкономистов на землю для решения практических проблем, а

не для выдвижения и тестирования элегантных теорий».

Третья группа - правящие политики и профессиональные чиновники,

то есть государственный аппарат. Разработка теорий – тоже не их дело.

Они разрабатывают и реализуют фискальную (бюджетную) политику; в их

руках находятся фискальные рычаги (расходы, налоги, займы).

В соответствии с этим делением мы сначала рассмотрим теорию долга

(глава 1), затем перенесемся из университетов с их «академиками» в

государственный аппарат, где вершится бюджетная политика, чтобы

рассмотреть выбор источников финансирования расходов с

макроэкономических позиций (глава 2), и, наконец, отыщем в

государственном аппарате управляющих долгом и попытаемся понять, за

что им платят деньги и как организована их работа (главы 4 и 5).

Долг – побочный продукт бюджетной политики в том смысле, что он

является следствием бюджетного дефицита. Если дефицит финансируется

займами, то займы в сумме дают долг. Но в какой «части» бюджетной

политики возникает дефицит, что толкает государство прибегать к

долговому финансированию своих расходов? Путеводной нитью в

Экономическая экспертная группа, http://www.eeg.ru/pages/23, Центр фискальной политики,

http://www.fpcenter.ru/themes/basic/materials-document.asp?folder=1445&matID=1718

По оценкам журнала «Итоги» бывший (Аркадий.Дворкович)) и нынешний (Евсей Гурвич)

руководители Экономической экспертной группы входят в число ключевых «творцов экономической

стратегии правительства» России.

Mankiw, Gregory, “The Macroeconomist as Scientist and Engineer,” May 2006, p. 1.

лабиринтах бюджетной политики может служить триединая модель

общественного сектора, предложенная Ричардом Масгрейвом в его

монументальном труде The Theory of Public Finance. A Study in Public

Economy (рисунок 0-1).

Желая получить всеобъемлющую, пусть и сильно упрощенную,

картину «общественного домохозяйства», Масгрейв поставил перед

бюджетной политикой три цели - распределять ресурсы, перераспределять

доходы и стабилизировать экономику. Бюджетной политикой у него

ведует воображаемое Министерство фискальных дел (МФД), где в

соответствии с тремя целями есть три отдела - отдел распределения

ресурсов (ОРР), отдел перераспределения доходов (ОПД) и отдел

экономической стабилизации (ОЭС).

ОРР имеет дело с ситуациями, когда рынок отказывается поставлять

нужную обществу продукцию. Посредством налогов ОРР изымает ресурсы

из частного пользования и передает их в пользование государства. А

государство снабжает общество той продукцией, которую отказывается

поставлять рынок. При полной занятости объем ресурсов, изъятых ОРР из

частного пользования, должен равняться объему ресурсов, переданных в

пользование государства. И если допустить, как это сделал Масгрейв, что

ОРР расходует налоги на потребление (а не на инвестиции), то «вопрос о

долговом финансировании не возникает».

Бюджет ОРР всегда

сбалансирован, то есть налоги равны расходам.

Musgrave, Richard. The Theory of Public Finance. A Study in Public Economy, McGrow Hill Book

Company, 1959, Chapter 1. Книга Масгрейва вовсе не о долге. Масгрейв обращается к долгу по ходу

анализа государственной экономики. Кстати, вот что писал о книге Масгрейва другой знаменитый

специалист по государственному сектору, нобелевский лауреат Джеймс Бьюкенен: «Эта книга... должна

быть обязательной для всех серьезных студентов, изучающих общественные финансы, и она должна

оставаться стандартным источником для аспирантских и более продвинутых исследований на многие

годы вперед». (The Collected Works of James M. Buchanan. Volume 14. Debt and Taxes, Liberty Fund, 2000,

pp. 54-55).

Musgrave, Richard. The Theory of Public Finance. A Study in Public Economy, McGrow Hill Book

Company, 1959, p. 30.

Рисунок 0-1. Министерство фискальных дел Ричарда Масгрейва

ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ

ДОХОДОВ

0)( ≠

−

РасходыТрансфертыНалоги

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РЕСУРСОВ СТАБИЛИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ

ФУНК

ИИ

Трансферты

алоги

СУББЮ

ЖЕТЫ

0)(

≠

Трансферты

алоги

БЮДЖЕТ

Расходы

алоги

МИНИСТЕРСТВО ФИСКАЛЬНЫХ ДЕЛ

Функция ОПД – классическая функция бюджетной политики. Этот

отдел оказывает «материальную помощь» некоторым группам общества.

Он, как и ОРР, собирает налоги, но превращает их не в издержки

производства общественных благ, а в пособия по безработице, ссуды

бизнесменам и другие трансферты частному сектору. Опять-таки при

полной занятости объем ресурсов, покинувших государственный сектор,

должен равняться объему ресурсов, возвращенных в частный сектор, то

есть налоги должны равняться трансфертам. Сальдо бюджета ОПД всегда

нулевое, и займы не нужны. Следовательно, долг не возникает и при

перераспределении доходов.

Функция ОЭС совсем непохожа не функции ОРР и ОПД. Рыночная

экономика, если ее не контролировать, может вызывать значительные

колебания занятости и цен. МФД в лице ОЭС пытается достичь

максимальной загрузки ресурсов и стабильных цен. ОЭС ведает

компенсационными финансами. Логика компенсационных финансов

проста:

• Если преобладает безработица (вынужденная), то ОЭС

увеличивает расходы, а с ними и совокупный спрос так, чтобы

фактический выпуск продукции подтянулся к потенциальному

выпуску, обеспечивающему максимальную занятость при данной

инфляции.

• Если преобладает инфляция, то ОЭС сокращает совокупный спрос

так, чтобы фактический выпуск измерялся не в растущих, а в

текущих ценах.

• Если преобладают полная занятость и ценовая стабильность, то

Может, однако, возникать административный долг (неплатежи) по заработной плате, пенсиям и

другим подобным обязательствам. В пособии административный долг не рассматривается.

Обычно за потенциальный выпуск берется максимально возможный за какой-то отрезок времени

выпуск ВВП. Такой ВВП именуется еще натуральным реальным ВВП. Занятость при нем еще не

настолько высока, чтобы усиливать инфляцию.

ОЭС расходует средства бюджета так, чтобы избежать роста

безработицы и инфляции.

Впервые вопрос о компенсационных финансах возник в 1930-х годах,

когда мир впал в глубокую и продолжительную экономическую

депрессию. С тех пор он не покидает повестки дня МФД. Свой бюджет

ОЭС планируют следующим образом:

• Суммируются плановые расходы ОРР и ОПД.

• Рассчитывается потенциальный выпуск и балансирующий его

совокупный спрос.

• Совокупный спрос сопоставляется с плановыми расходами ОРР и

ОПД, и в случае расхождения между ними в бюджет

закладываются дополнительные, компенсирующие налоги или

трансферты.

Эта компенсация и есть бюджет ОЭС. Если экономику надо

«взбодрить», то в бюджете будет больше трансфертов и совокупный спрос

приблизится к потенциальному выпуску. Занятость повысится. Если

экономику надо «притормозить», то в бюджете будет больше налогов и

совокупный спрос сократится. Инфляции ослабнет. В стабилизационном

контексте роль налогов – предотвращать инфляцию, а роль трансфертов –

предотвращать дефляцию.

Сама природа стабилизационной функции исключает

сбалансированность бюджета ОЭС. В любой момент этот бюджет

включает либо налоги, либо трансферты, но никогда те и другие вместе.

Он всегда либо профицитен (собраны налоги), либо дефицитен (сделаны

трансферты). В модели Масгрейва функции МФД отделены одна от другой

«китайской стеной». Компенсационные решения ОЭС не влияют на

пропорции распределения ресурсов и перераспределение доходов. В

случае профицита своего бюджета ОЭС не может приказать ОРР и ОПД

сократить налоги или увеличить расходы, а в случае дефицита - увеличить

налоги или сократить расходы. Профицит остается профицитом, а дефицит

финансируется займами. В модели Масгрейва стабилизационная функция -

единственная функция бюджетной политики, которая генерирует дефицит,

а с ним и долг.

Когда бюджеты ОРР, ОПД и ОЭС сверстаны, они консолидируются в

единый бюджет МФД. Сальдо консолидированного бюджета равно

разности между налогами и суммой расходов и трансфертов. Поскольку

стабилизационная надбавка ОЭС не балансируется изменением бюджетов

ОРР и ОПД, консолидированный бюджет сводится либо с профицитом,

либо с дефицитом. Но для нас консолидация – «неинтересная чиновничья

операция, предпринятая после того, как каждый суббюджет был

сформулирован на основе его собственных достоинств».

Модель Масгрейва наводит на мысль, что интерес «академиков»,

макроэкономистов и государственных мужей к долгу объясняется

стабилизационной функцией бюджета, особенно если считать

стабилизацией обеспечение долгосрочной устойчивости государственных

финансов. Это правда, но не вся. Государство прибегает к долговому

финансированию и по другим причинам. О них тоже говорится в пособии.

Musgrave, Richard. The Theory of Public Finance. A Study in Public Economy, McGrow Hill Book

Company, 1959, p. 38.