Крассов О.И. Земельное право
Подождите немного. Документ загружается.
О.И. КРАССОВ
ЗЕМЕЛЬНОЕ
П РА В О
Рекомендовано
Советом по правоведению
Учебно-методического объединения
университетов Российской Федерации
в качестве учебника для студентов
высших учебных заведений,
обучающихся по специальности
021100 «Юриспруденция»
МОСКВА
ЮРИСТЪ
2000
УДК 349.41 (075.8)
ББК 67.407
К78
Крассов О.И.
К78 Земельное право: Учебник. — М.: Юристъ, 2000. — 624 с.
ISBN 5-7975-0345-Х
На основе программы курса «Земельное право» в учебнике освещаются система правового регулирования земельных отношений в
России, право собственности на землю, иные вещные права на земельные участки, вопросы управления в сфере использования и охраны
земель, правовой охраны земель и ответственности за нарушение земельного законодательства. Анализируются правовой режим всех
категорий земель: сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, транспорта, связи, радиовещания,
телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и других, а также основы градостроительного, горного,
лесного и водного права.
Для студентов и преподавателей юридических вузов, работников законодательных и исполнительных органов власти, суда, прокуратуры
и арбитражного суда, а также всех интересующихся вопросами земельного права.
УДК 349.41(075.8)
ББК 67.407
1
ISBN 5-7975-0345-Х
«Юристъ», 2000
О. И. Крассов, 2000
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
БВС — Бюллетень Верховного Суда (СССР, РСФСР, РФ)
БМД — Бюллетень международных договоров
БНА — Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств (СССР, РСФСР, РФ)
ВВС — Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР), Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного
Совета (СССР, РСФСР, РФ)
ВВАС — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
ВК — Водный кодекс Российской Федерации
ГиП — Журнал «Государство и право»
ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации
ЖК — Жилищный кодекс РСФСР
ЗК — Земельный кодекс РСФСР
КЗоТ — Кодекс законов о труде РСФСР
КоАП — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях
ЛК — Лесной кодекс Российской Федерации
РВ — газета «Российские вести»
РГ — Российская газета
САПП — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СЗ — Собрание законов СССР, Собрание законодательства Российской Федерации
СП — Собрание постановлений Правительства (СССР, РСФСР)
СУ — Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского Правительства РСФСР
УВВТ — Устав внутреннего водного транспорта СССР
УК — Уголовный кодекс Российской Федерации
ПРЕДИСЛОВИЕ
Земельное право относится к числу древнейших отраслей права не только в России, но и в других странах. Со времен Киевской Руси
существовало поземельное феодальное право, во все времена государство регулировало поземельные отношения. Во второй половине XIX в.
существовало крестьянское земельное право, являвшееся основной частью крестьянского обычного права. После революции 1917 г.
возникло советское земельное право.
Прошло почти десятилетие с начала 90-х гг., когда началась земельная реформа в нашей стране. С тех пор земельное законодательство
сильно изменилось. Государственная собственность на землю перестала быть исключительной. Ныне существует частная и публичная
(государственная и муниципальная) собственность на землю. Земля признана недвижимым имуществом, она стала предметом купли-
продажи, совершения иных сделок. Формирование рыночных отношений, экономические реформы не могли не отразиться на содержании
земельного законодательства, хотя все еще не принят новый Земельный кодекс Российской Федерации. За последние годы приняты
Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы «О государственном регулировании обеспечения плодородия
земель сельскохозяйственного назначения», «О мелиорации земель», «О государственном земельном кадастре».
Настоящий учебник представляет собой изложение учебного курса «Земельное право», который преподается в высших учебных
заведениях. Содержание этого курса отражает современное состояние развития земельного законодательства и теории земельного права.
Учебник состоит из общей и особенной частей. В общую часть включены такие темы, как предмет и система земельного права; история
развития земельного права в России; источники земельного права; земельные правоотношения, а также правовое регулирование платы за
землю. В ней рассматриваются следующие правовые институты: право собственности на землю и другие природные ресурсы; права на
землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков; управление в сфере использования и охраны земель; правовая охрана
земель; ответственность за нарушения земельного законодательства.
В особенной части учебника освещается правовой режим отдельных категорий земель: сельскохозяйственного назначения; населенных
пунктов; промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны
и иного назначения; природоохранного, природо-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
лесного фонда; водного фонда и запаса. В учебнике также рассматриваются вопросы градостроительного права, горного, лесного и водного
права.
2
Автор выражает искреннюю благодарность доктору юридических наук, профессору М.М. Бринчуку, доктору юридических наук В.В.
Круглову, кафедре экологического и земельного права Уральской государственной юридической академии за высказанные замечания и
предложения по содержанию рукописи учебника.
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
§ 1. Характеристика земельных отношений и методы их правового регулирования
Роль земли в жизни общества. Земля — первоначальный источник всякого богатства. Это обстоятельство определяет ее
экономическое, политическое и социальное значение.
Плодородный слой земли — почва представляет собой основу для ведения сельскохозяйственного производства и лесного
хозяйства. Недра земли содержат запасы полезных ископаемых, необходимые народному хозяйству. Водные ресурсы как
важнейшее условие существования людей, животного и растительного мира также находятся на земле. Земля является местом
обитания животного мира — возобновляемого природного ресурса. Земля — один из важнейших компонентов окружающей
среды.
Пожалуй, самое главное — то, что земля является основой жизни и деятельности человеческого общества. Земля —
главный объект хозяйственной деятельности человека. В качестве природного объекта земля выполняет две важнейшие
функции: выступает как средство производства в сельском и лесном хозяйстве и как пространственно-территориальный
базис — место размещения зданий, строений и сооружений. Она существует без всякого содействия со стороны человека как
всеобщее условие и предмет человеческого труда. Земля — территориальный базис существования и деятельности людей,
естественное средство производства. Это принципиально важное свойство земли отражено в ст. 9 Конституции РФ, согласно
которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Земля относится к числу неуничтожимых природных ресурсов. Можно, конечно, уничтожить плодородный почвенный
слой, покрывающий землю, однако землю как пространственный территориальный базис уничтожить нельзя. К сожалению,
современные технические возможности, которыми обладает человек, позволяют создать такие условия жизни, которые будут
непригодны для проживания людей вследствие деградации окружающей среды. В связи с этим земля, являющаяся местом
существования человеческого общества, в обозримом будущем обладает признаком незаменимости.
В отличие от растительного и животного мира, объекты которого относятся к числу возобновляемых ресурсов природы,
земля не обладает таким свойством. Однако естественное плодородие, которым обладает земля, может быть при применении
специальных методов восстановлено. Кроме того, почвы при их правильной, научно обоснованной обработке обладают
уникальным свойством увеличивать свою продуктивную способность.
Земля выполняет важные экологические функции как первичный элемент в системе сложных взаимосвязей объектов
природы — экологической системе.
Весьма существенным моментом является также и то, что земля ограничена в пространстве. Как правило, человеческое
общество существует на определенной территории, обычно ограниченной границами соответствующего государства. Любой
человек использует земельный участок, площадь которого всегда ограничена.
Таковы наиболее важные характеристики земли как природного объекта и функции, которые она выполняет.
Понятие и особенности земельных отношений. Указанные особенности земли определяют специфику земельных
отношений, отличая их от иных общественных отношений.
Общественные отношения — не отношения человека к вещи, объектам природы и иным предметам материального мира, а
отношения между людьми по поводу этих материальных предметов. Общественные отношения представляют собой
отношения между людьми по поводу предметов материального мира, связанные с их использованием. Земля становится
объектом земельных отношений не из-за того, что она — объект природы, составная часть окружающей среды, а вследствие ее
использования людьми, присвоения продуктов земли и использования ее полезных свойств. Это важное обстоятельство
определяет экономическое, социальное и экологическое значение земельных отношений.
Земля как объект общественных отношений даже в тех случаях, когда к ней прикладывается человеческий труд, в нее
вкладываются денежные средства, продолжает оставаться объектом природы. В этом одна из основных особенностей земли в
качестве объекта общественных отношений и соответственно самих земельных отношений. Особенности земельных
отношений заключаются в том, что их возникновение и развитие непосредственно и самым теснейшим образом связаны с
объективными закономерностями развития человеческого общества и общественного производства. Цель общественного
производства заключается в использовании предметов природы и присвоении их для удовлетворения интересов людей.
Взаимосвязь земельных отношений с общественным производством выражается в том, что земельные отношения являются
3
особым видом имущественных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются по поводу земли и
регулируются земельным законодательством. Особый характер имущественных отношений по поводу земли обусловлен
указанными выше особенностями земельных отношений, отличающими их от иных имущественных отношений. Природа
земельных отношений определяет публично-правовой характер их регулирования.
Методы правового регулирования земельных отношений. Особенности земельных отношений отражены в
специфическом сочетании методов правового регулирования данной сферы общественных отношений, которые
применяются в земельном законодательстве. Метод правового регулирования представляет собой способ воздействия на
участников (субъектов) общественных отношений. Задача правового регулирования состоит в том, чтобы обеспечить
соответствующее поведение участников общественных отношений. Сущность правового регулирования выражается в
официальном издании правовой нормы (нормативного акта), закрепляющей модели поведения участников общественных
отношений.
Такие модели поведения закрепляются в правовых нормах в виде прав и обязанностей субъектов земельных отношений.
Права субъектов представляют собой возможность совершать или не совершать какие-либо действия по усмотрению
субъекта отношения. Обязанности субъектов земельных отношений могут быть двоякого рода: обязанность совершать
определенное действие или не совершать его (запрет).
Примером того, как закрепляются права субъектов земельных отношений, является ст. 52 Земельного кодекса РСФСР 1991
г.* (с изм. и доп. от 28 апреля, 24 декабря 1993 г.), определившая права собственников земельных участков, землевладельцев,
землепользователей и арендаторов, которые вправе: самостоятельно хозяйствовать на земле; использовать на участке
общераспространенные полезные ископаемые, торф, лесные угодья, возводить жилые, производственные и иные строения и
сооружения и т.д.
* ВВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768; САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.
Примером обязанности совершать определенное действие могут служить положения ст. 53 ЗК, предусматривающие
следующие обязанности собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов:
эффективно использовать землю в соответствии с целевым назначением; осуществлять комплекс мероприятий по охране
земель; своевременно вносить земельный налог или арендную плату и др.
В то же время земельное законодательство предусматривает обязанности в виде запрета — не нарушать права других
собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, а также порядок пользования
лесными угодьями, водными и другими природными объектами.
Регулирование земельных отношений путем установления определенного сочетания прав и обязанностей возможно лишь
при добровольном исполнении земельно-правовых норм. В случае их нарушения применяются методы государственного
принуждения с тем, чтобы привести земельные отношения в соответствие с моделью поведения, закрепленной в норме права.
Государственное принуждение к соблюдению норм земельного законодательства выражается в привлечении к
ответственности правонарушителей либо в принудительном приведении общественных отношений в состояние,
соответствующее требованиям права. Например, согласно ст. 54 ЗК нарушенные земельные права подлежат восстановлению,
а причиненные убытки — возмещению в полном объеме.
Земельное законодательство устанавливает также определенную иерархию соотношения прав и обязанностей субъектов
земельных отношений. Это соотношение выражено в определении сфер применения таких классических методов правового
регулирования, как императивный и диспозитивный методы.
Так, в области управления использованием и охраной земель подавляющее число отношений основано по типу:
управомоченный орган государственной власти — обязанный собственник или лицо, использующее земельный участок на
ином основании. В этой сфере преимущественно применяется императивный метод, т.е. метод власти и подчинения.
Например, для ведения государственного земельного кадастра собственники земли и иные лица, использующие землю,
обязаны сообщать сведения об изменениях в составе находящихся у них земель в комитеты по земельным ресурсам и
землеустройству.
При осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель должностные лица вправе (а
собственники земли и другие лица соответственно обязаны содействовать осуществлению этих прав) беспрепятственно
посещать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде; давать юридическим лицам и
гражданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного
законодательства и т.д.
Иная картина наблюдается в области регулирования взаимоотношений собственников земельных участков между собой по
поводу использования земли. Все собственники земли, использующие землю в тех или иных целях, равны между собой. Они
обладают равными и всеми необходимыми правами по обеспечению рационального использования земли. В этой сфере
земельных отношений доминирует диспозитивный метод регулирования. Его сущность состоит в том, что собственник
вправе распоряжаться своим земельным участком: продать его, подарить, сдать в аренду или заложить. Собственники земли
4
имеют возможность сами в определенных пределах урегулировать взаимоотношения друг с другом: например, путем
установления сервитутов, т.е. применяя методы частноправового регулирования земельных отношений.
Характеризуя методы регулирования земельных отношений в целом, следует еще раз подчеркнуть, что их особенности
определяются характером земельных отношений и выражены в специфическом сочетании императивного и диспозитивного
методов.
Соотношение земельных отношений с иными имущественными отношениями. Статья 130 Гражданского кодекса
Российской Федерации (в ред. от 17 декабря 1999 г.)* признала недвижимым имуществом земельные участки, участки недр,
обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного
ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. Закрепление в
законодательстве понятия «недвижимость» и признание земли в качестве основного элемента этого понятия вызвали проблему
разграничения сфер правового регулирования как земельного законодательства и законодательства о природных ресурсах, так
и сфер правового регулирования гражданского законодательства и сферы регулирования земельного законодательства.
Необходимость такого разграничения вызвана тем, что отношения по поводу использования указанных выше объектов в
условиях рыночной экономики носят характер имущественных отношений.
* СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1999. № 51. Ст. 6288.
Разграничение земельных отношений и горных, водных, лесных и иных отношений заключается в следующем. Горные;
водные, лесные отношения регулируются самостоятельными отраслями законодательства: законодательством о недрах,
водным и лесным законодательством. Такое разграничение необходимо для правильного и наиболее эффективного
применения этого законодательства. Общественные отношения возникают по поводу определенных природных объектов:
земли, недр, вод, лесов и др., поэтому круг общественных отношений по поводу этих объектов природы не совпадает и,
соответственно, существуют различные отрасли законодательства, регулирующие эти отношения.
Принцип раздельного правового регулирования использования и охраны природных ресурсов закреплен в
соответствующих законодательных актах. В основе определения сфер правового регулирования земельного законодательства
и отраслей законодательства об иных природных ресурсах заложен принцип раздельного правового регулирования отношений
по поводу использования и охраны соответствующего объекта природы с учетом его экологических взаимосвязей с другими
объектами природы.
Так, Закон РФ «О недрах» (в ред. от 2 января 2000 г.)* в ст. 1 предусматривает, что отношения, связанные с использованием
и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами,
регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
* ВВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 141.
Согласно ст. 5 Лесного кодекса Российской Федерации* отношения в области использования и охраны земель лесного
фонда регулируются лесным и земельным законодательством РФ. Отношения в области использования, охраны, защиты и
воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, не включенной в лесной фонд, и лесов, не входящих в лесной фонд,
регулируются гражданским законодательством, законодательством РФ о растительном мире, земельным, водным
законодательством РФ, а также соответствующими статьями ЛК РФ.
* СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
Принцип разграничения сфер действия земельного и водного законодательства отражен в Водном кодексе Российской
Федерации*. Согласно ст. 5 ВК РФ отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и животного мира, атмосферного
воздуха, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством РФ в той
мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов. Отношения по поводу
обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) регулируются водным законодательством РФ в той мере, в какой
данные отношения не урегулированы гражданским законодательством и земельным законодательством РФ.
* СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»* (ст. 1) предусматривает,
что отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо
охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов
РФ.
* СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
5
Аналогичный принцип был закреплен и в ст. 2 ЗК: горные, лесные и водные отношения, отношения по использованию и
охране растительного и животного мира, культурных ландшафтов, атмосферного воздуха регулируются специальным
законодательством. Однако в настоящее время эта статья признана недействующей. Таким образом, разграничиваются
предметы правового регулирования земельного законодательства и законодательства о природных ресурсах.
Разграничение земельных и иных имущественных отношений. Общей сферой правового регулирования земельного и
гражданского законодательства являются главным образом вопросы права собственности на землю и иных вещных прав на
земельные участки. В основе разграничения сфер правового регулирования этих двух отраслей законодательства лежит
следующий принцип. Гражданское законодательство определяет общие положения, касающиеся регулирования указанных
выше вопросов, а в земельном законодательстве отражается соответствующая специфика, обусловленная
особенностями земли как природного объекта. Этот принцип выражен в том, что, во-первых, в ГК РФ имеется специальная
гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю». Если бы такой специфики не было, то, очевидно, не возникло
бы необходимости в такой главе.
Во-вторых, подтверждением этому является то, что данная глава будет введена в действие со дня принятия нового
Земельного кодекса Российской Федерации. Это означает, что в рамках только гражданского законодательства не могут быть
урегулированы все вопросы права собственности и иных вещных прав на землю.
В-третьих, в ряде статей ГК имеются бланкетные нормы, определяющие сферу регулирования отношений по поводу
земли нормами земельного законодательства. В одних случаях приводится ссылка на закон, в котором должен быть
урегулирован соответствующий вопрос, в других случаях прямо указывается, что соответствующий вопрос должен быть
урегулирован в земельном законодательстве, либо используются термины «законодательство о земле» или «федеральное
земельное законодательство».
Например, ст. 126 ГК, закрепляя принципы регулирования ответственности по обязательствам Российской Федерации,
субъекта РФ, муниципального образования, предусматривает, что обращение взыскания на землю и другие природные
ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных
законом. В ст. 129 ГК, посвященной оборотоспособности объектов гражданских прав, говорится, что земля и другие
природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их
оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
В ст. 209 ГК, касающейся содержания права собственности, имеется отсылка. Владение, пользование и распоряжение
землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляются их
собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других
лиц.
Согласно ст. 260 ГК на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и
иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается.
Все нормы ст. 261 ГК являются бланкетными. Так, территориальные границы земельного участка определяются в порядке,
установленном земельным законодательством, на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами
по земельным ресурсам и землеустройству. Если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок
распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы,
находящиеся на нем лес и растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что
находится над и под поверхностью участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного
пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.
По такому же принципу построено содержание п. 1 ст. 262 ГК: граждане имеют право свободно, без каких-либо
разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, относящихся к государственной или
муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых
законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.
Статья 216 ГК закрепила виды вещных прав на земельный участок, а ст. 264, 265, 266 и 269 ГК определили в самом общем
виде права лиц, обладающих соответствующими титулами. Однако содержание этих титулов прав на землю, порядок их
осуществления в гражданском законодательстве не урегулирован, поскольку решение этих вопросов ГК отнес к сфере
земельного законодательства.
Регулирование такого важного вопроса, как изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд,
гражданское законодательство (ст. 279 ГК) также отнесло к сфере регулирования законодательства о земле. Так,
государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или
муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным
законодательством. Прекращение прав на земельный участок, принадлежащий лицам, не являющимся его собственниками,
также должно осуществляться по основаниям и в порядке, установленным земельным законодательством (ст. 287 ГК). Таковы
принцип и параметры разграничения сфер действия земельного и гражданского законодательства.
6
§ 2. Понятие, принципы и система земельного права
Понятие земельного права. Земельное право — самостоятельная отрасль российского права. Оно призвано регулировать
особую сферу общественных отношений по поводу земли.
В действующем законодательстве не раскрывается содержание понятия «земля». Однако, учитывая, что земля выполняет
функции средства производства в сельском и лесном хозяйстве и пространственного территориального базиса, можно
определить юридически значимые характеристики данного понятия. Обычно в содержание понятия «земля» включаются
количественные, «территориальные» или, говоря другими словами, пространственные характеристики этого природного
ресурса. Одновременно в законодательстве используется термин «почва». В его содержание входят качественные
характеристики земли как природного объекта. Эти свойства земли в первую очередь связаны с регулированием их
использования как средства производства. Поэтому земельное право регулирует широкий комплекс вопросов, связанных с
использованием поверхности земли и охраной почвенного плодородия земель.
Традиционно земельное право рассматривается в трех аспектах: как отрасль права, как наука и в качестве учебной
дисциплины.
Земельное право как отрасль права. Как отрасль земельное право представляет собой совокупность правовых норм,
регулирующих общественные земельные отношения. В юридической науке в качестве оснований для разграничения норм
права по отдельным самостоятельным отраслям признаются следующие критерии: особый предмет правового регулирования;
специфика метода правового регулирования; кодифицированные источники правового регулирования и объективная
заинтересованность общества в выделении соответствующей отрасли права в качестве самостоятельной.
Главным критерием обычно считается наличие специального, особого предмета правового регулирования. Экономическая
и социальная сущность земельных отношений, их характер и особенности — основной момент, который обусловливает
выделение сферы земельных отношений в качестве особого предмета правового регулирования. Земельное право имеет
собственный предмет регулирования — общественные земельные отношения. При этом следует иметь в виду, что земельные
отношения регулируются нормами не только земельного права, но и административного, финансового, гражданского права и
других отраслей. Тем не менее в силу этого данные общественные отношения не перестают быть земельными отношениями,
их природа и характер не меняются.
В земельном праве применяется особое сочетание методов правового регулирования, т.е. способов правового воздействия
на участников земельных отношений. Однако метод правового регулирования имеет не основное, а вспомогательное
значение в выявлении действительной природы общественных отношений, поскольку прямо зависит от содержания этих
отношений и определяется им. Специфика таких способов правового воздействия заключается в особом сочетании
императивного и диспозитивного методов правового регулирования земельных отношений. Эта специфика в значительной
степени обусловлена публичным характером регулирования отношений по поводу земли.
Земельное право обладает специальными кодифицированными источниками правового регулирования, а также обширным
комплексом нормативно-правовых актов, составляющих систему земельного законодательства. Возглавляет систему
земельного законодательства Земельный кодекс РСФСР от 21 апреля 1991 г., применяемый в настоящее время с учетом Указа
Президента РФ от 23 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в
соответствие с Конституцией Российской Федерации»*.
* САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.
Необходимость издания специального законодательного акта, который должен регулировать земельные отношения, прямо
предусмотрена в Конституции РФ. Согласно ст. 36 Конституции условия и порядок пользования землей определяются на
основе федерального закона.
Функционирование земельного права как самостоятельной отрасли права отражает заинтересованность общества в
обеспечении рационального использования и охраны земель в стране, что особенно важно и актуально в современный период
в условиях формирования рыночной экономики, вовлечения земли в гражданский оборот.
Итак, земельное право является отраслью российского права, представляющей собой систему правовых норм,
регулирующих земельные отношения в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, защиты прав
граждан и юридических лиц на землю и соблюдения установленного правопорядка в области земельных отношений.
Земельное право как наука. Наука земельного права — система взглядов, мнений, выражающих толкование правовых
норм в экономическом, социальном, историческом и политическом аспектах, а также взаимодействие земельно-правовых
норм с нормами иных отраслей. Земельное право как наука исследует пробелы в правовом регулировании, тенденции развития
законодательства, имеющиеся противоречия в системе правового регулирования.
В развитии науки земельного права можно выделить несколько этапов. На первом этапе, который охватывает 1917 г. —
конец 30-х гг., наука советского земельного права занималась главным образом теоретическим анализом Декрета «О земле» от
26 октября 1917 г. и земельного законодательства, развивавшего его основные положения. Затем центральное место заняло
7
исследование проблем, связанных с разработкой и практикой применения Земельного кодекса РСФСР (1922 г.) и первого
общесоюзного земельного закона — Основных начал землепользования и землеустройства (1928 г.). Этим проблемам был
посвящен ряд монографий и учебников*. В 30-е гг. наметилась тенденция замены земельного права земельно-колхозным
правом в связи с коллективизацией сельского хозяйства.
* См.: Гойхбарг А. Советское земельное право. М.,1921; Новицкий И.Б. Земельный кодекс РСФСР. М.,
1925; Мартынов Б.С. Земельный строй и земельные отношения в РСФСР. Л., 1925; Розенблюм Д.С.
Земельное право РСФСР. М., 1929; Евтихиев И.И. Земельное право. М. — Л., 1943.
В 1938 г. на Первом совещании научных работников права был поставлен и решен вопрос о выделении науки земельного
права в самостоятельную область правовых наук*. С этого момента начинается второй этап развития науки земельного
права.
* См.: Основные задачи науки советского социалистического права. Материалы Первого совещания
научных работников права, 16—19 августа 1938 г. М., 1938. С. 58—62.
В 1940 г. был издан учебник «Земельное право»*, в котором земельное право рассматривалось как самостоятельная отрасль
права. После издания этого учебника в юридической литературе длительное время не было значительных работ по земельному
праву. Монографическая разработка теоретических проблем земельного права возобновляется только в 50-е гг., когда были
опубликованы работы Г.А. Аксененка «Право государственной собственности на землю в СССР»** и «Земельные
правоотношения в СССР»***.
* Земельное право / Под ред. А.Н. Никитина, А.П. Павлова и А.А. Рускола. М., 1940.
** Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950.
*** Аксененок Г.А. Земельные отношения в СССР. М., 1958.
В 60—80 гг. наука земельного права продолжает развиваться. Публикуются монографические работы по всем основным
проблемам, исследуются вопросы правового режима отдельных категорий земель, создается теоретическая база кодификации
земельного законодательства. Значительным достижением науки земельного права в эти годы является публикация
трехтомного курса земельного права*.
* См.: Земельное законодательство зарубежных стран. М., 1982; Общая теория советского земельного
права. М., 1983; Правовой режим земель в СССР. М., 1984.
Третий этап развития науки земельного права в нашей стране связан с началом экономических реформ, формированием
рыночной экономики. В связи с установлением права частной собственности на землю, вовлечением земли в гражданский
оборот потребовались переосмысление и пересмотр основных принципов и теоретических положений науки земельного
права. В 1995 г. выходит в свет учебник «Земельное право России» под редакцией В. В. Петрова*. Это был фактически первый
в нашей стране учебник по земельному праву после начала экономических реформ. Началась активная разработка нового
земельного законодательства применительно к условиям рыночной экономики. А.К. Голиченковым и О.М. Козырь был
подготовлен и опубликован проект нового Земельного кодекса РФ**. Издаются работы, в которых анализируются
современное состояние земельного законодательства***, вопросы права собственности на землю**** и др. И.А. Иконицкая
публикует монографическое исследование проблем земельного права*****.
* См.: Земельное право России / Под ред. В.В. Петрова. М., 1995.
** См.: Голиченков А.К., Козырь О.М. Концепция Федерального закона о земле//ГиП. 1994. № 7;
Голиченков А. К.., Козырь О.М. Концепция развития земельного законодательства России // Вестник
МГУ. Серия 11 «Право». 1995. № 5.
*** См.: Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / Под ред. С.А. Боголюбова. М.,
1977; Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова.
М., 1998.
**** См.: Крассов О.И. Право частной собственности на землю. Приватизация, купля-продажа,
аренда, судебная защита. М., 1995.
***** См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. Теория и тенденции развития.
М., 1999.
8
Земельное право как учебная дисциплина. В качестве учебной дисциплины земельное право представляет собой
изложение по определенной системе основных положений науки земельного права. Содержание курса земельного права, а
также его наименование неоднократно изменялись*. Так, в 1929 г. в связи с началом коллективизации сельского хозяйства
вместо курса земельного права началось преподавание курса земельно-колхозного права. Через десять лет преподавание
курсов земельного и колхозного права было разделено. В конце 60-х гг. началось преподавание курса земельного права в
«широком смысле», т.е. объединяющем все отрасли законодательства о природных ресурсах**, а с 1984 г. был введен общий
курс «Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды». Затем, с конца 80-х гг. земельное право
преподавалось в рамках курса «Экологическое право». Начиная с 1992 г. земельное право преподается как самостоятельная
дисциплина. В содержание курса земельного права включено изучение не только собственно земельного права, но и таких
отраслей, как градостроительное, горное, водное, лесное и фаунистическое право. Земельное право как учебная дисциплина
рассматривается в широком смысле.
* См.: Петров В.В. О предмете преподавания учебных дисциплин аграрно-правового цикла //
Вопросы теории советского земельного права и методики преподавания аграрно-правовых дисциплин.
М., 1976; Петров В.В. Развитие концепции земельного права и вопросы преподавания эколого-правовых
дисциплин // Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 1984. № 1.
** См.: Казанцев Н.Д. Природно-ресурсовое право и его пределы как интегрированной отрасли
права // Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 1967. № 6.
Принципы земельного права. В основе правового регулирования земельных отношений лежат определенные начала,
принципы, которые отражают характер и тенденции развития всего земельного права.
Принцип равенства публичной и частной форм собственности на землю вытекает из содержания ст. 9 Конституции РФ,
согласно которой земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных
формах собственности. Все субъекты права собственности на землю равны между собой, будь то государство или
муниципальное образование — собственники земли или гражданин либо юридическое лицо, обладающие землей на праве
собственности. Каждый из собственников обладает одинаковым объемом правомочий в отношении принадлежащего ему
имущества — земли. В случае необходимости субъекты права собственности применяют одинаковые способы и методы
защиты своего права собственности на землю.
Право государства осуществлять регулирование использования и охраны всех земель в стране не зависит от форм
собственности на них. Юридической основой данного правомочия государства является его право территориального
верховенства как политического суверена, устанавливающего основы правопорядка в стране, а также ст. 9 Конституции РФ. В
этой статье закреплен принцип приоритета публичных интересов регулирования использования земель и иных природных
ресурсов: «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».
Принцип обеспечения рационального использования и охраны земель прямо закреплен также в ст. 9 Конституции РФ. Суть
этого принципа в земельном праве заключается в обеспечении одновременно эффективного использования земель и их
охраны. Специальные требования предусмотрены в целях сохранения почвенного плодородия земель, повышения их
урожайности. Установлены требования, касающиеся размещения объектов на минимально необходимых площадях,
предотвращения негативного воздействия на состояние земель, всей окружающей среды. Этот принцип проходит красной
нитью через все институты земельного права, воплощен в большом числе земельно-правовых норм.
Принцип приоритета сельскохозяйственного использования земель и их охраны вытекает из содержания норм земельного
законодательства, согласно которым земли, признанные в установленном порядке пригодными для нужд сельского хозяйства,
должны предоставляться прежде всего для этих нужд. Для несельскохозяйственных нужд должны предоставляться земли, не
пригодные для ведения сельского хозяйства, или худшие угодья. Сельскохозяйственные угодья подлежат особой охране, их
изъятие допускается лишь в исключительных случаях.
Принцип использования земель в соответствии с их основным целевым назначением пронизывает содержание всех
институтов земельного права. Его суть заключается в том, что ни собственник земельного участка, ни его владелец,
пользователь или арендатор не вправе изменить целевое назначение земельного участка по своему усмотрению. Они обязаны
использовать земли в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель допускается только в
установленном порядке специально уполномоченными на то органами.
Земельное законодательство закрепляет принцип платности использования земель независимо от титула права на землю
(ст. 47 ЗК). Согласно Закону РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» (в ред. от 31 декабря 1999 г.)* собственники земли,
землевладельцы, землепользователи обязаны ежегодно платить земельный налог. С арендаторов земельных участков
взимается арендная плата. Использование практически всех категорий земель в стране является платным, за некоторыми
исключениями.
9
* ВВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1424; СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 10.
Важнейший принцип земельного права — обеспечение защиты прав юридических лиц и граждан на землю. Его
содержание раскрывается в нормах земельного законодательства, предусматривающих особые способы защиты прав на
землю, связанные с восстановлением нарушенных прав, возмещением в полном объеме всех причиненных убытков. Кроме
того, в земельном законодательстве предусмотрены специальные гарантии прав собственников, землевладельцев,
землепользователей и арендаторов в случае изъятия земли для государственных или общественных нужд.
Система земельного права. Под системой земельного права понимается совокупность взаимосвязанных между собой
земельно-правовых институтов, расположенных в определенной последовательности в зависимости от выполняемой ими роли
в регулировании земельных отношений.
Система земельного права представляет собой сложное правовое явление, которое имеет свои закономерности
формирования и тенденции развития. Характер и содержание системы земельного права определяются объективными
закономерностями развития земельного законодательства как отрасли. Эти закономерности обусловливают характер
классификации нормативного материала по соответствующим правовым институтам.
Институты общей части земельного права включают институты, содержащие наиболее важные положения, определения
и принципы, имеющие общее для всей системы отрасли значение. Эти правовые институты оказывают решающее влияние на
формирование содержания и состава институтов особенной части. Правовые институты особенной части подчинены
институтам общей части и их содержание касается определенного вида земельных отношений. Сфера их действия ограничена
конкретной категорией земель, выделенной в зависимости от основного целевого назначения земель. Нормы институтов
особенной части закрепляют правовой режим соответствующих категорий земель.
Общая часть земельного права состоит из следующих правовых институтов:
право собственности на землю;
права на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков;
управление в сфере использования и охраны земель;
правовая охрана земель;
правовое регулирование платы за землю;
ответственность за нарушения земельного законодательства.
Особенная часть земельного права состоит из институтов, определяющих правовой режим отдельных категорий земель,
который различается в зависимости от целевого назначения этих земель.
Так, выделяются следующие правовые институты:
правовой режим земель сельскохозяйственного назначения;
правовой режим земель населенных пунктов;
правовой режим земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического
обеспечения, обороны и иного назначения;
правовой режим земель природоохранного, природо-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-
культурного назначения;
правовой режим земель лесного фонда;
правовой режим земель водного фонда;
правовой режим земель запаса.
Понятие «правовой режим земель». Использование термина «правовой режим» имеет важное значение для правильного
определения установленного порядка использования и охраны земельного участка. Употребление этого термина стало
обычным в наше время. Однако так было не всегда. В учебнике «Земельное право» 1940 г. этот термин использовался нечетко.
Он применялся лишь при характеристике земель специального назначения, городских земель и земель государственного
лесного фонда. Характеристика земель сельскохозяйственного назначения была дана только с позиций права
землепользования. Учебники земельного права 1949 г. и 1958 г.* были построены в соответствии с этим же принципом и
имели тот же недостаток.
* См.: Земельное право. М., 1949; Земельное право. М., 1958.
В юридической литературе определение правового режима государственного земельного фонда было предложено Н.И.
Красновым*. Позднее Н.И. Краснов указывал, что под правовым режимом государственного земельного фонда следует
понимать установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению
к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом,
права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве
10