Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

Г.Ф. Скрипкин

Взаимодействие

органов государственной власти

и местного самоуправления

Рекомендовано Учебно-методическим центром

«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия

для студентов высших учебных заведений, обучающихся

по специальностям «Юриспруденция»

и «Государственное и муниципальное управление»

Ю Н И Т И

U N I T Y

Закон и право • Москва • 2008

УДК 342.25(07)

ББК 67.400.7я7

С45

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,

кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,

лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

Скрипкин, Григорий Федорович.

С45 Взаимодействие органов государственной власти и местного

самоуправления: учеб. пособие для студентов вузов, обучаю-

щихся по специальности «Юриспруденция» и «Государствен-

ное и муниципальное управление» / Г.Ф. Скрипкин. — М.:

ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. - 176 с. - (Серия

«Муниципальное право России»).

ISBN 978-5-238-01558-3

Агентство CIP РГБ

Комплексное исследование посвящено анализу теоретических, методоло-

гических, правовых и организационных вопросов взаимодействия государст-

венной власти и местного самоуправления. Проанализированы общетеорети-

ческие и практические проблемы, касающиеся соотношения государства и ме-

стного самоуправления, способы и формы взаимодействия государства и ме-

стного самоуправления, правового механизма реализации взаимодействия ме-

жду ними. Комплексно рассмотрено соотношение взаимодействия государст-

венной власти и власти местного самоуправления по решению вопросов ме-

стного самоуправления.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факуль-

тетов, а также для студентов, обучающихся по специальности «Государствен-

ное и муниципальное управление».

ББК 67.400.7я7

ISBN 978-5-238-01558-3 © издательство юнити-дана, 2008

Принадлежит исключительное право на использо-

вание и распространение издания. Воспроизведе-

ние всей книги или какой-либо ее части запрещается

без письменного разрешения издательства.

Взаимодействие органов государственной власти

и местного самоуправления

Авторская редакция.

Корректор С.А. Сержант

Оригинал-макет М.А. Бакаян. Оформление художника А.П. Яковлева

Санитарно-эпидемиологическое заключение № 77.99.60.953.Д.005315.05.07 от

08.05.2007 г.

Подписано в печать 06.11.2008 (с готовых ps-файлов). Изд. № 1420. Формат 60x90 1/16

Бумага офсетная. Усл. печ. л. 8,0. Уч.-изд. л. 7,0. Тираж 500 экз. Заказ № 182

ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА». Генеральный директор В Н. Закаидзе

123298, Москва, ул. Ирины Левченко, 1. Тел.: S-499-740-60-14

Тел./факс: 8-499-740-60-15. www.unity-dana.ru E-mail: unity@unity-dana.ru

Отпечатано в ООО «Антей—XXI". Москва, Рязанский пр-т, л. 8

Оглавление

Введение 4

Глава 1. Теоретические и законодательные основы

взаимодействия органов государственной

власти и местного самоуправления 10

1.1. Политико-правовая природа взаимодействия государственной

власти и власти местного самоуправления 10

1.2. Правовые основы взаимодействия органов государственной

власти и местного самоуправления 29

1.3. Конституционно-правовая модель взаимодействия органов

государственной власти и местного самоуправления 40

Глава 2. Основные формы взаимодействия органов

государственной власти и местного

самоуправления 58

2.1. Механизм и формы правового регулирования

взаимодействия органов государственной власти

и местного самоуправления 58

2.2. Законодательное регулирование разграничения предметов

ведения и полномочий органов государственной власти

и местного самоуправления 71

2.3. Законодательное регулирование наделения органов

местного самоуправления отдельными государственными

полномочиями 81

2.4. Пути и направления дальнейшего совершенствования

взаимодействия органов государственной власти

и местного самоуправления 99

Заключение 118

Приложение. Анкета для должностных лиц органов

государственной власти и местного

самоуправления 124

Библиографический список 126

Введение

Демократическая организация государства предполагает, что но-

сителем суверенитета и единственным источником власти в стране

выступает ее народ. Он осуществляет свою власть в различных

формах и различными средствами, в том числе как непосредствен-

но, так и через органы местного самоуправления (ст. 3 Конститу-

ции РФ). Конституционное закрепление в ст. 12 того, что органы

местного самоуправления не входят в систему органов государст-

венной власти, фактически приводит к существованию в России

двух в определенной степени независимых и взаимодействующих

друг с другом систем социального управления: государственной

власти и местного самоуправления.

В то же время отсутствие в Конституции РФ определения поня-

тия «местное самоуправление» порождает не только теоретические

споры о его государственно-правовой природе, но и затрудняет ре-

шение проблемы положения местного самоуправления в вертикаль-

ной системе отношений власти. В России государственные органы

всегда относились к земству, городскому самоуправлению и мест-

ным советам как к второстепенным элементам власти в государст-

венной системе, государственности «второго сорта». Такой подход

не изжит до настоящего времени. Конституция РФ и федеральное

законодательс

тво, включая в себя в том числе Федеральный закон

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-

сийской Федерации» от 16 сентября 2003 г. № 131-ФЗ, регламенти-

руют организацию государственной власти и местного самоуправ-

ления по отдельности, не создавая механизм их взаимодействия.

Различные аспекты взаимодействия органов государственной власти

и местного самоуправления в основном решаются на региональном

уровне, при этом сами подходы к решению вопросов, содержащиеся

в законах и иных нормативно-правовых актах, принимаемых субъ-

ектами Федерации, отличаются разнообразием.

Процесс преобразования местного государственного управления

в местное самоуправление в России начался в начале 1990-х годов.

Однако в настоящее время состояние взаимодействия государст-

венной власти и местного самоуправления далеко от совершенства

и требует своей дальнейшей законодательной конкретизации. Объ-

ясняется это множеством объективных факторов, среди которых

можно выделить историческую неразвитость местного самоуправле-

ния и отсутствие традиции местного самоуправления у населения,

патерналистское восприятие государства, отсутствие самостоятель-

ной финансово-экономической основы местного самоуправления,

что приводит к его зависимости от органов государственной власти.

К числу специфических особенностей становления местного само-

управления в России следует отнести прежде всего то, что оно вне-

дряется в общество государственной властью сверху, в силу осозна-

ния его необходимости и целесообразности высшей политической

властью страны.

В ходе становления местного самоуправления по-прежнему вы-

зывают затруднения вопросы, касающиеся форм взаимодействия

его с органами государственной власти. Это касается прежде всего

разграничения предметов ведения и полномочий между Россией,

субъектами Федерации и муниципальными образованиями в сфере

местного самоуправления. Дискуссионными остаются вопросы о тер-

риториальной основе местного самоуправления, делегировании го-

сударственных полномочий органам местного самоуправления, со-

вместном осуществлении ряда полномочий. Не отрегулированный

механизм взаимодействия органов государственной власти с орга-

нами местного самоуправления приводит к тому, что на местах ор-

ганы государственного управления зачастую подменяют деятель-

ность органов местного самоуправления.

Демократизация государства и общества должна проводиться

комплексно, а не по отдельным направлениям. Так, успешная реа-

лизация федеративной и административной реформ невозможна без

становления местного самоуправления. В этих условиях назрела

необходимость создания особого механизма взаимоотношений госу-

дарственной власти и власти местного самоуправления, что должно

стать основой для реализации права населения на самоуправление

и повышения эффективности управления государством.

Взаимоотношения государства и местного самоуправления, их

формы взаимодействия между собой всегда привлекали и привле-

кают к себе научное внимание. В разное время этим вопросам по-

святили свои научные труды такие известные современные россий-

ские ученые, как С.А. Авакьян, Н.Г. Александров, С.С. Алексе-

ев, B.C. Афанасьев, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, А.В. Безрукова,

Л.Ф. Болтенкова, В.Н. Бутылин, В.И. Васильев, В.В. Володин,

Н.В. Витрук, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, H.Л. Гранат, В.В. Гошу-

ляк, В.В. Еремян, Д.А. Керимов, Т.Д. Зражевская, А.Н. Кокотов,

Е. И. Козлова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, В.Н. Курдявцев, О.Е. Ку-

тафин, В.В. Лазарев, A.M. Лимонов, Е.А. Лукашева, В.Н. Лысен-

ко, А.Ф. Малый, Д.Н. Миронов, Н.А. Михалева, Г.В. Марченко,

А.В. Мицкевич, С.И. Некрасов, B.C. Нерсесянц, Б.Н. Топорнин,

В.В. Оксамытный, С.В. Поленина, Н.В. Постовой, И.П. Умнова,

Я.Т. Хабриева, Е.С. Четвертакова, В.И. Фадеев, Л.T. Чихладзе,

В.Е. Чиркин, А.Ф. Шебанов, К.В. Шеремет, Е.С. Шугрина, Б.С. Эб-

зеев, Ю.В. Ярыгин и др.

Большой вклад в развитие теоретических основ взаимодействия

местного самоуправления с государством (земского и городского

управления) внесен в XIX — начале XX в. известными российскими

учеными и государственными деятелями В.П. Безобразовым, А.О. Ва-

сильчиковым, Л.A. Велиховым, А.Д. Градовским, И.Н. Евтихеевым,

Н.М. Корнуковым, И.И. Лазаревским, В.Н. Лешковым, М.И. Свеш-

никовым, М.М. Сперанским, А.А. Яриловым, чьи работы и в на-

стоящее время не утратили своей актуальности.

Однако, несмотря на глубокую изученность проблемы, многие

аспекты взаимодействия государственной власти с местным само-

управлением рассматривались лишь в общем виде либо посвящены

отдельным аспектам взаимодействия государства и местного само-

управления. В России активно проводится реформа органов госу-

дарственной власти как по вертикали, так и по горизонтали (в фе-

деративном аспекте), а также реформа местного самоуправления.

Необходимо выявить теоретико-правовые особенности взаимо-

действия государственной власти и власти местного самоуправле-

ния, перспективы его дальнейшего развития и совершенствования.

Настоящее издание представляет собой комплексное, моногра-

фическое исследование, посвященное анализу теоретических, мето-

дологических, правовых и организационных вопросов взаимодействия

государственной власти и местного самоуправления. Проведенный

анализ позволяет переосмыслить существующий опыт, принципы

и правовые формы взаимодействия органов государственной власти

и местного самоуправления, в том числе по вопросам разграниче-

ния предметов ведения и делегирования полномочий. Проанализи-

рованы общетеоретические и практические проблемы, касающиеся

соотношения государства и местного самоуправления, способы и фор-

мы взаимодействия государства и местного самоуправления, право-

вого механизма реализации взаимодействия между ними. Целесооб-

разно совершенствовать формы взаимодействия между государст-

вом и местным самоуправлением, наделив муниципальные органы

правом на обращение в Конституционный Суд РФ; применив

принцип разделения властей на уровне местного самоуправления;

закрепив в Законе об общих принципах возможность взаимного

делегирования полномочий органов государственной власти и ме-

стного самоуправления, назначение глав администраций (мэров)

административных центров субъектов Федерации по представлению

Президента РФ.

В сфере правового регулирования взаимодействия государства

и местного самоуправления существуют недостатки, проявляющие-

ся в нечетком определении принципов взаимодействия

органов

государственной власти и местного самоуправления, смешении пра

вовых

понятий по вопросам компетенции и др.

Государственная власть и местное самоуправление представляют

собой сложные взаимодействующие системы, являющиеся основ-

ными способами реализации публичной власти народа. Являясь по

своей природе неполитической, власть местного самоуправления

основывается на сочетании государственных и общественных начал.

Самостоятельность местного самоуправления не предполагает абсо-

лютной независимости от государства. В то же время не следует ого-

сударствлять местное самоуправление, включая исполнительные

органы местного самоуправления в систему органов государственной

власти, поскольку это приведет к искажению сущности местного са-

моуправления и замене его государственным управлением на местах.

Не следует вносить изменения в ст. 12 Конституции РФ, уста-

навливающей организационное разделение государственной власти

и местного самоуправления, поскольку конкретизация статуса ме-

стного самоуправления в федеральном законодательстве должна ос-

новываться на идее органического единства местного самоуправле-

ния и государственной власти. Одну из основных причин неудач

в деле строительства местного самоуправления следует искать в от-

сутствии развитого механизма взаимодействия органов местного

самоуправления с государством, в силу чего оптимальным являет-

ся не внесение изменений в ст. 12, а выработка организационно-

правовых средств, усиливающих формы взаимодействия государства

и местного самоуправления.

Организации местного самоуправления в России в большей ме-

ре соответствует государственная концепция местного самоуправ-

ления, основанная на невозможности отделения местного само-

управления от государства. Исходя из особенностей отечественной

правовой системы и традиции взаимодействия государства и мест-

ного самоуправления, можно утверждать, что развитию местного

самоуправления отвечает континентальная муниципальная модель.

В реальности проводится российский вариант становления системы

местного самоуправления сверху, по решениям центра, без необхо-

димого учета интересов субъектов Федерации. Кроме того, станов-

ление местного самоуправления в стране взаимосвязано со становле-

нием федеративных отношений, реформированием системы органов

государственной власти, а также земельной, жилищно-коммунальной

реформой, реформой образования, здравоохранения и др., требую-

щих адекватного комплексного правового регулирования.

Формы взаимодействия органов государственной власти и орга-

нон местного самоуправления классифицируются на формы, уста-

нонленные Конституцией РФ и федеральным законодательством,

прежде всего Законом об общих принципах, и формы, содержащие-

ся в законах субъектов Федерации и в заключаемых ими договорах

с органами местного самоуправления.

Взаимодействие государства и местного самоуправления пред-

полагает не только одностороннее влияние государственных орга-

нов на муниципальные, но и наличие между ними двусторонней

(«обратной») связи. Между тем возможности оказания влияния на

государство со стороны органов местного самоуправления незначи-

тельны, что проявляется прежде всего в отсутствии закрепленных

в законодательстве форм воздействия органов местного самоуправ-

ления на решения, принимаемые государственными органами и за-

трагивающие вопросы местного значения.

Наделение органов местного самоуправления отдельными госу-

дарственными полномочиями следует рассматривать как функцио-

нальную форму взаимодействия между органами государственной

власти и местным самоуправлением, смягчающую жесткое органи-

зационное и компетенционное разведение государства и местного

самоуправления. Наделение органов местного самоуправления от-

дельными государственными полномочиями должно происходить

только на основе принятия закона субъектом Федерации. При этом

передачу отдельных государственных полномочий субъектов Федера-

ции целесообразно дополнять договором между органами исполни-

тельной власти субъектов Федерации и исполнительными органами

местного самоуправления для определения механизма реализации

и контроля исполнения переданных полномочий.

Организация местного самоуправления в городах федерального

значения и крупных городах имеет особенности, связанные с опас-

ностью разрушения единого социохозяйственного механизма посред-

ством разделения единых по своему значению и характеру общего-

родских вопросов и функций между многочисленными внутриго-

родскими муниципальными образованиями.

В федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов

Федерации необходимо предусмотреть создание механизма совме-

стной реализации смежных государственных полномочий и полно-

мочий органов местного значения. В этой связи целесообразно ус-

тановление института совместного ведения органов государственной

власти и органов местного самоуправления как способа более тес-

ного сближения деятельности этих органов при сохранении их вза-

имной конституционно установленной самостоятельности.

Территориальной основой взаимодействия государственной вла-

сти с местным самоуправлением выступают муниципальные районы

и городские округа, являющиеся опорой и проводником государст-

венной власти в системе местного самоуправления. Именно на

этом уровне решаются наиболее важные экономические, социаль-

ные и другие задачи, затрагивающие непосредственные повседнев-

ные интересы населения. Поскольку территория муниципального

района представляет собой одновременно государственную (адми-

нистративную) территорию, на этом уровне пересекается практиче-

ская деятельность государственных органов с деятельностью орга-

нов местного самоуправления. На муниципальные районы и город-

ские округа возложена обязанность осуществления передаваемых

им отдельных государственных полномочий, что, как следствие,

означает и контроль со стороны органов государственной власти за

надлежащее осуществление этих полномочий.

В течение переходного периода становления местного само-

управления в России оправданным является развитие местного са-

моуправления, главным образом с помощью государственного ме-

ханизма. Усиление воздействия государства должно выражаться не

в непосредственном участии в решении отдельных вопросов мест-

ного значения, а в усилении его роли в координации всех про-

цессов государственного строительства, оказывающих влияние на

развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпи-

зодических мер государственной поддержки развития отдельных

муниципальных образований к системному реформированию в на-

правлении создания необходимых условий развития местного са-

моуправления.