Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

Принцип законности, безусловно, является основополагающим

во взаимоотношениях между любыми органами государственного

и негосударственного управления. В содержание этого принципа вхо-

дит также необходимость детальной правовой регламентации обще-

ственных отношений, возникающих в процессе взаимодействия ор-

ганов государственной власти и местного самоуправления.

Принцип целесообразности отражает направленность на достиже-

ние общеполезных целей и включает в себя принцип соблюдения

общегосударственных интересов, соотносясь с ним как общее к ча-

стному. Нарушение принципа целесообразности во взаимодействии

органов государственной власти и местного самоуправления, на-

пример, при необоснованной передаче органам местного самоуправ-

ления отдельных государственных полномочий, которые они не мо-

гут успешно реализовывать, должно служить основанием для отме-

ны соответствующих нормативных актов и соглашений.

Принцип самостоятельности местного самоуправления является

конституционным (ст. 12 Конституции РФ) и носит универсальный

характер, поскольку касается всех сторон организации и функцио-

нирования местного самоуправления. Органы государственной вла-

сти и местного самоуправления самостоятельно реализуют свои

полномочия в рамках своих предметов ведения. В то же время со-

держание этого принципа не исключает контроль со стороны госу-

дарственных органов других органов над деятельностью органов

местного самоуправления. Самостоятельность органов государст-

венной власти и местного самоуправления означает их юридиче-

скую, организационную и финансовую самостоятельность.

Принцип равноправия органов государственной власти и местного

самоуправления заключается в том, что, во-первых, эти органы всту-

пают во взаимоотношения как равные субъекты права, а, во-

вторых, органы местного самоуправления различных муниципальных

образований равноправны между собой. Принцип равноправия

предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанно-

стей местного сообщества и возможность приобретать и осуществ-

лять один и тот же объем полномочий при их разграничении. Рав-

ноправие муниципальных образований — это не что иное, как соз-

дание режима их равных правовых, организационных и финансо-

вых возможностей.

Принцип недопустимости ограничения интересов муниципальных

образований нацелен на создание оптимальных условий и системы

гарантий при осуществлении полномочий муниципальными обра-

зованиями.

Принцип согласования интересов государственных органов и орга-

нов местного самоуправления связан с пределами их компетенции.

Каждый из взаимодействующий участников обязан считаться с пра-

вами и интересами другого, содействовать нормальному функцио-

нированию как органов государственной власти субъекта Федерации, так и

органов местного самоуправления. Этот принцип особо

нуждается в дальнейшей правовой конкретизации, на его основе

должен быть создан качественно иной механизм взаимодействия между

органами государственной власти и местного самоуправления.

В целях избежания коллизий правовых актов органов государст-

венной власти и местного самоуправления, а также конкретных дей-

ствий органов власти всех уровней принцип согласования интересов

должен быть дополнен принципами координации и сотрудничества.

В Основных положениях государственной политики в области

развития местного самоуправления в РФ, утвержденных Указом

Президента РФ от 15 октября 1999 г., в качестве механизма реали-

зации государственной политики в области развития местного

самоуправления названа необходимость широкого использования со-

гласительных процедур при решении проблем, возникающих в про-

цессе взаимодействия федеральных органов государственной власти,

органов государственной власти субъектов Федерации и органов

местного самоуправления.

На практике подобное сотрудничество достигается путем ин-

формирования друг друга о планах работы, проводимых мероприя-

тиях, разрабатываемых документах, а координация — путем согла-

сования планов, действий государственных органов и их структур-

ных подразделений ради решения общих задач. Для осуществления

этих функций органы государственной власти и местного само-

управления создают специальные согласительные или координаци-

онные комиссии либо сами берут на себя их осуществление. Важ-

ную роль играет контроль выполнения согласованных мероприятий,

в ходе которого дается оценка проделанной работе и устанавливает-

ся соответствие сделанного принятым решениям и достигнутым

соглашениям. По результатам контроля устраняются отклонения от

заданного состояния или корректируется решение, определяющее

это состояние

Принцип обеспеченности ресурсами направлен прежде всего на

обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им

ресурсами для реализации возложенных на них полномочий, как

переданных им государственных, так и относящихся к их предме-

там ведения. Этот принцип обычно закрепляется во всех законах

субъектов Федерации о передаче органам местного самоуправления

отдельных государственных полномочий. Следует иметь в виду, что

речь должна вестись не только о выделении необходимых финансо-

вых, но и иных ресурсов — материальных, человеческих и т.д.

См.: Старовойтов А.А. Организационно-правовые проблемы взаимоотношения

законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации (на примере города федерального значения Санкт-

Петербурга и Ленинградской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб.,

1997. С. 167-168.

Принцип взаимной гласности и информированности во взаимоот-

ношениях органов государственной власти и местного самоуправления

призван гарантировать защищенность прав муниципального обра-

зования. Особенно важно соблюдать этот принцип при заключении

договоров, поскольку полноценная информация обеспечивает невоз-

можность в одностороннем порядке изменять взаимные права, обя-

занности и ответственность, установленную в договорном порядке.

Принцип взаимной ответственности охватывает не только ответ-

ственность органов местного самоуправления перед государствен-

ными, но и ответственность самих государственных органов. Этот

принцип, по сути, ключевой во взаимоотношениях органов госу-

дарственной власти и местного самоуправления.

На системе основных принципов должно строиться взаимодей-

ствие между органами государственной власти и местного само-

управления. Представляется, что в целях повышения эффективно-

сти государственного и муниципального взаимодействия система

этих принципов должна быть закреплена законодательно.

С понятием «формы взаимодействия» тесно связано другое по-

нятие — «методы воздействия». Методы воздействия государственных

органов на муниципальные образования можно определить как спо-

собы воздействия на них федеральных и региональных органов го-

сударственной власти в целях обеспечения эффективного функциони-

рования местного самоуправления. С помощью различных методов

управления практически реализуются цели, задачи, функции госу-

дарственной политики в области развития местного самоуправления.

Между формами и методами воздействия существует прямая

связь, поскольку методы управления выражаются в различных фор-

мах, а форма, в свою очередь, выступает внешним выражением методов

управления

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. так же, как и в За

коне 1995 г., указаны некоторые формы взаимодействия органов

государственной власти и местного самоуправления. Однако в За-

коне 2003 г. они не обозначаются как таковые, не систематизиру-

ются и регламентируются поверхностно.

В законах субъектов Федерации, регулирующих местное само-

управление, имеются попытки более отчетливо выделить формы

взаимодействия органов государственной власти и местного само-

управления путем перечисления их в отдельной статье. Так, в Зако-

не Красноярского края от 10 января 1996 г. № 8—209 «О местном

самоуправлении в Красноярском крае» указаны следующие формы

взаимодействия:

• правовое регулирование местного самоуправления;

• государственный контроль деятельности местного самоуправления;

См.: Муниципальное право /Под ред. Ю.А.Дмитриева. С. 1015.

• предоставление информации;

• финансовое регулирование;

• содействие органов государственной власти местному само-

управлению (оказание методической помощи местным сооб-

ществам, в частности разработка примерных проектов актов,

принятие которых входит в компетенцию органов местного

самоуправления, направление специалистов для оказания

организационной, технической и иной помощи).

Закон Свердловской области от 13 апреля 1995 г. № 12-03 «О местном

самоуправлении в Свердловской области» предусматривает

следующие формы взаимодействия:

• наделение органов местного самоуправления отдельными

государственными полномочиями;

• заключение договоров и соглашений по решению вопросов

местного значения;

• создание координационных, консультативных, совещательных

и иных органов;

• право законодательной инициативы;

• участие исполнительных органов государственной власти Сверд-

ловской области в принятии решений, касающихся муници-

пальных образований.

Закон Тульской области от 18 декабря 1996 г. № 36-3TO «О ме-

стном самоуправлении в Тульской области» закрепляет следующие

формы взаимодействия:

• государственное регулирование местного самоуправления законами

области;

• заключение договоров и соглашений;

• создание для организации постоянного взаимодействия со-

вместных координационных, консультативных, совещатель-

ных и иных рабочих органов, как временных, так и постоян-

но действующих;

• право законодательной инициативы представительных органов

местного самоуправления в областной Думе;

• разрешение споров и разногласий между органами государст-

венной власти области и местного самоуправления посредст-

вом согласительных процедур или судом.

Мировой практикой взаимодействия государства и местного са-

моуправления выработаны разнообразные формы такого взаимо-

действия. В заключительном документе X съезда Лиги местных авто-

номий, проходившем в апреле 1989 г. в Перуджи, сформулированы

предложения по реформированию местного самоуправления, в чис-

ле которых следующие:

• учреждение Национальной постоянной конференции областных и

местных властей;

• учреждение в парламенте и областных советах постоянных

органов, которые должны рассматривать все законодательные

мероприятия в отношении областей и муниципалитетов на

предмет их соответствия конституционным положениям;

• принятие закона о финансовой автономии провинции и коммун

В декабре 1996 — январе 1997 г. Новосибирским областным

общественным Фондом содействия становлению и развитию мест-

ного самоуправления проводился опрос в Кемеровской, Новоси-

бирской и Томской областях, Республиках Бурятия и Тыва, посвя-

щенный проблемам правового регулирования местного самоуправ-

ления. Опрашивались главы городских и сельских администраций,

депутаты органов местного самоуправления, юристы местных ад-

министраций. В итоге 43% опрошенных из Новосибирской области

и 36% представителей других регионов отметили, что во взаимоот-

ношениях органов местного самоуправления с государством доста-

точно часто возникают проблемы.

По мнению представителей органов местного самоуправления,

органы государственной власти могут помочь органам местного са-

моуправления:

• финансовой поддержкой — 97%;

• предоставлением материально-технических средств — 52;

• консультированием — 47;

• методической и методологической помощью — 42;

• психологической поддержкой — 12;

• помощью в решении кадровых вопросов — 6%.

В качестве основных форм взаимоотношений органов государ-

ственной власти и органов местного самоуправления назывались кол-

легии и совещания

Анализируя взаимоотношения органов государственной власти

и местного самоуправления, Е.С. Шугрина выделяет следующие

формы взаимодействия:

• наделение органов местного самоуправления отдельными го-

сударственно-властными полномочиями;

• заключение договоров и соглашений;

• создание координационных и консультативных, совместных

рабочих групп;

• направление предложений и обращений органам государст-

венной власти

Формы взаимодействия органов государственной власти и мест-

ного самоуправления поддаются классификации на формы взаимо-

См.: Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы

местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 53.

См.: Шугрина Е.С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибир-

ском и Дальневосточном регионах. Новосибирск, 1997. С. 40—41.

См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. С. 287—300.

действия, установленные федеральным законодательством, прежде

всего Законом о местном самоуправлении 2003 г., и формы взаимо-

действия, установленные законодательством субъектов Федерации

и договорами субъектов с органами местного самоуправления.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. указаны следующие

основные формы взаимодействия органов государственной власти

с органами местного самоуправления:

• правовое регулирование местного самоуправления федераль-

ными органами государственной власти и органами власти

местного самоуправления (ст. 5 и 6);

• наделение органов местного самоуправления отдельными го-

сударственными полномочиями (гл. 4);

• участие при определенных условиях государственных органов

и государственных должностных лиц в формировании орга-

нов местного самоуправления (ст. 37);

• переход полномочий органов и должностных лиц местного

самоуправления к органам государственной власти (напри-

мер, в случае крупной просроченной задолженности муници-

пального образования);

• отчеты органов местного самоуправления перед органами го-

сударственной власти об исполнении местных бюджетов (ч. 4

ст. 52);

• заключение договоров и соглашений (в том числе в форме

муниципального заказа — ст. 54).

Формами взаимодействия органов государственной власти и ме-

стного самоуправления, закрепленными в законах субъектов Феде-

рации и договорах, в дополнение к вышеперечисленным, могут вы-

ступать:

• предоставление в пользование государственного и муници-

пального имущества на безвозмездной основе;

• обмен информацией;

• заключение договоров и соглашений;

• право законодательной инициативы представительных орга-

нов муниципальных образований в законодательном (пред-

ставительном) органе субъекта Федерации;

• создание временных или постоянно действующих консульта-

тивных и координационных органов;

• совместное финансирование и проведение различных меро-

приятий;

• разрешение споров и разногласий между органами государст-

венной власти области и органами местного самоуправления

посредством согласительных процедур.

Отличительным признаком взаимодействия между органами го-

сударственной власти и местного самоуправления является актив-

ность обоих сторон в правоотношении, что позволяет различать

понятия «взаимодействие» и «воздействие». К последнему следует

отнести разнообразные формы контроля государства над деятельно-

стью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Контроль деятельности органов местного самоуправления осу-

ществляют органы государственной власти, полномочные обеспе-

чивать защиту и учет интересов местного самоуправления при осу-

ществлении государственной политики во всех сферах жизни.

Контроль в форме надзора за деятельностью органов местного

самоуправления и их должностных лиц, выявления случаев нару-

шений федеральных законов, законов субъектов Федерации и уста-

вов муниципальных образований осуществляет прокуратура. Поми-

мо органов прокуратуры, важную роль в этой сфере играет Минюст

России, на который возложено проведение юридической эксперти-

зы правовых актов, принимаемых органами государственной власти

субъектов Федерации, в том числе по вопросам местного само-

управления. Если правовой акт, принятый органом местного само-

управления, не соответствует Конституции РФ или федеральному

закону, Минюст России представляет мотивированное заключение

в орган государственной власти субъекта Федерации, принявший

акт, а также в установленном порядке в соответствующие феде-

ральные органы государственной власти.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ государство осуществляет

контроль над органами местного самоуправления в части использо-

вания ими материальных и финансовых средств, выделенных для

реализации переданных им государственных полномочий. Государ-

ственный орган, предоставивший местному бюджету субвенцию

в виде денежных средств, вправе проконтролировать их расходова-

ние. При выявлении фактов нецелевого использования денежных

средств орган государственной власти вправе их изъять. Государст-

венные органы контролируют расходование финансовых средств,

объединенных для выполнения каких-либо совместных программ с

органами местного самоуправления.

Органы государственной налоговой службы контролируют также

деятельность муниципальных предприятий в части уплаты налогов

и иных платежей в государственные бюджеты различных уровней.

В философском словаре под взаимодействием понимается про-

цесс взаимного влияния тел друг на друга путем переноса материи

и движения, универсальная форма изменения состояний тел. Взаи-

модействие определяет существование и структурную организацию

всякой материальной системы, ее свойства, ее объединение наря-

ду с другими телами в систему большего порядка. Без способности

к взаимодействию материя не могла бы существовать

См.: Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. 6-е изд., перераб. и доп.

М., 1991. С. 65.

В кратком политическом словаре взаимодействие определяется

как процесс непосредственного или опосредованного воздействия

объектов (субъектов) друг на друга, порождающий их взаимную

обусловленность и связь

Характер взаимодействия может быть различным и не всегда

подразумевает равную активность взаимодействующих сторон. Пред-

ставляется возможным предложить следующую классификацию

взаимодействия органов государственной власти и местного само-

управления:

1) формы взаимоотношений, в которых основная активность

исходит от органов государственной власти России;

2) формы взаимоотношений, в которых активность исходит в рав-

ной мере как от органов государственной власти, так и от органов

местного самоуправления;

3) формы взаимоотношений, в которых основная активность

исходит от органов местного самоуправления.

К первой группе относятся следующие формы взаимодействия:

• правовое регулирование местного самоуправления федераль-

ными органами государственной власти и органами власти

субъектов Федерации. Государство в пределах своих полно-

мочий вправе увеличивать или уменьшать круг вопросов ме-

стного значения. На практике увеличение количества вопро-

сов местного значения означает возрастание расходов бюдже-

тов муниципальных образований и их решение, а сужение —

соответственно их уменьшение;

• осуществление контроля органами государственной власти над

решениями и деятельностью органов местного самоуправле-

ния (включая средства прокурорского надзора и судебного

контроля, направленные на предотвращение принятия орга-

нами местного самоуправления решений, противоречащих фе-

деральным и региональным законам и общегосударственной

политике). Какого-либо комплексного нормативного право-

вого акта, регламентирующего все стороны контрольно-

надзорного воздействия государства на муниципальные обра-

зования, до сих пор не принято, хотя необходимость в нем

назрела давно. Принятие такого акта в виде федерального за-

кона либо части Муниципального кодекса позволит четко

определить принципы и правовые пределы вмешательства го-

сударства в деятельность местного самоуправления и, следо-

вательно, позволит упорядочить эту группу отношений, при-

дать качественно новую форму взаимоотношениям государст-

ва и муниципальных образований, увеличить их прозрачность

для государства и граждан;

См.: Краткий политический словарь / Под ред. Л.А. Оникова, Н.В. Шишлина.

-е изд., доп. М., 1989. С. 51.

• предоставление финансовой, организационной, информаци-

онной, методической и иной помощи органам местного са-

моуправления;

• предоставление в пользование государственного и муници-

пального имущества на безвозмездной основе.

Применительно к последним двум пунктам следует добавить,

что государство передало в собственность муниципальных образо-

ваний соответствующее имущество и регулярно оказывает финан-

совую поддержку органам местного самоуправления.

Финансовая помощь муниципальным образованиям со стороны

государства обусловлена недостаточностью собственных материальных

ресурсов местного самоуправления. Решение этой проблемы зани-

мает важнейшее место в системе реформирования местного само-

управления, поскольку без финансового наполнения муниципалите-

ты не способны самостоятельно решать вопросы местного значения.

Особенность этой формы взаимодействия заключается в непо-

средственном перераспределении части федеральных и региональ-

ных финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований.

Ко второй группе следует отнести:

• наделение органов местного самоуправления отдельными

государственными полномочиями;

• заключение договоров и соглашений;

• создание консультативных и координационных органов;

• согласование нормативных актов и действий (включая опре-

деление системы нормативных правовых актов, распростра-

няющих действие на территорию муниципального образова-

ния при условии обязательного одобрения органами местного

самоуправления);

• обмен информацией.

Третью группу образуют следующие формы взаимодействия:

• право законодательной инициативы в законодательном орга-

не субъекта Федерации, обсуждение проектов нормативных

правовых актов населением. Перспективным направлением

взаимодействия является предоставление общероссийскому

объединению муниципальных образований права законотвор-

ческой инициативы на федеральном уровне по вопросам, за-

трагивающим право граждан на местное самоуправление;

• право на обращение органов местного самоуправления в ор-

ганы государственной власти. К этой форме можно отнести,

например, изменение границ муниципального образования

путем принятия по инициативе населения закона субъекта

Федерации (ст. 12 Закона о местном самоуправлении 2003 г.),

а также внесение предложений в органы государственной вла-

сти об утверждении плана застройки областного центра.

Воздействие местного самоуправления на государственную власть

осуществляется главным образом в косвенных формах.

Из всего многообразия договорных взаимоотношений, являю-

щихся существенной формой взаимодействия органов государст-

венной власти и местного самоуправления, Закон о местном само-

управлении 2003 г. отдельно выделяет муниципальный заказ. По-

следний представляет собой право органов местного самоуправле-

ния и уполномоченных им муниципальных учреждений выступать

заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание

услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуще-

ствлением отдельных государственных полномочий, переданных

органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 52).

Заключение договоров и соглашений может осуществляться не

только в гражданско-правовой сфере, но и в сфере государственно-

правовых и административно-правовых отношений. Они классифи-

цируются на гражданско-правовые и публично-правовые, а послед-

ние, в свою очередь, подразделяются на государственно-правовые

и административно-правовые

В сфере взаимоотношений органов государственной власти субъ-

ектов Федерации и органов местного самоуправления следует выде-

лить следующие виды публичных договоров:

• о передаче полномочий. Предметом такого договора являются

действия органов государственной власти по передаче орга-

нам местного самоуправления каких-либо полномочий;

• о сотрудничестве (совместной деятельности). Предметом это-

го договора является взаимодействие и координация органов

государственной власти и местного самоуправления в сфере

совместных интересов.

Основной правовой формой наделения органов местного само-

управления согласно ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

является соответствующий закон субъекта Федерации. Вместе с тем

договор о передаче полномочий может и должен являться вспомо-

гательной формой правового регулирования передачи таких полно-

мочий. Достоинством договорной формы регулирования передачи

полномочий является добровольный характер волеизъявления двух

сторон, в связи с чем органы местного самоуправления по своей

инициативе и с согласия государственных органов смогут испол-

нять полномочия последних.

Заключаемые договора о совместной деятельности позволяют

сотрудничать органам государственной власти и местного само-

управления в сфере их совместного ведения. Так, в соответствии со

ст. 43 Закона Свердловской области «О местном самоуправлении

в Свердловской области» одной из форм взаимодействия органов

государственной власти Свердловской области и органов местного

См.: Бахрах Д.Н. Административное право Российской Федерации. Екатерин-

бург, 1993; Демин А.В. Нормативный договор как источник административного

права //Гос-во и право. 1998. № 2. С. 15—21.