Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

самоуправления муниципальных образований является заключение

между ними договоров и соглашений по решению вопросов мест-

ного значения.

Заключаемые между органами местного самоуправления и госу-

дарственной власти договоры, носящие гражданско-правовой ха-

рактер, могут быть самыми разнообразными. Так, на основании

постановления Правительства Свердловской области от 17 марта

1999 г. № 330-П Минфин Свердловской области заключает с

исполнительными органами местного самоуправления договоры о пре-

доставлении займов.

Заключение договоров и соглашений между органами местного

самоуправления и государственной власти является важной и пер-

спективной формой развития взаимоотношений между ними.

Таким образом, взаимодействие государства и местного само-

управления представляет собой систему правоотношений, склады-

вающихся по множеству направлений. Эта система, призванная

обеспечивать единство публичной власти и самостоятельность ме-

стного самоуправления, реализуется с помощью правового меха-

низма взаимодействия органов государственной власти и местного

самоуправления.

Структурно механизм взаимодействия органов государственной

власти и местного самоуправления включает в себя следующие эле-

менты: порядок формирования системы органов государственной

власти и местного самоуправления; процесс разгр

аничения их компетенции;

принципы, на которых основывается взаимодействие

органов государственной власти и местного самоуправления; право-

вые нормы, регулирующие взаимодействие, и правовые отношения,

возникающие в этой сфере, а также правовую ответственность органов

государственной власти и местного самоуправления друг перед другом по

взаимным обязательствам.

Взаимодействие между системами государственной власти и местного

самоуправления должно основываться на следующей системе принципов,

нуждающейся в законодательном закреплении: за-

конности, целесообразности, самостоятельности органов местного

самоуправления в пределах их компетенции, равноправия, недопус-

тимости ущемления интересов других муниципальных образований,

согласования интересов, обеспеченности материальными и финан-

совыми ресурсами, взаимной гласности и информированности,

взаимной ответственности.

Формы взаимодействия органов государственной власти и мест-

ного самоуправления можно разделить на формы взаимодействия,

установленные федеральным законодательством, прежде всего Кон-

ституцией РФ и Законом о местном самоуправлении 2003 г., и

формы взаимодействия, устанавливаемые законодательством субъектов

Федерации и договорами субъектов с органами местного самоуправления.

2.2. Законодательное регулирование разграничения

предметов ведения и полномочий

органов государственной власти

и местного самоуправления

Сложным вопросом взаимодействия государства и местного само-

управления является проблема оптимального разделения предметов

ведения и полномочий между органами государственной власти

России и субъектов Федерации, с одной стороны, и органами местного

самоуправления — с другой. Необходимость четкого отграни-

чения сферы деятельности местного самоуправления от сферы дея-

тельности государственной власти является важным условием и га-

рантией эффективной реализации местным самоуправлением своих

полномочий и организации надлежащего уровня взаимодействия

с органами государственной власти.

Взаимоотношения органов государственной власти субъектов

Федерации и органов местного самоуправления складывались бы не

столь конфликтно, если бы можно было провести четкую границу

между сферой деятельности государства и местного самоуправле

ния. В свою

очередь, это было бы возможно в том случае, если бы

ту или иную функцию можно было однозначно отнести либо к ор

ганам

местного самоуправления, либо к органам государственной

власти. Однако, к сожалению, сделать это невозможно, поскольку

местные органы обычно осуществляют не только сугубо локальные

функции, но и решают определенные задачи, являющиеся частью

государственных дел. И наоборот, функции органов государственной власти

трудно отделить от местных проблем.

К формам взаимодействия следует относить не саму сферу деятельности

и вопросы местного значения, но постоянно идущие процессы их

разграничения. При этом органы государственной власти

субъектов Федерации и местного самоуправления вынуждены вторично

разграничивать вопросы местного значения путем их разделения на ряд более

частных вопросов, а также практически постоянно

разграничивать

полномочия между органами государственной власти и органами местного

самоуправления по решению этих вопросов.

К полномочиям органов государственной власти России в об

ласти

местного самоуправления относятся наиболее важные и

принципиальные вопросы, например принятие и изменение Законов о

местном самоуправлении 1995 и 2003 г., контроль их соблюдения,

обеспечение соответствия законодательства субъектов Феде-

рации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному

законодательству, обеспечение гарантий осуществления предусмотренных

Конституцией РФ и законами обязанностей государства

в области местного самоуправления.

Только федеральная власть осуществляет регулирование законами

порядка передачи объектов федеральной собственности в му

ниципальную

собственность и отношений между федеральным и местными бюджетами.

Важной частью полномочий России является регулирование и защита прав

граждан на осуществление местного самоуправления и установление

федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов

местного самоуправленияи должностных лиц местного самоуправления, а

также регулирование основ муниципальной службы. Как отмечает М.В.

Баглай, эти и некоторые другие полномочия федеральной власти направлены

на создание единообразных основ местного самоуправления и га-

рантий его самостоятельности.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Фе-

дерации в сфере местного самоуправления относятся вопросы, не

менее значимые, но более конкретные. Именно они принимают

законы о местном самоуправлении для своей территории и осуще-

ствляют контроль над их соблюдением. Региональная власть регу-

лирует порядок передачи объектов собственности субъектов Феде-

рации в муниципальную собственность и отношения между бюдже-

том субъекта Федерации и местного бюджета, а также обеспечивает

гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Органы субъектов Федерации обеспечивают права граждан на осу-

ществление местного самоуправления, устанавливают порядок об-

разования, объединения, преобразования или упразднения муници-

пальных образований, их границы и наименования. Они вправе

регулировать законами особенности организации местного само-

управления с учетом исторических и местных традиций, принимать

законодательство о муниципальной службе.

Поскольку на федеральном уровне закрепляются только пред-

меты ведения органов местного самоуправления, конкретные пол-

номочия каждого муниципального образования должны быть опре-

делены законом субъекта Федерации на основе и в соответствии

с федеральным законом. К сожалению, на практике это не всегда

происходит, в результате чего органы местного самоуправления ос-

таются наделенными своими предметами ведения, но без конкрет-

ных полномочий.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его

статус в системе народовластия, Конституция РФ использует, в ча-

стности, такое понятие, как «полномочия местного самоуправле-

ния», признавая тем самым за муниципальными образованиями

определенную совокупность полномочий, необходимую для реше-

ния вопросов местного значения, реализации задач и функций ме-

стного самоуправления. Полномочия местного самоуправления —

это «закрепляемые нормами муниципального права за населением,

выборными и иными органами местного самоуправления права и обя-

занности, необходимые для осуществления задач и функций мест-

ного самоуправления на территории муниципальных образований»

Полномочия определяют способность муниципальных образо-

ваний самостоятельно решать часть вопросов в пределах предметов

ведения местного самоуправления. Полномочия местного само-

управления реализуются как непосредственно населением муници-

пальных образований, так и органами и должностными лицами ме-

стного самоуправления. Полномочия местного самоуправления оп-

ределяют пределы самостоятельного решения населением вопросов

местного значения, владения, пользования и распоряжения муни-

ципальной собственностью.

Исходя из своеобразия задач, решаемых местным самоуправле-

нием, его полномочия могут быть разделены на три группы:

1) собственные полномочия местного самоуправления, т.е. те,

которые признаются за ним государством и обеспечивают самостоятельное

решение населением вопросов местного значения;

2) отдельные государственные полномочия, которыми согласно

закону может наделяться местное самоуправление;

3) полномочия по предметам совместного ведения.

Собственные полномочия местного самоуправления необходимы

муниципальным образованиям для решения вопросов местного

значения, что способствует децентрализации государственного управ-

ления и более эффективному их решению. Определяя сферу вопросов

местного значения, следует исходить прежде всего из принципа со-

размерности материально-финансовых возможностей местного

самоуправления и целесообразности решения основных вопросов жиз-

необеспечения на уровне федерации и регионов, т.е. в общих инте-

ресах населения. Широта полномочий местного самоуправления

сочетается с необходимостью действовать в рамках федеральных

и региональных законов.

Конституция РФ использует для характеристики предметов ведения

местного самоуправления понятие «вопросы местного значе-

ния». В Законе о местном самоуправлении 2003 г. законодателем

также употреблена конструкция «вопросы местного значения», под

которыми следует понимать вопросы непосредственного обеспече-

ния жизнедеятельности населения муниципального образования,

решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Законом

о местном самоуправлении 2003 г. осуществляется населением и (или)

органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 2).

В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., кото-

рый устанавливал единый перечень вопросов местного значения

для всех муниципальных образований, Закон 2003 г. более подроб-

но определяет вопросы местного значения, относящиеся к ведению

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 251-252.

различных видов муниципальных образований (ст. 14—16). Муни-

ципальное образование каждого типа — поселение, муниципальный

район, городской округ — решает свой круг вопросов местного зна-

чения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований

различных уровней должны были разграничиваться законами субъ-

ектов Федерации (чего на практике почти не встречалось), то те-

перь их исчерпывающие перечни закреплены Законом 2003 г.

В определении круга вопросов местного значения Закон о ме-

стном самоуправлении 2003 г. исходит из принципа субсидиарно-

сти — в ведение муниципальных образований разных уровней

включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться

наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Объем вопросов

местного значения, возложенный на поселенческие муниципалите-

ты, меньше возложенного на муниципальные районы и городские

округа. Участвуя в реализации федеральных и региональных программ

развития местного самоуправления, органы местного самоуправления не

вправе снижать установленные государственные социальные

стандарты, но в то же время могут обеспечивать их гражданам на

более высоком уровне.

Содержащийся в Законе о местном самоуправлении 2003 г. об

ширный перечень вопросов местного значения, отнесенных к веде-

нию муниципальных образований, не является исчерпывающим.

Он может быть расширен законами субъектов Федерации путем

отнесения к вопросам местного значения и иных вопросов, кото-

рые муниципальные образования вправе принимать к своему рас-

смотрению. Для этого необходимо соблюдение трех условий:

1) эти вопросы не должны касаться компетенции других органов

государственной власти и местного самоуправления (принцип оста-

точной компетенции);

2) на решение этих вопросов органами местного самоуправле-

ния не установлен прямой запрет федеральными законами и зако-

нами субъектов Федерации;

3) решение вопросов возможно только за счет собственных

средств муниципальных образований (ст. 50 и 51 Закона о местном

самоуправлении 2003 г.).

Последнее ограничение касается возможности включения му-

ниципальными образованиями в свое ведение дополнительных во-

просов местного значения лишь при условии наличия у них собст-

венных материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 2 ст. 14,

ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

Такой подход к регулированию предметов ведения муниципальных

образований позволяет характеризовать российскую модель органи-

зации местного самоуправления как континентальную, в которой

в отличие от англосаксонской модели круг вопросов местного зна-

чения определяется по негативному принципу правового регулиро-

вания («разрешено все, кроме прямо запрещенного»)

Отдельные полномочия органов местного самоуправления за-

крепляются непосредственно в отраслевом федеральном законода-

тельстве, например в Федеральных законах «Об образовании», «О жи-

вотном мире», «О ветеранах», где также упоминается об участии

органов местного самоуправления в решении различных вопросов.

Необходимо кодифицировать федеральное законодательство в час-

ти определения предметов ведения и конкретных полномочий ме-

стного самоуправления. Таким документом может стать Муници-

пальный кодекс, в котором должны закрепляться предметы ведения

и полномочия местного самоуправления во всех сферах жизнедея-

тельности. Принятие любых новых законов, устанавливающих или

изменяющих предметы ведения и полномочия местного самоуправ-

ления, должно сопровождаться внесением изменений в Кодекс.

Только таким способом можно избежать ситуации, когда сами орга-

ны местного самоуправления зачастую не знают о своих полномо-

чиях в какой-либо сфере в условиях постоянного принятия новых

законодательных актов, во многих случаях к тому же противореча-

щих друг другу. Тем более это касается интересов граждан, затраги-

ваемых данными нормативными правовыми актами.

В решении значительной части вопросов, отнесенных гл. 3 За-

кона о местном самоуправлении 2003 г. к предметам ведения муни-

ципальных образований, органы местного самоуправления могут

наделяться всеми необходимыми полномочиями. Однако к вопро-

сам местного значения отнесены и те, решение которых связано

с реализацией конституционных прав населения, с осуществлением

общегосударственной социальной политики. К таким вопросам

следует отнести:

• комплексное социально-экономическое развитие муниципального

образования;

• начальное общее, среднее (полное) общее образование

;

См:

Шугрина Е.С.

Муниципальное право. М., 2000. С. 399—400.

В Законе об общих принципах 2003 г. вопросы, отнесенные к муниципальным

образованиям в сфере образования, решены по-другому. В Законе 1995 г. была

закреплена довольно расплывчатая общая обязанность муниципальных образо-

ваний организовывать, содержать и развивать муниципальные учреждения до-

школьного, основного общего и профессионального образования. В Законе 2003 г.

из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами

и городскими округами, организация профессионального образования исключена.

Муниципалитеты призваны заботиться о предоставлении общедоступного и бес-

платного начального общего, среднего (полного) общего образования по основ-

ным общеобразовательным программам, но за исключением полномочий по

финансовому обеспечению образовательного процесса (заработная плата учите-

лям), отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов

Федерации.

• здравоохранение, обеспечение санитарного благополучия на-

селения;

• социальную поддержку и занятость населения;

• охрану общественного порядка;

• контроль над использованием земель на территории муници-

пального образования;

• охрану окружающей среды на территории муниципального

образования;

• противопожарную безопасность.

И ранее отмечалось, что Закон о местном самоуправлении 1995 г.

безо всяких оговорок отнес к вопросам местного значения многие

направления общественной жизни, не являющиеся чисто местными:

социально-экономическую деятельность, вопросы образования,

здравоохранения, социальной защиты, защиты прав граждан, эко-

логии и др.

В этих сферах правоотношений в силу их специфики

невозможно разделить предметы ведения между государственными

органами и органами местного самоуправления. Точнее, подобное

разделение возможно только в теории, тогда как на практике —

в принципе невозможно. Как, например, можно отнести к исключи-

тельной государственной или местной компетенции задачу защиты

прав человека, когда любой человек одновременно является и гражданином

России, и членом местного сообщества?

По сути, общей сферой деятельности органов государственной

власти и местного самоуправления является вся социальная сфера

деятельности. Применительно к этой сфере нельзя утверждать о реальной

самостоятельной реализации органами местного самоуправления «вопросов

местного значения». В этой сфере имеются такие

вопросы, решение которых во многом определяется деятельностью

органов государственной власти

Поскольку социальная защита населения — в целом государственная

функция, на органы местного самоуправления может быть

возложено осуществление дополнительных мероприятий, помимо

государственных, по социальной поддержке и занятости населения

в пределах собственных ресурсов. Возложение этих вопросов на

органы

местного самоуправления убедительно показывает, что местное

самоуправление не может рассматриваться иначе как в совокупности с общей

системой всего государственного управления, в состав

которого местное самоуправление входит как часть единого целого.

В отношении этих вопросов в Законе о местном самоуправлении 2003 г.

использованы неопределенные термины «организация»,

См.: Лукашов Л.А. Местное самоуправление: теория и реальность // Становле-

ние государственности и местного самоуправления в регионах России (на при-

мере Саратовской области). Саратов, 1997. С. 120.

См.:

Фейгин М.З.

Конституционные основы местного самоуправления: Авто-

реф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 18.

«развитие», «участие», «обеспечение», что не позволяет точно уста-

новить объем полномочий органов местного самоуправления. Оче-

видно, в тех сферах общественной жизни, где требуется одновре-

менное участие органов государства и органов местного самоуправ-

ления, речь должна идти не столько о разграничении абстрактных

«предметов ведения», сколько о распределении конкретных полно-

мочий, т.е. прав и обязанностей между органами государственной

власти и местного самоуправления. По этим вопросам необходимо

уточнить полномочия органов государственной власти и органов

местного самоуправления, что может быть реализовано в законода-

тельстве субъектов Федерации. Для целесообразного разделения

полномочий между различными уровнями власти следует учитывать

фактор реальной способности тех или иных органов обеспечивать

свои обязанности перед населением.

Необходимо предпринять следующие шаги в направлении ре-

шения вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий

органов государственной власти и местного самоуправления. На

первом этапе следует кодифицировать предметы ведения местного

самоуправления, рассредоточенные в настоящее время во множест-

ве нормативных актов.

Вторым этапом должно быть принятие на основе Муниципаль-

ного кодекса субъектом Федерации собственных законов о разгра-

ничении полномочий между органами государственной власти и ме-

стного самоуправления. Законы должны, естественно, не противо-

речить федеральному законодательству, но вместе с тем учитывать

особенности разграничения таких полномочий в регионе. Законы

субъектов Федерации должны содержать конкретные полномочия

органов местного самоуправления во всех сферах деятельности, где

это возможно, указать с достаточной степенью точности.

Между тем анализ состояния законов субъектов Федерации о ме-

стном самоуправлении показывает, что часто региональные законо-

датели отождествляют понятия «предметы ведения» и «вопросы ме-

стного значения» с понятием «полномочия местного самоуправле-

ния». При этом последние вообще не находят правового закрепле-

ния в нормативных актах, что, безусловно, затрудняет деятельность

местного самоуправления

В качестве противоположных и положительных примеров мож-

но привести Закон Московской области от 13 мая 1999 г. № 24/99-03

«О местном самоуправлении в Московской области», в котором

См., например, Закон Калининградской области от 18 января 1996 г. № 31 «Об ос-

новах местного самоуправления в Калининградской области», Закон Мурман-

ской области от 8 июля 1996 № 32-02-3MO «О местном самоуправлении в Мур-

манской области», Закон Орловской области от 18 декабря 1996 г. № 17-03 «О ме-

стном самоуправлении в Орловской области», Закон Челябинской области 16 ок-

тября 1995 г. № 08-03 «О местном самоуправлении в Челябинской области».

четко определяются полномочия местных сообществ по реше-

нию вопросов местного значения (ст. 7). Закон Приморского края

от 9 февраля 1996 г. № 28-КЗ «О местном самоуправлении в При-

морском крае» также определяет полномочия органов местного са-

моуправления в различных сферах (ст. 11 — 17). Закрепление именно

полномочий органов местного самоуправления позволяет не только

ограничивать произвольное толкование органами государственной

власти компетенции органов местного самоуправления, но и более

четко определять их ответственность.

После принятия региональных законов в качестве третьего эта-

па должно последовать заключение договоров между органами го-

сударственной власти субъектов Федерации с каждым конкретным

муниципальным образованием. Учитывая, что закон и договор как

разные источники права не должны противоречить друг другу, за-

ключение договоров с конкретными муниципальными образова-

ниями будет в большей мере способствовать учету местной специ-

фики, способствуя эффективности механизма взаимодействия госу-

дарства и местного самоуправления.

Содержательно договор может включать в себя следующее:

• конкретизацию предметов ведения и полномочий, установ-

ленных Конституцией РФ, федеральными законами, консти-

туцией (уставом) субъекта Федерации, законами субъекта Фе-

дерации;

• условия и порядок осуществления разграниченных договором

предметов ведения и полномочий;

• формы взаимодействия и сотрудничества органов государст-

венной власти субъекта Федерации и органов местного само-

управления при исполнении положений договора;

• механизм реализации полномочий и контроля над их испол-

нением;

• иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.

При этом договор мог бы заключаться:

• при прямом указании в законах органов государственной вла-

сти субъектов Федерации на необходимость и допустимость

заключения договоров о разграничении предметов ведения

и полномочий;

• в случае отсутствия прямого указания в законах и других

нормативных актах субъектов Федерации, при неурегулиро-

вании конкретных полномочий органов местного самоуправ-

ления и органов государственной власти в решении вопросов

местного значения;

• при отсутствии законов и других нормативных актов органов

государственной власти субъектов Федерации с условием

приведения заключенного договора в соответствие с законами

и иными нормативными актами после их принятия;

• по вопросам, не исключенным из ведения органов местного

самоуправления и не отнесенным к ведению других муници-

пальных образований и органов государственной власти субъ-

екта Федерации.

Договор о разграничении полномочий между органами государ-

ственной власти и местного самоуправления должен обязательно

ратифицироваться представительными органами государственной

власти и местного самоуправления, что придаст ему достаточную

юридическую силу и позволит избежать конфликтов с федеральным

законодательством.

Как показывает опыт, наиболее часто принимаются договоры,

а не законы о разграничении полномочий, при этом происходит

нарушение принципа равноправия органов государственной власти

и местного самоуправления. Во многих субъектах Федерации орга-

ны государственной власти исходят из того, что договоры о разгра-

ничении полномочий между органами государственной власти и ме-

стного самоуправления должны разрабатываться только органами

государственной власти, а органы местного самоуправления долж-

ны соглашаться с любыми включенными в них условиями.

Нередки случаи, когда при заключении подобных договоров ор-

ганам местного самоуправления предлагается включать в них усло-

вия, направленные на ущемление их имущественных и иных прав.

Примерами могут являться передача объектов из муниципальной

собственности в государственную, передача в бюджет субъекта Фе-

дерации средств местного бюджета, уступка части территории.

Поскольку органы государственной власти и местного само-

управления выступают как равные договаривающиеся стороны,

инициатива заключения договора может исходить как от органов

государственной власти, так и от органов местного самоуправления.

Именно такая норма закреплена в п. 1 ст. 8 Закона Тюменской об-

ласти «О принципах разграничения полномочий по предметам со-

вместного ведения между органами государственной власти области

и муниципальными образованиями и порядке наделения органов

местного самоуправления отдельными государственными полномо-

чиями». Проект договора может разрабатываться как органами го-

сударственной власти, так и органами местного самоуправления,

однако оптимальным вариантом является форма совместной разра-

ботки договора о разграничении полномочий, что позволяет учиты-

вать интересы государства и местного самоуправления.

В процессе совместной работы неизбежно будут возникать

сложности в различного рода переговорах и согласованиях между

органами государственной власти и местного самоуправления. Со-

гласование — это способ взаимодействия субъектов управленческой

деятельности, наделенных равными правами в отношении опреде-

ленного вопроса, целью которого является принятие единого реше-