Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

рактеристике которой сочетаются как институты прав и свобод

граждан, так и организация публичной власти, а также институты

гражданского общества и основ конституционного строя

Под публичной властью следует понимать общую власть, т.е.

власть, которую осуществляет все общество, в том числе население

муниципального образования. С этой точки зрения и власть мест-

ного самоуправления (муниципальная власть), и государственная

власть являются лишь разновидностями публичной власти.

Вывод о том, что по своей сути деятельность государства и орга-

нов местного самоуправления однородна, был сделан еще Н.М. Кор-

куновым в XIX в. Такой вывод еще не означает тождества их право-

вой природы. Речь идет о том, что и государство, и местное само-

управление осуществляют одну и то же публичную власть

Впервые официально термин «муниципальная власть» как раз-

новидность публичной власти использован в п. 4 и 7 мотивировоч-

ной части постановления Конституционного Суда РФ от 24 января

1997 г. № 3-П по делу о проверке конституционности Закона Уд-

муртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов госу-

дарственной власти в Удмуртской Республике», а также в п. 2 моти-

вировочной части постановления от 15 января 1998 г. № 3-П о про-

верке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Респуб-

лики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г.

«Об органах исполнительной власти в Республике Коми».

В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г.

по делу о проверке конституционности ст. 80, 90, 93 и 94 Консти-

туции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 ок

тября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в республике Ко-

ми» указано, что местные представительные органы власти согласно

Закону Республики Коми являются органами власти, но это не сви-

детельствует об их государственной природе. Публичная власть мо-

жет быть и муниципальной

. Согласно позиции Конституционного

Суда РФ органы местного самоуправления осуществляют не госу-

дарственную, а муниципальную власть, т.е. их природа не является

государственной.

В постановлении Конституционный Суд РФ не приводит ника-

кого обоснования своей позиции. Таким обоснованием может слу-

жить толкование нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ:

«Носителем суверенитета и единственным источником власти в Рос-

См.: Бондарь Н.С. Комментарий к постановлению Конституционного Суда РФ

от 30 ноября 2000 г. № 15-П // Комментарий к постановлениям Конституцион-

ного Суда РФ / Под ред. Б.С. Эбзеева: В 3 т. М., 2002. Т. 3 (2000-2001). С. 138.

См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. 2. С. 351.

В.И. Васильев считает, что понятие «муниципальная власть» — это, пожалуй,

вполне адекватное определение власти местного самоуправления (см.: Васильев

В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 24).

сийской Федерации является ее многонациональный народ». В этой

норме подразумевается «власть» вообще, т.е. отсутствует указание

на то, что народ является источником власти государственной, подобно

тому,

как это было закреплено в ч. 1 ст. 2 Конституции СССР 1977 г. («народ

осуществляет государственную власть...»).

В литературе встречается и противоположная позиция, являющаяся

отражением государственной теории местного самоуправления. С

уществует

точка зрения, что органы местного самоуправления также осуществляют

власть государства, поскольку какой-либо иной, кроме государственной,

разновидности публичной власти просто не существует

. Однако с этим

утверждением согласиться нельзя, посколь

ку очевидно, что понятие «органы

власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе, а

публичная власть может быть и муниципальной.

Таким образом, наряду с государственной публичной властью

существует муниципальная публичная власть.

Если осуществляемая органами местного самоуправления

муниципальная власть является особым видом публичной власти, то для

ее реализации необходимо наличие специфически властных полномочий.

С.А. Авакьян полагает, что управлять территорией, не имея

властных начал, просто немыслимо

Реализация публичной власти в форме власти местного само-

управления (муниципальной власти) имеет ряд общих признаков,

сближающих ее с властью государственной. К их числу следует

отнести:

• самостоятельность и структурную обособленность местного

самоуправления как общеобязательного социального института

. Это

подтверждается правом самостоятельного формирования

собственного бюджета, наличием муниципальной собственности и

другими гарантиями самостоятельности местного

самоуправления

;

•

наличие собственного механизма осуществления функций.

Власть выполняют жители, органы местного самоуправления

и должностные лица путем принятия управленческих решений;

• наличие специфически обособленного аппарата, осуществ-

ляющего муниципальную власть. Муниципальная власть пре-

творяется в жизнь прежде всего органами местного само-

управления;

См.: Балытников В.Б. Государственная природа местного самоуправления //

Государственная власть и местное самоуправление. 1998. № 1. С. 2.

См.: Авакьян С.А. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы

и перспективы. М., 1994. С. 44.

См.:

Коваленко А.И.

Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.

С. 179.

См.: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 16.

• непрерывность, означающая, что властные полномочия реа

лизуются непрерывно как жителями, так и органами местного

самоуправления. Постоянно проводятся выборы органов

местного самоуправления и должностных лиц, организуются

и проводятся местные референдумы, сходы, собрания и т.д.;

• правовой характер ее деятельности. Муниципальная власть

осуществляется в рамках законов и иных нормативных пра-

вовых актов. Правовая форма — основная форма внешнего

выражения власти местного самоуправления;

• общеобязательность, означающая осуществление власти на

территории муниципального образования и в равной степе-

ни распространение ее на всех лиц, находящихся в пределах

этой территории

;

• принудительный характер муниципальной власти. Муници-

пальная власть имеет возможность использовать средства при-

нуждения и обладает для этого специальным аппаратом;

• установление местных налогов и сборов и их мобилизацию в

доходную часть бюджета.

Местное самоуправление — это муниципальная публичная

власть, имеющая основные признаки, присущие государственной

власти. В то же время основные признаки не столько подчеркивают

государственную природу местной власти, сколько отражают ее

публичный характер.

Муниципальная власть, как власть особого рода, отличается от

государственной власти следующими признаками:

• территориальной ограниченностью

;

• более широким спектром форм непосредственного участия

населения в управлении своими территориями;

• особой системой принуждения в местном самоуправлении;

См.: Коваленко Л.И. Указ. соч. С. 179.

Местное самоуправление не всегда связано с территорией, поскольку его реа-

лизация на основе лишь территориального принципа не всегда позволяет учесть

потребности населения, проживающего на определенной территории. Местное

самоуправление может носить не только территориальные, но и экстерритори-

альные (функциональные) формы как способ организации различных корпора-

ций. Примером могут быть цеха, гильдии, сословия Средневековой Европы.

Деятельность внетерриториальных профессиональных, любительских, конфес-

сиональных и тому подобных групп, действующих в низовых территориальных

коллективах, может и должна рассматриваться как важная форма организации

местного самоуправления. Территориальная форма местного самоуправления

неизбежно должна дополняться корпоративной. Деятельность органов местного

самоуправления, осуществляемая в определенных территориальных границах,

будет эффективнее в том случае, если опирается на корпоративное самоуправле-

ние (в рамках отдельных организаций, союзов, ассоциаций организаций по

профессиям и иным признакам). Корпоративный аспект самоуправления, в том

числе местного самоуправления, отечественным законодателем до сих пор в пол-

ной мере не учитывается.

• законодательным ограничением прав местной власти со сто-

роны государства;

• подконтрольностью государству при реализации передавае-

мых местной власти государственных полномочий;

• преобладанием в сфере полномочий местного самоуправле-

ния хозяйственной составляющей, а не властной. Сама воз-

можность принимать общеобязательные решения местному

самоуправлению нужна постольку, поскольку эти решения

обеспечивают функционирование муниципального хозяйства

и способствуют созданию благополучных условий проживания

граждан в данном муниципальном образовании.

Отмеченные выше ограниченность территории и полномочий

местного самоуправления являются, по сути, лишь наиболее яркими

проявлениями основного сущностного отличия между природой

местной и государственной власти.

В юридической литературе существуют и другие точки зрения

по поводу отличительных признаков местной власти. Так, Ю.Л. Кру

зе

выделяет в качестве единственного обязательного и отличитель-

ного признака муниципальной власти отсутствие суверенитета, при-

сущего исключительно государственной власти

По мнению Л.A. Велихова, своеобразие местного самоуправле-

ния обусловлено особенностями управления на местах. Местное

самоуправление отличается от государственной (центральной) вла-

сти следующими универсальными признаками (чертами):

• различием в характере самой власти. Центральная государст-

венная власть — власть суверенная, верховная, могущая себя

реформировать, тогда как власть местного самоуправления —

власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, ука-

занных ей верховной властью, в силу чего муниципальные

органы не обладают полномочиями устанавливать собствен-

ную компетенцию;

• разграничением сфер компетенции центральной и местных

властей;

• более или менее самостоятельными источниками финансовых

средств, достаточными для осуществления своих полномочий;

• наличием выборных органов местного самоуправления

Дополнительно выделяются следующие признаки, отражающие, п

мнению некоторых авторов, специфику муниципальной власти:

• отсутствие в системе органов местного самоуправления стро-

гой иерархии и соподчиненности;

См.: Крузе Ю.Л. Проблемы теории муниципального права: Автореф. дис ...........................

канд. юрид. наук. М., 1997. С. 15.

См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: В 2 ч. М.; Л., 1928. Ч. 2. С. 244.

• решение вопросов местного значения с учетом особенностей

развития своей территории;

• наличие муниципальной собственности и муниципального

бюджета как материально-финансовой базы местной власти

Однако, поскольку эти признаки присущи системе органов

государственной власти, ничего специфически присущего только власти

местного самоуправления они не образуют.

Местное самоуправление является неотъемлемой составной ча

стью

гражданского общества и одновременно механизмом его фор-

мирования

. Местное самоуправление занимает «центральную» по-

зицию между государством и обществом. Именно в данной пози

ции, как

отмечает B.C. Мокрый, этот общественно-политический

институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении госу-

дарственности

Для избежания относительного противостояния гражданского

общества и государства необходима активизация гражданского об-

щества посредством институциализации его основных звеньев.

Именно такой путь представляет собой единственную реальную

форму обеспечения эффективного контроля общества над органами

власти

. Особая роль местного самоуправления в становлении гра-

жданского общества была нормативно закреплена в Основных по-

ложениях государственной политики в области развития местного

самоуправления в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от

15 октября 1999 г.

В организационно-правовом плане местное самоуправление

опосредует систему взаимосвязи между государством и обществом,

соединяя их. Это еще раз подтверждает то, что местное самоуправ-

ление в своей сути заключает одновременно и государственные,

и общественные начала, а процесс становления местного само-

управления одновременно является процессом становления граж-

См.: Кармолицкий А.А. К вопросу о местной администрации как органе управ-

ления // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1993. № 3. С. 25; Козлов Ю.М. Исполни-

тельная власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1993.

№ 2. С. 14—22; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправле-

ния: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 12; Она же. Муниципальное

право. С. 17.

См.: Тимофеев Н.С. О сущности и территориальной основе местного само-

управления //Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Мат-лы на-

уч.- практ. конф. 25 апреля 1996 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1996. С. 28.

См.: Мокрый B.C. Местное самоуправление: пути становления и развития //

Журнал российского права. 2002. № 10. С. 3.

См.: Мигранян A.M. Взаимоотношения индивида, общества и государства в поли-

тической теории марксизма и проблемы демократизации социалистического

общества //Вопросы философии. 1987. № 8. С. 86.

донского общества. В отношениях с государством институт местно-

го самоуправления выражает интересы территориальных сообществ.

В отношениях с сообществами он является проводником интересов

государства, так как отстаивает целостность социально-территори-

ального пространства и его развитие. Ослабление одной из этих

составляющих местного самоуправления приводит к дисбалансу

интересов государства и общества, который, как правило, заверша-

ется кризисом государственности

Самоуправление, являясь продуктом конкретной территориаль-

но обособленной системы, выражает ее способность самоорганизо-

вываться и обеспечивать связь всех ее компонентов между собой.

Органы государственной власти, являясь определяющим элементом

системы управления государством, осуществляют внешнее воздей-

ствие на систему органов власти местного самоуправления, тем самым

интегрируя их в общую метасистему государственного управ-

ления. В реальной жизни оба института существуют, взаимопрони-

кая и взаимодействуя

Являясь элементом единой системы публичной власти, местное

самоуправление осуществляет свою деятельность в формах, во мно-

гом аналогичных государственному управлению. Некоторые виды

государственной и муниципальной деятельности образуют единую

систему (например, в сфере финансовой деятельности, обеспечения

общественного порядка). Несмо

тря на то что система органов ме

стного самоуправления не входит в систему органов государственной

власти, она подчиняется тем же закономерностям, что и последняя

Гражданское общество невозможно без местного самоуправле-

ния, представляющего собой его продукт и одновременно средство

его построения и развития

В России только формирующееся местное самоуправление, во-

первых, не может быть выше уровня еще не сформировавшегося

гражданского общества, а во-вторых, в условиях недостаточной раз-

деленности собственности и власти, гражданского общества и госу-

дарства смысл местного самоуправления извращается, и оно под-

меняется деятельностью местных органов государственной власти.

Гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ тем самым

См.: Мокрый B.C. Указ. соч. С. 4.

См.: Денисов А.И., Барыгин И.Н. Становление системы местного самоуправле-

ния в Российской Федерации. СПб., 1999. С. 10; Чеботарев Г.Н. Развитие кон-

ституционных основ местного самоуправления в РФ. 1995. С. 55—56, 71—72.

См.: Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образова-

ний: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муници-

пальное право. 2004. № 6. С. 37.

См.: Кружков А.В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект //

Полис. 2004. № 6. С. 55.

способствует становлению гражданского общества, закрепляя то,

чего пока нет

Стремясь подчеркнуть организационную обособленность органов

местного самоуправления от системы государственной власти, за-

конодатель породил неясность в вопросе о правовой природе местно-

го самоуправления, формулируя его как самостоятельный, не зави-

симый от государства институт политической системы и форму на-

родовластия. Формулировка ст. 12 Конституции РФ возродила точку

зрения, согласно которой местное самоуправление является институ-

том гражданского общества, принципиально отличным от государства.

Вопрос о том, какие начала — государственные или обществен-

ные — преобладают в природе местного самоуправления, в теории

конституционного и муниципального права является одним из наи-

более дискуссионных. Поскольку не существует единого подхода

к пониманию природы местного самоуправления, различные госу-

дарства при его организации придерживаются теорий, основанных

на анализе практического опыта. Относительно природы местного

самоуправления сложились следующие основные теории, различаю-

щиеся отношением местного самоуправления к государству. Соглас-

но общественной теории местное самоуправление отделено от госу-

дарственной власти, наделяется полной автономией и не задейство-

вано на выполнение государственных функций. Сторонники теории

свободной общины отстаивают независимость общины от государ-

ства и доказывают, что право общины заведовать своими делами

имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права,

свободы человека, ибо община исторически возникает раньше го-

сударства, которое должно уважать свободу общинного управления

Согласно государственной теории власть местного самоуправле-

ния рассматривается как продолжение государственной власти, за-

висит от органов государственной власти и совместно с ними осу-

ществляет функции общественного и местного значения.

Взгляды и борьба сторонников различных теорий местного са-

моуправления отражаются на правовом регулировании местного

самоуправления в России на современном этапе.

Согласно одной точке зрения, смысл местного самоуправления

состоит в том, что оно является как институтом, так и способом

построения гражданского общества, в силу чего от формирования

местного самоуправления зависит устойчивость российской демо-

кратии

. Местное самоуправление является той сферой обществен-

ной жизни, в которую непозволительно вмешиваться государствен-

См.: Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий. М., 1997.

С. 97.

См.: Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 7; Аксаков К.С. Полное собрание сочине-

ний. М., 1889. Т. 1. С. 51-52, 84.

См.:

Богданова Н.А.

К вопросу о конституционной природе местного само-

управления. М., 1996. С. 23.

ной власти. Тем самым устанавливаются пределы осуществления

государством его властных функций, которые ограничиваются иного

рода публичной властью — властью общества, его частей, террито-

риальных коллективов

. По самой своей природе такая власть явля-

ется самоуправленческой и не имеет характера государственной.

В науке имеются и противоположные взгляды ученых, не разде-

ляющих восторженного отношения к идее политизации местного

самоуправления и превращения его в одну из основ гражданского

общества. Так, С.А. Авакьян считает, что провинциальная община

не может быть основой ни государственности, ни политического

климата в стране

. Схожую позицию занимает Б.Н. Топорнин, от-

мечая, что если понятие «система органов государственной власти»

носит отчетливое политическое содержание, то задачи местного

самоуправления иные

Публичная власть местного самоуправления отличается от госу-

дарственной власти прежде всего своим неполитическим характе-

ром. Ее органы не обладают правом законодательства, местное са-

моуправление призвано заниматься делами местного значения, т.е.

сфера деятельности местного самоуправления ограничена местными

делами. Такой подход дает возможность определить власть местного

самоуправления как ограниченную законодательством государства

(а в России как федеративном государстве — также законодательст-

вом субъектов Федерации) публичную негосударственную и непо-

литическую власть по вопросам местного значения

Различия между государственной властью и местным самоуправ-

лением не только не исключают, а, наоборот, предполагают возмож-

ность осуществления последним ряда государственных функций.

Местное самоуправление в силу объективного положения в со-

циуме объективно выступает в качестве противовеса региональному

сепаратизму. Это особенно актуально для нашей страны, где про-

цесс формирования подлинного федерализм

а, так же, как и местно

го самоуправления, находится в начальной стадии

См.: Конституционное Совещание, 29 апреля — 10 ноября 1993 г. Стенограм-

мы. Материалы. Документы. М., 1995. Т. 1. С. 91.

См.: Авакьян СЛ. Рецензия на монографию А.А. Сергеева «Федерализм и мест-

ное самоуправление как институты российского народовластия». М., 2005. С. 48.

См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред. Б.Н. То-

порнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 103.

См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 48.

По мнению Ю.Е. Самарина, места, прежде всего выросшие на торговле и ремеслах

города, заинтересованы в едином общегосударственном политическом и экономи-

ческом пространстве без множества внутренних административных и тому подоб-

ных границ. Регионы, обладающие, как правило, какими-то природными запасами

и соединяющие в себе города и сельскую местность, в силу их самодостаточности,

наоборот, объективно тяготеют к возведению новых внутригосударственных гра-

ниц и ограничению ввоза, вывоза товаров, услуг и др. для обеспечения собствен-

ного монопольного контроля над имеющимися у них ресурсами (см.: Проблемы

регионального управления и законодательства // Российский юридический жур-

нал. 1994. № 2. С. 9).

Рассмотрение в историческом аспекте вопроса о генезисе госу-

дарственной власти и местного самоуправления сводится к двум

подходам: 1) государственная власть первична по отношению к ме-

стному самоуправлению; 2) местное (общинное) самоуправление

существовало в догосударственный период. Суть второго подхода

заключается в понимании местного самоуправления не как специ-

фического публично-правового института, обладающего рядом фор-

мальных юридических признаков и производного в силу этого ис-

ключительно от государства, а как естественной формы самоорга-

низации населения с целью непосредственного управления общест-

венными, прежде всего хозяйственными, процессами.

Некоторые ученые связывают начало развития местного само-

управления с догосударственным периодом. Так, B.C. Нерсесянц

считает, что «первые исторические формы самоуправления не были

привязаны к территории, а представляли собой исключительно

управление людьми»

Этот подход до бесконечности раздвигает границы понятия ме-

стного самоуправления, поскольку в него включаются общественное,

территориальное, производственное, сословное, корпоративное само-

управление, т.е. все возможные формы самоорганизации населения.

Такой подход представляется достаточно обоснованным, одна-

ко догосударственные формы организации общества, в том числе

у древних славян, все же не являются местным самоуправлением

в современном его понимании. В.В. Наумкина в этой связи отмечает,

что наличие разных подходов относительно точки начала отсчета

развития местного самоуправления связано с тем, что ранее суще-

ствовавшее местное самоуправление не соответствует современным

понятиям

Идея местного самоуправления в современном понимании по-

лучила соответствующее терминологическое обозначение на рубеже

XVIII — XIX вв., когда понятие «самоуправление» стало приме-

няться именно в связи с местным самоуправлением

. В тот период

в различных странах Европы, а потом и в других странах начали

формироваться органы местного самоуправления. Во многих госу-

дарствах местное самоуправление то возникало, то исчезало, объем

его полномочий был неодинаков, различной была и степень зави-

симости местных органов самоуправления от государства.

Таким образом, власть местного самоуправления представляет

собой ограниченную законодательством государства публичную не-

государственную и неполитическую власть, направленную на реше-

Политико-правовые ценности: история и современность / Под ред. B.C. Нер-

сесянца. М., 2000. С. 196-197.

См.: Наумкина В.В. Указ. соч. С. 13.

См.: Штимпфл Г., Шоллер X. Местное самоуправление. М., 1995. С. 17.

ние вопросов местного значения. Самостоятельность местного са-

моуправления относительна и проявляется в наличии у муници-

пальных образований самостоятельных предметов ведения и пол-

номочий.

Местное самоуправление представляет собой форму самооргани-

зации гражданского общества и, с одной стороны, находится в ав-

тономном от государства состоянии, а с другой — неразрывно свя-

зано с ним. Несмотря на возможность некоторого противостояния

между государством и местным самоуправлением, ни государство,

ни местное самоуправление не могут по объективным причинам

полностью изолироваться и самоустраниться друг от друга.

Природа местного самоуправления не является в чистом виде

ни государственной, ни общественной. Правильнее считать, что

местное самоуправление — это самостоятельный вид социального

управления, разновидность публичной власти. Двойной статус ме-

стного самоуправления, сочетающий в себе государственные и об-

щественные начала, важен в практическом плане, поскольку их

единство позволяет решать следующие важнейшие задачи:

• сохранение и укрепление государства и местного самоуправ-

ления;

• совместное осуществление публичной власти исключает ее

раздвоение;

• создание возможности для большей части граждан принимать

участие в управлении делами общества и государства;

• государство в большей степени оказывается вовлеченным

в решение местных проблем, что совпадает с интересами на-

селения;

• возникает общий интерес для граждан и государственных ор-

ганов, сущность которого состоит в повышении благосостоя-

ния каждого человека и общества.

1.2. Правовые основы взаимодействия органов

государственной власти

и местного самоуправления

Осуществляемая в современный период развития российской го-

сударственности реформа местного самоуправления (начавшаяся

с 1989 г.) характеризуется попытками возрождения местного само-

управления путем реформирования местной власти, исходя из прин-

ципов децентрализации и местной автономии.

В 1989 г. принят первый Закон СССР «Об общих началах мест-

ного самоуправления и местного хозяйства», устранивший сопод-

чиненность местных исполнительных органов по вертикали. Закон

РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении