Алехин Б.И. Государственный долг

Подождите немного. Документ загружается.

США Вудро Уилсона, «финансы – не просто арифметика. Финансы – это

великая политика. Без здоровых финансов не может быть здорового

правительства; без здорового правительства не может быть здоровых

финансов».

Правило № 1 «здоровых финансов» – сбалансированный бюджет.

«Государство, имеющее очень большие профициты, управляется так же

плохо, как государство, имеющее очень большие дефициты. Наилучшее

практическое правило – стремиться к незначительному превышению

доходов над расходами, чтобы не оставить дефициту и шанса»

, -

утверждал Бастебл.

Правило № 2 – откладывать бюджетные излишки в специальный фонд

на случай войны, которая ведет к быстрому росту долга. После войны долг

надо выплатить, «распечатав» отложенный фонд.

«Превышение доходов

над расходами – единственный реальный фонд погашения публичных

долгов»

, - писал отец-основатель первого американского отложенного

фонда Александр Гамильтон. Статутная увязка налогов с расходами на

обслуживание долга через фонд уменьшает опасность нецелевого

использования профицита.

Правило № 3 – назначать источники финансирования с учетом

продолжительности и объема расходов. «Вероятная продолжительность

экстраординарных расходов – важный элемент принятия решения о том,

как их финансировать, – читаем мы у Бастебла. - Неожиданный крупный

спрос в данном году вполне можно обеспечить займами…, так как

нежелательно беспокоить с этой целью всю налоговую систему. А если

Приводится по: Bastable, Charles. Public Finance. Macmillan and Co., Limited. 1917. Library of

Economics and Liberty, p. 1, http://www.econlib.org/library/bastable/bastbPF0.html.

Bastable, Charles. Public Finance. Macmillan and Co., Limited. 1917. Library of Economics and

Liberty, Paragraph I.I.8, http://www.econlib.org/library/bastable/bastbPF0.html

Другие названия этого фонда – амортизационный фонд, фонд (досрочного) погашения, фонд

выкупа (ценных бумаг).

Приводится по: Bastable, Charles. Public Finance. Macmillan and Co., Limited. 1917. Library of

Economics and Liberty, Paragraph V.VII.5, http://www.econlib.org/library/bastable/bastbPF0.html.

возникает перспектива длительных расходов большего масштаба, то

разумный курс – повысить налогообложение с самого начала».

Это

правило стало зерном, которое в 1970-х годах проросло знаменитой идеей

Барро, Роберта Лукаса и Нэнси Стоки о выравнивании ставок налогов.

Правило № 4 - назначать источники финансирования с учетом

деления расходов на текущие и капитальные. «Государственная политика

может предусматривать строительство крупных общественных зданий,

фортификационных систем, железных дорог и каналов… Подобные

расходы... относятся на капитал, а не на доходы, и, конечно, являются

экстраординарными. Единственное правило в этом случае – покрывать

экстраординарные расходы экстраординарными доходами, каковыми

являются доходы от займов, или, иначе говоря, превращать

экстраординарные расходы в этом году в обычную выплату процентов по

долгу в следующем году».

А это правило со временем превратилось в

«золотое правило» государственных финансов: покрывать текущие

расходы налогами, а капитальные - займами.

Вслед за Бастеблом Бьюкенен советует прибегать к займам только в

тех случаях, когда расходы «скучены» во времени либо из-за таких

экстраординарных событий, как чрезвычайное положение и природная

катастрофа, либо из-за крупных инвестиционных проектов. Займы

абсолютно неприемлемы как источник финансирования краткосрочных,

«потребительских» проектов! В этом случае выгоды от расходов целиком

достаются текущим поколением, а затраты на обслуживание долга несут

будущие поколения. И наоборот, покрытие расходов только налогами

ведет к решениям, ослабляющим внимание государства к инвестициям.

Bastable, Charles. Public Finance. Macmillan and Co., Limited. 1917. Library of Economics and

Liberty, Paragraph V.V.37, http://www.econlib.org/library/bastable/bastbPF0.html

Bastable, Charles. Public Finance. Macmillan and Co., Limited. 1917. Library of Economics and

Liberty, Paragraph I.VIII.5, http://www.econlib.org/library/bastable/bastbPF0.html

Для каждого займа должен составляться график амортизации. Когда

долг возникает из-за инвестиций в основной капитал, амортизация должна

совпадать по времени со сроком службы (производительного

использования) элементов основного капитала, то есть инвестиционные

проекты должны быть самоликвидирующими. Государство может занять,

чтобы построить, например, скоростную автомагистраль, но при условии,

что займы подлежат амортизации в то время, когда автомагистраль будет

приносить пользу жителям страны или доход государству. Такая «целевая»

инвестиционная программа наводит на мысль о создании специального

бюджета, в котором капитальные расходы балансируются займами, а

налоги отсутствуют. Правило № 4 означает, что только перспектива

получения выгод в периоды, следующие за периодом расходов,

оправдывает перенос в будущее издержек по добыче денег для покрытия

расходов. В этом правиле нет ничего, позволяющего думать, что издержки

каким-то образом исчезнут из-за того, что выгоды причитаются будущим

поколениям.

Экстраординарными являются и расходы государства в военное

время. Здесь можно говорить о двух случаях. Первый случай

(классический) – добровольная передача ресурсов в государственное

пользование. Тут действуют правила № 1 и № 2: в мирное время бюджет

сбалансирован, а лучше слегка профицитен, чтобы создать отложенный

фонд; в военное время экстраординарные расходы финансируются

займами. Второй, случай (неклассический) – вынужденное

финансирование экстраординарных расходов коммерческими банками.

Размещение ГЦБ в банковской системе является скрытой денежной

эмиссией. Реального перевода ресурсов из частного сектора в

государственный не происходит, и выплата процентов по «военным»

займам совершенно необязательна. Классическая теория советует просто

печатать деньги и не выпускать номинальные ГЦБ, если только

государство не стремится использовать долг для перераспределения

доходов. Это правило № 5.

Классическая теория содержит и предписания стабилизационного

характера. Эти предписания сформулированы «поздними» классиками в

середине XX в. и дополняют «здоровые финансы» с той стороны, которую

«ранние» классики не исследовали. Они касаются таких неклассических

проблем, как безработица и инфляции.

Классическая теория постулирует, что идеальным источником

финансирования расходов во время депрессии является денежная эмиссия.

Это правило № 6. Привлекая «безработные» ресурсы за новые деньги,

государство не создает фискального беремени, аналогичного расходам на

обслуживание долга. Стоимость изготовления денег намного меньше

выручки от их продажи коммерческим банкам, то есть расходы

покрываются сеньоражем - прибылью от государственной монополии на

производства денег.

Займы должны быть альтернативой денежной эмиссии, а не плохим ее

эрзацем. Во время высокой инфляции единственная цель займов –

стерилизация избыточной ликвидности в банковском секторе. Если

критерии стабилизации указывают на целесообразность сокращения

покупательной способности частного сектора, то классическая теория

рекомендует продажу ГЦБ с положительной доходностью. Это правило №

Когда займы используются для борьбы с инфляцией, классическая

операция «займы – расходы» проходит наполовину. Вырученные от

продажи ГЦБ деньги не расходуются государством, не увеличивают

контролируемые им ресурсы, а возвращаются из небанковского сектора в

центральный банк для изъятия из обращения. Результат – дефляция (по

крайней мере, по сравнению с ситуацией без займов). Затраты на

обслуживание «антиинфляционного» долга несут будущие поколения.

Вероятность безответственного поведения выше, если заемщиком

является не частное лицо или фирма, а государство. Ведь только

государство собирает налоги и печатает деньги; только оно может

выдержать «наезд» кредиторов в случае дефолта. Вот почему классическая

теория требует накладывать на долг государства более строгие

ограничения. Без строгих ограничений классическая теория предсказывает

рост долга без равноценного роста активов государства. Вместо активов

под долг закладывается будущий доход работоспособного населения. При

таком сценарии будущие поколения столкнутся с фискальным бременем,

которое возникает только из-за расточительности предыдущих поколений

и представляющих их политиков.

Рассмотрим теперь нормативные положения стабилизационной

теории дефицита. Многие соратники Кейнса, в том числе Элвин Хансен,

возражали против длительного дефицита и считали его ликвидацию

достойной политической целью в духе «здоровых финансов». Однако

Лернер утверждал, что бюджетная политика должна строиться на

«функциональных», а не на «здоровых финансах». Он предложил три

принципа «функциональных финансов»:

1. Собирать и тратить налоги так, чтобы производство росло при

полной занятости и без инфляции (а не с целью «повышения

доходов» или «ликвидации дефицита»).

2. Занимать и отдавать деньги только для того, чтобы изменить

соотношение денег и ГЦБ на руках у людей (а не с целью

«привлечения средств» или «погашения долга»).

3. Печатать и уничтожать деньги только для увязки принципов № 1 и

№ 2.

Лернер показал, что опасности, которые предстояло преодолеть с

помощью «здоровых финансов», либо иллюзорны, либо уже преодолены с

помощью «функциональных финансов». Аргументы в пользу бремени

долга неубедительны, и бремя долга – иллюзия. Дефицит не переводит

ресурсы между поколениями, а перераспределяет покупательную

способность внутри поколения. Далее, следование принципу № 1

устраняет опасение, что долговое финансирование и/или рост денежного

предложения усилит инфляцию. Наконец, следование принципу № 2

устраняет опасение, что государство вытеснит частных заемщиков с

кредитного рынка.

У Лернера налоги и расходы, займы и ссуды, покупки и продажи

государства суть инструменты государственного влияния на экономику.

Главное, что должно волновать государство, - как сделать это влияние

предельно благотворным. Критерии оценки государственной политики

должны отражать только ее функциональные аспекты. И неважно, растет

долг или сокращается. Это не означает, что долг не влияет на экономику.

Он переводит доход от налогоплательщиков к держателям ГЦБ, но

бюджетное сальдо само по себе не должно беспокоить государство и быть

предметом политических дебатов.

Лернер считал, что объем и структура государственной деятельности

могут прямо или через существующие стимулы менять объем и структуру

выпуска и государство должно пользоваться этим для борьбы с

величайшим злом современного капитализма - безработицей и

недогрузкой производственных мощностей. А дефицит и долг могут

увеличиваться без текущих или будущих потерь для экономики. Если

следовать принципам «функциональных финансов», то автоматически

сработает тенденция к бюджетной сбалансированности в долгосрочном

плане. Главное – не финансировать расходы налогами. Налоги можно

использовать только для сокращения расходов в инфляционные времена.

Lerner, Abba, “The Burden of the National Debt.” In Income, Employment, and Public Policy, New

York, W.W.Norton and Company, 1948.

«Функциональные финансы» не требуют сводить бюджет с крупным

дефицитом. Они лишь выставляют бюджетную политику и управление

долгом средствами достижения экономического процветания и потому не

предлагают a priori никакой конкретной увязки расходов с доходами или

желательного долга в абсолютном и относительном выражении. Главное –

судить о расходах, налогах, займах и денежной эмиссии по тому, как они

функционируют в экономике, какой дают результат, а не с точки зрения

традиционных доктрин вроде «здоровых финансов».

Расходы и налоги

должны быть такими, чтобы ВВП можно было реализовать при полной

занятости по текущим ценам. Если для этого потребуются займы или

денежная эмиссия, то их нельзя считать плохими или хорошими; они -

лишь средство повышения занятости и стабилизации цен.

Таким образом, «функциональные финансы» ничего не говорят о

бюджете до экономического анализа. Если экономический анализ

показывает, что в данной ситуации сбалансированный бюджет является

лучшим средством достижения экономического процветания, то даже он,

сбалансированный бюджет, не противоречит функциональному подходу к

государственным финансам. «Здоровые финансы» расходятся с

«функциональными финансами» только в том, что они видят в

сбалансированном бюджете самоцель, а не средство достижения цели.

Настаивать на сбалансированном бюджете (или профиците ради

погашения долга) при очевидном отрицательном экономическом

результате – это даже не функциональные, а «дисфункциональные

финансы».

При таком подходе налоги и займы перестают быть источниками

финансирования расходов. Собирать налоги и занимать государство

Принцип оценки по результатом используется во многих областях человеческой деятельности,

где его называют научным методом в противоположность схоластике.

Lerner, Abba, “Functional Finance and the Federal Debt”, Social Research, 1943, N.1, p. 354.

должно не потому, что ему нужны деньги для платежей частному

сектору.

То, что налоги и займы дают государству деньги, не имеет

никакого значения, раз деньги можно напечатать. Единственное

предназначение налогов – влиять на поведение граждан и частных фирм, а

единственное предназначение займов – управлять банковскими резервами

и процентными ставками денежного рынка во время дефицитного

бюджета.

Лернер не мог обойти стороной дискуссию о бремени долга и вреде

дефицита.

Он не разделял ни «ястребиную» точку зрения (дефицит

повышает уровень процента, усиливает инфляцию, провоцирует

фискальное вытеснение и перекладывает бремя долга на будущие

поколения), ни «голубиную» точку зрения (если бы государство отделяло

капитальный бюджет от текущего и иначе измеряло дефицит и долг, то

проблема не была бы такой серьезной). Его точка зрения отличалась от

этих двух. Например, по лернеровской «железной» логике выходило, что

займы должны следовать за расходами, а не предшествовать им (тогда

следует сомневаться в точности термина «заимствование» и применимости

его к продаже ГЦБ), а дефицит толкает процентные ставки не вверх (как

принято считать), а вниз.

«Функциональные финансы» шокировали даже Кейнса.

Многие

экономисты выразили возмущение циничной теорией бывшего марксиста.

Но очень скоро Кейнс, а за ним и вся его «рать» успокоились и

поддержали Лернера. Ведь его предложения устраняли две главных

интеллектуальных преграды для долгового финансирования – правило № 1

«здоровых финансов» и перспективу фискального вытеснения. А

Lerner, Abba, “Functional Finance and the Federal Debt”, Social Research, 1943, N.1, pp. 354, 355.

Lerner, Abba. The Economics of Employment, New York: McGraw-Hill, 1951, pp. 10-11.

Например, Lerner, Abba, “The Burden of Debt”, Review of Economics and Statistics, May 1961, pp.

139-141.

«Аргументы Лернера, - писал Кейнс, - безупречны. Но пусть господь поможет тому, кто

осмелится изложить их простому смертному на этой стадии эволюции наших идей».

отрицание переноса бремени долга на будущие поколения

(безотносительно к вопросу и желательности или нежелательности займов

как источника финансирования расходов) означает невозможность

безответственного поведения суверенного заемщика. Все логично.

1.7. Постскриптум

«Ранние» классики Хьюм, Смит и Риккардо считали, что долг -

плохой, потому что он усиливает государство и разрушает капитал.

«Поздние» классики Адамс, Бастебл, Леруа-Болье и Бьюкенен считали, что

долг может принести пользу обществу, если заемные средства идут в

инвестиции. Неоклассик Барро, формально показав, что экономике «все

равно», как государство финансирует свои расходы, разошелся с

«поздними» классиками, но не вернулся к «ранним» классикам. После

рикардианской эквиалентности по версии Барро в академической

литературе не появилось ничего принципиально нового о долге.

Рисунок 1-5. Слева направо: Адам Смит, Давид Рикардо, Джон Мейнард Кейнс,

Абба Лернер, Джеймс Бьюкенен и Роберт Барро

Мальтус, Пигу, Кейнс, Лернер, Домар, Масгрейв (если назвать

несколько очень громких имен) олицетворяют альтернативную,

стабилизационную теорию дефицита. Дефицит полезен в контексте

экономической стабилизации, а долг не угрожает государственным

финансам в долгосрочном плане. Поэтому в первые послевоенные

десятилетия стало хорошим тоном теоретизировать по поводу бюджетной

политики без оглядки на дефицит и долг. Что объединяло классиков и

кейнсианцев, так это тревога по поводу фискального вытеснения.

В 1970-х годах стабилизационная теория разделила судьбу

классической теории и оказалась на обочине академических исследований.

Нокаутирующий удар ей нанесла «суровая реальность» в облике

стагфляции. Кейнсианцы не знали, какой должна быть бюджетная

политика в случае сочетания стагнирующего бизнеса, высокой

безработицы и высокой инфляции. Еще одна причина снижения

академического интереса к стабилизационной теории – прогресс новой

классической экономики. Рикардианская эквивалентность не была

единственным вызовом кейнсианству. Одновременно с ней на свет

появилась теория рациональных ожиданий, тесно связанная с

монетаризмом и названная философией (!) новой классической экономики.

Эта теория изображала ожидаемое государственное вмешательство в

экономику неэффективным и даже вредным, поскольку на совершенном

рынке рациональные работники и работодатели систематически не

ошибаются в своих прогнозах.

Так что атаке подверглась не только

стабилизационная теория, но и вся идейная основа кейнсианства.

Нападение было столь успешным, что к 1990-м годам пропало всякое

ощущение того, что у бюджетной политики могут быть теоретические

подпорки. Важно отметить, что это не было возвратом (и даже поворотом)

к классической модели с ее бюджетной сбалансированностью. Это была

очередная революция в экономической науке под лозунгом «Все решает

рынок».

В 2000-х годах взгляды экономистов на бюджетную политику в

лучшем случае можно назвать хаотическими. Среди «академиков»

мейнстрима стабилизационная бюджетная политика пользуется плохой

Подробнее об этом см.: Теория рациональных ожиданий и «новая классическая экономика»,

http://rudiplom.ru/lekcii/economika/econom_history/24.html.