Алехин Б.И. Государственный долг
Подождите немного. Документ загружается.
71
репутацией по теоретическим и практическим причинам: если она и
срабатывает, то не вовремя. Некогда популярные кейнсианские воззрения
уступили место формальным моделям, мало пригодным для разработки
бюджетной политики.
Утратив интерес к бюджетной политике, «академики» (и
макроэкономисты) на долгие годы увлеклись денежной политикой с ее
центральным банком и процентными ставками. С денежной политикой они
стали связывать надежды на эффективную стабилизацию. В эпоху
монетаризма оформилась фискальная теория цен, связывающая инфляцию
с дефицитом. Центральный банк под давлением государства, накопившего
крупный долг, может удешевить заемные средства (частично аннулировать
долг) посредством денежной эмиссии. Если центральный банк запускает
печатный станок именно с этой целью, то, как отмечают Томас Сарджент и
Нил Уоллес в памятной работе 1981 г., инфляция становится явлением
фискальным (а не денежным, как настаивал Фридман).
58
Если государство
откажется от крупных займов, а центральный банк – от чрезмерной
денежной эмиссии, то инфляция быстро снизится.
59
Вслед за Сарджентом и Уоллесом принято считать, что в странах с
фискальным господством государство над частным сектором и
устойчивым дефицитным финансированием печатный станок рано или
начнет производить инфляцию. Хотя дальнейшие исследования выявили
другие механизмы усиления инфляции, дефицит остается в центре
большинства теоретических построений. Фискальная теория цен особенно
популярна в литературе о странах с развивающейся и переходной
экономикой. В этих странах низкая собираемость налогов, политическая
нестабильность и ограниченный доступ к внешнему кредиту
58
Sargent, Thomas and Neil Wallace, "Some Unpleasant Monetarist Arithmetic," Quarterly Review,
Federal Reserve Bank of Minneapolis, Fall 1981.
59
Sargent, Thomas, "The Ends of Four Big Inflations." In Inflation, Robert E. Hall, ed., Chicago:
University of Chicago Press, 1983, pp. 41-93.
72
оборачиваются сравнительно малыми издержками сеньоража, что
усиливает их зависимость от инфляционного налога и сдерживает
экономическую стабилизацию.
Вставка 1-5. Дефицит усиливает инфляцию
Используя данные по 23 странам с возникающим рынком за 1970-2000
годы, Луис Катайо и Марко Терронес обнаружили, что:
• дефицит оказывает сильное положительное воздействие на
инфляцию в долгосрочном плане (снижение доли дефицита в ВВП
на 1 пункт влечет за собой снижение инфляции на 1,5-6 пунктов);
• долгосрочная зависимость инфляции от дефицита хорошо
просматривается во многих странах через национальные
особенности краткосрочного плана;
• только глобальная инфляция и рост цен на нефть усиливают
инфляцию независимо от дефицита.
60
Конец вставки 1-5
Фискальная теория гласит, что уровень цен определяется бюджетным
ограничением государства:
цитаьногоПрофиимостьРеалТекущаяСтойДолгНоминальныУровеньЦен /= . (1.11)
Поскольку номинальный долг известен, уровень цен должен
измениться так, чтобы реальный долг (в неизменных ценах) сравнялся с
текущей стоимостью будущего реального профицита:
цитаьногоПрофиимостьРеалТекущаяСтоУровеньЦенйДолгНоминальны
=
/
, (1.12)
где
УровеньЦенйДолгНоминальны / - долг за вычетом инфляции.
При неизменной текущей стоимости будущего реального профицита
рост долга должен сопровождаться ростом уровня цен, если государство
60
Catao, Luis and Marco Terrones, “Fiscal Deficit and Inflation: A New Look at the Emerging Market
Evidence,” IMF Working Paper, May 2001, p. 1.
73
хочет сохранить свою фискальную устойчивость. И наоборот, чтобы
уровень цен не менялся, а номинальный долг рос, государство должно
наращивать текущую стоимость будущего реального профицита.
74
2. Причины долгового финансирования государственных
расходов
Перенесемся теперь из университетов с их «академиками» в
государственный аппарат, где бюджет верстают правящие политики и
профессиональные чиновники. Настольной книгой верстальщиков
является бюджетный кодекс, а не сборник трудов по фискальной теории.
Документооборот, бюрократическая волокита и текущие экономические
проблемы тоже отвлекают от чтения умных книг. Да и голос «академиков»
в бюджетном процессе (если он вообще различим) легко тонет в хоре тех,
кто прямо или с помощью лоббистов сражается за куски бюджетного
«пирога». Так что фискальная практика может намного расходиться с
фискальной теорией.
Даже макроэкономисты признают низкую практическую отдачу своей
работы. «Печальная истина состоит в том, - пишет Манкив, - что
макроэкономические исследования трех последних десятилетий мало
повлияли на практический анализ денежной и фискальной политики… То,
что современный макроэкономический анализ мало используется
разработчиками практической политики, доказывает prima facie его
непригодность для этой цели».
61
Чем тогда руководствуются государственные мужи, принимая
решения о займах и долге? Ведь занимают повсеместно и помногу, хотя,
как следует из главы 1, долгосрочное влияние долга на экономику нельзя
назвать положительным. Оно либо отрицательное (стандартная
парадигма), либо никакое (рикардианская эквивалентность). Значит, есть у
займов какие-то преимущества перед налогами и денежной эмиссией.
Поиску этих преимуществ посвящена глава 2.
61
Mankiw, Gregory, “The Macroeconomist as Scientist and Engineer,” May 2006, p. 19.
75
Верстая свой бюджет, государство сначала определяет расходы, а
потом подбирает источники их финансирования. Повсеместно и по праву
главным источником считаются налоги. В марте 2007 г. они дали 91% всех
доходов российского правительства.
62
Но довольно часто государство
обнаруживает, что для реализации всех расходных программ доходов не
хватает. Тогда оно может:
• сократить расходы, чтобы избежать дефицита (доходов);
• собрать больше налогов, чтобы расходы не сокращать;
• оставить в покое налоги и покрыть дефицит средствами из других
источников, чтобы расходы не сокращать;
В главе 2 допускается, что расходы нельзя сократить, чтобы избежать
дефицита. Это позволяет представить займы как альтернативу налогам и
денежной эмиссии. Выбор между займами, налогами и денежной эмиссией
рассматривается в контексте «здоровых финансов», «функциональных
финансов» и других нормативных положений экономической теории. Мы
все-таки надеемся засвидетельствовать, что эти положения приносят
пользу верстальщикам бюджета.
Таблица 2-1. Ссылки на «здоровые финансы» и «функциональные финансы» в
главе 2
1. Фискальный
консерватизм
Правило № 1 «здоровых финансов»: в мирное
время иметь сбалансированный, а лучше
слегка профицитный бюджет.
Правило № 2 «здоровых финансов»:
откладывать профицит в фонд погашения
долга.
2. Избыточное налоговое
бремя
Правило № 3 «здоровых финансов»:
финансировать экстраординарные расходы
займами.
Правило № 5 «здоровых финансов»:
финансировать войны денежной эмиссией.
62
Министерство финансов, Russia: Economic and financial data, http://www1.minfin.ru/sdds/nsdp.htm.
76
3. «Золотое правило»
государственных
финансов
Правило № 4 «здоровых финансов»:
финансировать текущие расходы налогами, а
капитальные – займами.
4. Займы вместо
денежной эмиссии
Правило № 7 «здоровых финансов»: выпускать
ГЦБ с положительной доходностью для
снижения инфляции.
7. Краткосрочная
стабилизация
Правило № 6 «здоровых финансов»: во время
депрессии финансировать расходы денежной
эмиссией.
Принципы «функциональных финансов».
2.1. Фискальный консерватизм
Современные авторы часто приводят сформулированные Адамом
Смитом правила налогообложения. Налоги должны быть 1)
справедливыми, то есть пропорциональными благосостоянию
налогоплательщиков, 2) определенными, а не произвольными, 3)
удобными для уплаты и 4) экономичными в администрировании. Смит
видел в государстве грубую силу, нарушающую экономический порядок, и
своими правилами хотел ее обуздать. Он считал, что налоги должны быть
единственным источником денег для государства и советовал
ликвидировать всякую государственную собственность, чтобы государство
не могло получать ничего, кроме налогов. Ничего, кроме налогов, - это
правило № 1 «здоровых финансов».
Государство никогда не разделяло фискальный аскетизм
классической модели. Оно не только взимает налоги, берет в долг,
печатает деньги, но и является крупным собственником. Независимо от
относительных размеров государственной собственности экономисты
считают налоги первичным источником доходов государства, а займы и
денежную эмиссию – вторичными. Налоги иногда именуют
инструментами ординарных государственных финансов, а займы и
денежную эмиссию - инструментами экстраординарных государственных
финансов. Недаром в фискальных конвенциях многих стран налоги
77
фигурируют как вид доходов, а займы – как источник финансирования
дефицита (явления вполне экстраординарного). Денежная эмиссия в этом
качестве там не фигурирует, поскольку прямое кредитование государства
центральным банком и даже скрытое кредитование путем покупки ГЦБ на
первичном рынке – самое последнее дело.
Вставка 2-1. Бюджетный кодекс России об источниках финансирования дефицита
«Источниками финансирования дефицита федерального бюджета, -
читаем мы в статье 94, - являются:
1) внутренние источники в следующих формах:
кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных
организаций в валюте Российской Федерации;
государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных
бумаг от имени Российской Федерации;
бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней
бюджетной системы Российской Федерации;
поступления от продажи имущества, находящегося в государственной
собственности;
сумма превышения доходов над расходами по государственным
запасам и резервам;
изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального
бюджета;
2) внешние источники в следующих формах:
государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте
путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
78
кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм,
международных финансовых организаций, предоставленные в
иностранной валюте, привлеченные Российской Федерацией».
63
Как видим, займы и денежная эмиссия – не единственные источники
покрытия дефицита. Но остальные источники, даже взятые вместе, -
«мелочь». Не только в том смысле, что суммы мелкие, а еще и в том – что
некоторые из них являются производными от налогов, займов и денежной
эмиссии. Например, чтобы продать имущество, нужно его иметь, а чтобы
его иметь, нужно собрать налоги, занять или напечатать деньги.
Конец вставки 2-1
Если иметь в виду Великобританию, то и во времена Смита правило
№ 1 и неразлучное с ним правило № 2 не были «железными». А если
добавить США и континентальную Европу (не говоря уже о других частях
света), то правилом было скорее отступление от этих правил, чем их
соблюдение. Ведь до второй мировой войны только Великобритания имела
политическое устройство и налоговую систему, способные удержать
государство от дефолта по крупному долгу. Только Великобритания с ее
глобальными интересами испытывала стойкую неприязнь к чреватому
дефолтом кризису международного доверия. И где еще кроме
Великобритании водились столь влиятельные экономисты.
Вставка 2-2. «Здоровые финансы» - географически узкая концепция
До середины XX в. британская бюджетная политика хорошо
вписывалось в рамки «здоровых финансов». За 1919-1938 гг. бюджет 17
раз сводился с профицитом, единожды – с нулевым сальдо и дважды (1919
г. и 1932 г.) – с дефицитом. После 1688 г. британское правительство не
63
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ. Статья 93,
http://www.consultant.ru/popular/budget/56_16.html#p1228.
79
прибегало к дефолту.
64
В рамках «здоровых финансов» оставалась и
американская бюджетная политика, хотя Великая депрессия 1930-х годов
побудила правительство США обратиться к долговому финансированию.
За 1919-1938 гг. бюджет 11 раз сводился с профицитом и 9 раз (1919 г. и
1931-1938 гг.) – с дефицитом.
65
Правительство США также не прибегало к
дефолту.
На этом фоне Германия выглядела фискальным «хулиганом». Из-за
архаичной налоговой системы (не сравнить с британской) и частых войн с
их репарациями и контрибуциями Германии было не до «здоровых
финансов». «В истории германского долга с 1830-х годов, - пишет
Альбрехт Ритшль, - не было ни одного случая, когда отношение долга к
национальному доходу снижалось иначе, чем путем дефолта».
66
К 2011 г., после 42 «дефицитных» лет германское правительство
представит сбалансированный бюджет. (Последний раз профицит был в
1968 г.) Но «здоровые финансы» здесь не причем. Дефицит изчезнет в
основном из-за роста налоговых поступлений, вызванного экономическим
восстановлением Германии.
67
Россия своим фискальным поведением напоминает Германию. Вот
основные вехи «большого пути»: отказ большевистского правительства
уважать царские обязательства перед иностранными и отечественными
кредиторами; 20-летний «хрущевский» мораторий на расчеты с
держателями «сталинских» облигаций и «ельцинский» дефолт 1998 г. Три
суверенных дефолта за один век!
64
Ritschl, Albrecht, “Sustainability of High Public Debt: What the Historical Record Shows”, 1996, p.
22.
65
Office of Management and Budget, Budget of the United States Government Fiscal Year 2008,
Historical Tables, http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2008/
.
66
Ritschl, Albrecht, “Sustainability of High Public Debt: What the Historical Record Shows”, 1996, p.
17.
67
Financial Times, July 1, 2007, http://www.ft.com/cms/s/50a8d4ec-27e5-11dc-80da-
000b5df10621.html.
80
А вот характерная сценка из фискальной жизни России конца XIX в.
«Став министром финансов, Витте получил в наследство российский
бюджет с дефицитом в 74,3 миллиона рублей, - пишет Авенир Корелин. -.
Первое время он носился с мыслью получить дополнительные средства
просто за счет усиления работы печатного станка... Новый министр скоро
понял ошибочность такого шага к оздоровлению бюджета. Теперь
ликвидация дефицита связывалась им с повышением рентабельности
промышленности и транспорта, пересмотром системы налогового
обложения, с ростом прямых и особенно косвенных налогов. Немалую
роль в увеличении статьи доходов сыграло введение с 1894 года
государственной монополии на продажу винно-водочных изделий,
дававшей до четверти всех поступлений в казну».
68
Век спустя проблема та же. Все 1990-е годы были «дефицитными».
Перефразируя Корелина, можно сказать, что, став в 2000 г. министром
финансов, Алексей Кудрин получил в наследство российский бюджет (за
1998 г.) с дефицитом в 155 млрд. руб. В 2000 г. доходы почти удвоились, и
бюджет был сведен с профицитом в 138 млрд. руб. «Здоровые финансы»
здесь не причем. На этот раз спасла не государственная монополия на
продажу алкогольной продукции, а стремительный рост цен на нефть.
Конец вставки 2-2
В последующие десятилетия на правило № 1 стали смотреть все
больше как на мягкое долгосрочное бюджетное ограничение. Это означает,
что в доходы государства официально включены поступления из
источников финансирования дефицита, а сбалансированный бюджет -
«идеальное состояние государственной экономики»
69
, цель, к которой
68
Корелин Авенир. Сергей Юльевич Витте. Россия на рубеже веков: исторические портреты. - М.,
1991, http://az.lib.ru/w/witte_s_j/text_0080.shtml.
69
Bastable, Charles. Public Finance. Macmillan and Co., Limited. 1917. Library of Economics and
Liberty, Paragraph I.I.8, http://www.econlib.org/library/bastable/bastbPF0.html.