Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

дарственности, становление местного самоуправления должно стать

одной из приоритетных задач государственного строительства. Про-

цесс должен осуществляться в рамках специальной государственной

программы федерального уровня.

Условием развития местного самоуправления должно являться

наличие общей стратегии государственного строительства и пред-

ставлений о роли и месте местного самоуправления в системе пуб-

личной власти и управления. Центр должен очень точно выстраи-

вать свои взаимоотношения с местным самоуправлением, т.е. найти

ту золотую середину, которая, с одной стороны, позволит в полной

мере реализовать потенциал муниципальных образований, а с дру-

гой — создать условия для формирования целостной системы пуб-

личной власти и управления.

Инициатива проведения муниципальной реформы изначально

исходит от центра. Наиболее последовательными ее оппонентами

являются должностные лица органов власти субъектов Федерации

(прежде всего главы исполнительной власти субъектов Федерации).

Их негативное отношение к реформе объясняется тем, что одно-

временное укрепление федеральной власти и власти местного само-

управления автоматически означает ослабление их собственной

власти. Кроме того, в известной мере оно продиктовано и другими

причинами: трудностями с взаимодействием с еще не отлаженной

системой местного самоуправления; убеждением, что только кон-

центрация власти позволит добиться оптимального эффекта от ис-

пользования ресурсов, которых, как правило, не хватает

Отношение глав местного самоуправления в крупных городах

(мэров) к реформе местного самоуправления носит двойственный

характер: с одной стороны, они пытаются ограничить права муни-

ципальных образований, находящихся на территории мэрий, а с дру-

гой — стремятся расширить объем собственных полномочий. Не за-

интересована в реформировании местного самоуправления и часть

руководителей органов местного самоуправления, поскольку неза-

висимость местного самоуправления от государства позволяет им

бесконтрольно расходовать муниципальные средства.

На ход реформы местного самоуправления оказывают влияние

и политические партии. В последние годы присутствие партий в по-

литической жизни регионов стало возрастать, что следует считать

положительным явлением — борьба партий за избирателя, за руко-

водство муниципалитетами может оживить общественно-политичес-

ческую жизнь муниципальных образований, ослабить доминирова-

ние региональной бюрократии

См.:

Гаман-Голутвина О.В.

Региональные элиты России: персональный состав

и тенденции эволюции //Полис. 2004. № 2. С. 56.

См.:

Корчунюк Ю.Б.

политические партии и проблемы местного самоуправле-

ния // Полития. 2004. № 4. С. 42.

110

Степень участия собственно муниципальных образований в от-

стаивании своих интересов в целом незначительна. Это не случайно,

поскольку их влияние действительно крайне мало и они лишены

возможности напрямую выходить на властные структуры региона

или центра. Теоретически они могли бы отстаивать свои права и ин-

тересы коллективно, тем более, что создание муниципальных объе-

динений предусмотрено Законом о местном самоуправлении 2003 г.

Однако подобные объединения если и создаются, то опять-таки по

инициативе государственной власти и под ее контролем. К сожалению,

низшее звено местного самоуправления — поселковые, районные,

сельские муниципальные образования, которые больше всего нужда-

ются в защите, редко фигурируют в числе членов этих организаций.

Самую массовую группу интересов в сфере местного самоуправ-

ления составляют граждане России — жители ее городов и сел. Од-

нако пока что мало кто из наших соотечественников связывает со-

стояние местного самоуправления со своей гражданской активно-

стью. Мешает психология «советского человека», выросшего в убе-

ждении, что о нем должно заботиться государство. Отсюда — без-

различие граждан ко всему, что касается местного самоуправления

и его реформы. Результаты проведенного опроса показывают, что

только 15—20% россиян понимают, что такое самоуправление, и осоз-

нают себя хозяевами в своем населенном пункте. Явка избирателей

на выборы в органы местного самоуправления колеблется по Рос-

сии от 7 до 60%, причем высокий уровень достигается, как правило,

путем совмещения выборов в местные органы с выборами Прези-

дента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собра-

ния РФ либо областного законодательного (представительного) ор-

гана власти субъекта Федерации.

Роль государства по отношению к местному самоуправлению

должна возрасти. Причем усиление государственного воздействия

должно осуществляться не в направлении непосредственного участия

в решении вопросов местного значения, а в направлении увеличения

его роли в координации всех процессов государственного строитель-

ства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований.

Необходимо переходить от эпизодических мер государственной

поддержки развития муниципальных образований к системной ра-

боте по управлению реформой в направлении создания необходи-

мых условий развития местного самоуправления. Это нужно пото-

му, что некоторые вопросы без участия государства в обозримый

срок не могут быть решены. К ним, в частности, относится вопрос

о формировании оптимальной территориальной основы местного

самоуправления. Ответ на этот вопрос предполагает преобразование

существующего административно-территориального деления в направ-

лении его адаптации к природе муниципальных образований. Оче-

видно, что без участия государства этот вопрос не может быть решен.

111

Следует переходить от политики государственной поддержки

местного самоуправления к государственной политике в отношении

муниципальных образований (как социально-экономических цело-

стностей в соответствии с их типологией и государственной страте-

гией — демографической, региональной, и др.).

Поскольку вопросы взаимодействия органов государственной

власти с органами местного самоуправления являются наиболее

проблемными, основной стратегической задачей центральной вла-

сти в ближайшей перспективе должно являться обеспечение фор-

мирования и юридического закрепления механизмов взаимодейст-

вия двух систем власти и управления. Для этого необходимо:

• провести административную реформу и реформу администра-

тивно-территориального деления;

• осуществить типологизацию муниципальных образований и вы-

строить в отношении конкретных типов муниципальных об-

разований государственную политику поддержки их развития;

• установить оптимальную систему распределения полномочий

по уровням власти и механизм ее коррекции и совершенство-

вания в соответствии с реальными возможностями конкрет-

ных типов муниципальных образований, создавая тем самым

стимулы социально-экономического развития;

• обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе

нормативного определения объемов финансирования госу-

дарственных социальных гарантий;

• обеспечить государственный и муниципальный контроль над

соблюдением законодательства и создание системы взаим-

ной ответственности органов местного самоуправления и го-

сударства;

• создать правовые механизмы повышения контроля над дея-

тельностью органов местного управления;

• усилить роль представительных органов местного самоуправ-

ления, особенно в части контроля над муниципальными фи-

нансами и деятельностью исполнительных органов местного

самоуправления, с постепенным переходом к контрактной

системе назначения глав местных администраций;

Как основной источник федерального законодательства о мест-

ном самоуправлении Закон о местном самоуправлении 2003 г. со-

держит положения о правовой основе местного самоуправления,

принципах его территориальной организации (территориальная ос-

нова) и об экономической основе местного самоуправления. Одна-

ко непродуманная в полной мере редакция Закона может повлечь

за собой целый ряд непредсказуемых и негативных последствий.

Так, в результате преобразований должны возникнуть новые грани-

цы муниципальных образований. Численность органов местного

самоуправления увеличится в 2,5 раза с 11,5 тыс. до 28 тыс., изме-

нится структура управления ими. Обновленные муниципалитеты

112

должны получить значительную часть государственных полномо-

чий, большой объем материальных и финансовых ресурсов — до

40% консолидированного бюджета России, или свыше 2 трлн руб.

В то же время ситуация в сфере местного самоуправления мо-

жет измениться не к лучшему, а к худшему, поскольку органам ме-

стного самоуправления придется выполнять множество функций,

ранее выполнявшихся органами государственной власти. По Закону

0 о местном самоуправлении 2003 г. органы местного самоуправления

наделяются большими полномочиями и скудным бюджетом. Орга-

нам местного самоуправления придется самостоятельно разбираться

с проблемами транспорта, медицинских услуг, образования, жи-

лищно-коммунального хозяйства, из собственных средств оказывать

поддержку социально незащищенным слоям населения. Не исклю-

чается развитие ситуации, когда из-за нехватки денежных средств

муниципальные власти будут закрывать больницы и детские сады.

Межбюджетные отношения в настоящее время строятся таким

образом, что основная часть налогов и сборов поступает в консоли-

дированный федеральный бюджет, затем в определенных пропорциях

перераспределяется между центром, регионами и муниципалитетами.

Главный источник доходов муниципальных образований — местные

налоги, которых в большинстве случаев недостаточно для решения за-

дач, возложенных на местное самоуправление. Только 2—3% муници-

пальных образований могут обойтись без финансовой помощи извне.

Финансовое благополучие основной массы муниципальных об-

разований зависит от средств, поступающих из центра и регионов в

виде отчислений от федеральных и региональных налогов, дотаций

и субвенций, нормативы которых устанавливаются ежегодно. В по-

следние годы доля субъектов Федерации в консолидированном фе-

деральном бюджете сокращается, и регионы пытаются компенсиро-

вать свои потери за счет местного самоуправления. Это позволяет

им делать существующий механизм обеспечения бюджетной само-

стоятельности и перераспределения средств, элементами которого

являются государственные минимальные социальные стандарты.

Последние представляют собой единые требования к объему и ка-

честву бесплатных социальных услуг, мерило минимально необхо-

димых расходов, которые должны быть предусмотрены в бюджетах

муниципальных образований для надлежащего выполнения ими

возложенных на них обязательств. Установление государственных

минимальных стандартов относится к компетенции федеральных

органов, а обеспечение сбалансированности минимальных местных

бюджетов — органов власти субъектов Федерации

По Закону о местном самоуправлении 2003 г. при передаче му-

ниципалитетам государственных функций им должны выделяться

См.: Кружков А.В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект //

Полис. 2004. № 6. С. 60.

113

и необходимые для их выполнения ресурсы. В действительности

функции передаются, а средства — нет. За счет местных бюджетов

покрывается почти 100% расходов на среднее образование, 85 — на

здравоохранение, 60% — на содержание детских садов, жилья и ком-

мунальные услуги. Не имея достаточных собственных средств, ор-

ганы местного самоуправления накапливают кредиторскую задол-

женность хозяйствующим субъектам без ясных перспектив на ее

покрытие. Это ухудшает их финансовое положение и ведет к за-

держкам выплаты заработной платы муниципальным работникам

В сложившейся ситуации последствия стремительного перехода

на новую систему организации местного самоуправления могут быть

сравнимы с результатами шоковых экономических реформ, в резуль-

тате чего пострадают наименее защищенные слои населения, а функ-

ционирование местного самоуправления окажется парализованным.

Наделение органов местного самоуправления отдельными госу-

дарственными полномочиями следует рассматривать как функцио-

нальную форму взаимодействия между органами государственной

власти и местным самоуправлением, смягчающую жесткое органи-

зационное и компетенционное разведение государства и местного

самоуправления. Последнее вытекает из указания в ст. 12 Консти-

туции РФ на то, что органы местного самоуправления не входят

в систему органов государственной власти. Это конституционное

положение, верное само по себе, сформулировано так, что говорит

только о разделенности, но не упоминает о сотрудничестве, общих

задачах органов государства и местного самоуправления, о единых

целях и направлениях деятельности органов государства и местного

самоуправления как разных формах единого целого — власти народа

Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что за-

конодательное наделение полномочиями должно сопровождаться

одновременной передачей материальных и финансовых средств.

Речь идет не о компенсации расходов, понесенных органами мест-

ного самоуправления при исполнении государственных полномо-

чий, а о бюджетном планировании соответствующих расходов. Од-

нако в ряде случаев федеральные законы закрепляют за органами

местного самоуправления государственные полномочия как их соб-

ственные полномочия, не указывая на то, что полномочия переда-

ются в порядке наделения, не вводя при этом механизма передачи

материальных и финансовых средств из федерального бюджета

(казны) на исполнения этих полномочий.

Очевидно, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. может

начать действовать в полную силу лишь в случае выполнения пред-

писаний, содержащихся в его «Переходных положениях», преду-

По данным Госкомстата, на конец 2003 г. задолженность муниципальных ор-

ганов по заработной плате составила около 40 млрд руб.

См.: Xабриева Я.Т. Современная конституция и местное самоуправление //

Журнал российского права. 2005. № 4. С. 13.

114

сматривающих необходимость внесения изменений в БК и НК. Хо-

тя в Законе нет прямой формулировки принципа соразмерности

ресурсам местного самоуправления предоставленным им полномо-

чиям, этот принцип заложен в идеологии Закона. Смысл поправок

в БК и НК не может сводиться только к передаче в региональные

бюджеты средств на выплату заработной платы учителям, возложе-

нию на субъекты Федерации ряда других социальных обязательств

и освобождению от них муниципальных образований. Они будут

оправданны, если позволят хотя бы минимально обеспечить реше-

ние вопросов местного значения, перечень которых утвердил Закон

о местном самоуправлении 2003 г. При этом муниципальные образо-

вания должны хотя бы частично обладать реальными финансовыми

средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмот-

рению, поскольку очевидным является невозможность существова-

ния местного самоуправления только на дотациях и субвенциях.

Реализация принципа бюджетного федерализма возможна путем

равномерного распределения доходов между тремя уровнями пуб-

личной власти (Россия — субъект Федерации — местное само-

управление), закрепленного нормами БК в соотношении 1 : 3.

В «Переходных положениях» Закона о местном самоуправлении

2003 г. установлена, в частности, обязанность Правительства РФ

подготовить проекты федеральных законов, вносящих изменения

в федеральные законы, которые наделяют органы местного само-

управления отдельными государственными полномочиями. Речь идет

либо об отмене не обеспеченных материальными и финансовыми

ресурсами «федеральных мандатов», либо об их дополнительном

обеспечении этими ресурсами. Однако, даже если наделение орга-

нов местного самоуправления будет, как этого требует Конститу-

ция РФ и Закон о местном самоуправлении 2003 г., обязательно

сопровождаться передачей необходимых для их осуществления

средств, останется опасность перегрузки муниципалитетов государ-

ственными полномочиями. Реальной эта опасность становится для

органов местного самоуправления муниципальных районов и го-

родских округов, которые в соответствии с замыслом Закона долж-

ны стать опорой государственной власти в системе местного само-

управления. Выполняя государственные полномочия, они оказывают-

ся под строгим контролем, предполагающим, что им будут даваться

обязательные указания сверху, и означающим особую ответствен-

ность за ненадлежащее осуществление этих полномочий. Отсюда

вытекает задача законодательного урегулирования оптимальной ме-

ры, допустимого объема государственных полномочий, передавае-

мых органам местного самоуправления.

Запрет передачи органами местного самоуправления своих пол-

номочий государству не снимает вопроса о необходимости совмест-

ного решения смежных государственных полномочий и вопросов

115

местного значения, объединенных между собой функциональным

единством. Между тем в федеральном и региональном законода-

тельстве не предусмотрен механизм согласования смежных государ-

ственных полномочий и вопросов местного значения, а также госу-

дарственных полномочий, осуществляемых государственными орга-

нами и переданных органам местного самоуправления в порядке

наделения. Подобный механизм должен быть предусмотрен в зако-

нах субъектов Федерации о местном самоуправлении.

Требует более детальное исследование вопроса о разработке ин-

ститута совместного ведения органов государственной власти и ме-

стного самоуправления как способа более тесного (кооперационно-

го) сопряжения деятельности этих органов при сохранении их вза-

имной конституционно установленной самостоятельности.

Без ответа остается вопрос о формах и средствах взаимодейст-

вия государства и местного самоуправления. Так, в Законе о мест-

ном самоуправлении 2003 г. нашла закрепление достаточно спорная

идея о том, что местное самоуправление должно получить импуль-

сы для развития при активизации местного нормотворчества. Одна-

ко широкое создание на местах уставов и иных нормативных актов

отнюдь не всегда стимулирует местное самоуправление. При отсут-

ствии необходимых специалистов в этой сфере это приводит тому,

что различные органы местного самоуправления, а тем более сель-

ские поселения, переписывают свои акты либо с типовых проектов,

созданных субъектами Федерации, либо с документов своих соседей.

Основная масса районов, городов, сельских поселений и других

населенных пунктов принимала свои уставы по заранее разрабо-

танному и обязательному для них проекту, подготовленному право-

выми отделами субъектов Федерации

. В результате такого «право-

творчества» в органах местного самоуправления появились тысячи

стереотипных (и ненужных) документов

Затягивание процесса принятия целого ряда необходимых феде-

ральных законов приводит к тому, что законодательные органы го-

сударственной власти субъектов Федерации вынуждены заниматься

собственным, опережающим правотворчеством по ряду вопросов

местного самоуправления. При этом они нередко допускают нару-

шения общих принципов местного самоуправления; ущемляются

законные права и интересы муниципальных образований и их ор-

ганов. Все это не способствует повышению качества законодательно-

Так, в Алтайском крае Управлением юстиции зарегистрировано 423 практиче-

ски одинаковых устава муниципальных образований с той только разницей, что

изменялись названия муниципальных образований. В Красноярском крае та же

ситуация с 179 уставами муниципальных образований.

См.: Авакьян С.А. Рецензия на монографию А.А. Сергеева «Федерализм и ме-

стное самоуправление как институты российского народовластия». М., 2005 //

Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3. С. 48.

116

го регулирования местного самоуправления, противоречит принци-

пу его системности. Насущной потребностью становится разработка

теоретических вопросов концепции федерального законодательства

о местном самоуправлении, обеспечивающих его системность и со-

гласованность, учитывающих реальные потребности и специфику

правового регулирования различных аспектов организации и дея-

тельности местного самоуправления.

Федеральное и региональное законодательное регулирование

местного самоуправления нуждается в совершенствовании. Необхо-

димо найти баланс в процессах саморегуляции и государственной

регуляции местного самоуправления, оптимальное решение задачи

разграничения компетенции по установлению правовых основ ме-

стного самоуправления. Главная задача — добиться эффективности

местного самоуправления с точки зрения граждан

. Это предполага-

ет предварительное решение некоторых принципиальных вопросов

конституционного уровня: о характере власти местного самоуправ-

ления, об отношениях его органов с органами государственного

регулирования местного самоуправления и др.

Таким образом, степень необходимого воздействия государст-

венной власти на местное самоуправление по-разному оценивается

исследователями. Необходимым и оправданным в современных ус-

ловиях становления местного самоуправления является увеличение

такого воздействия. Государство должно устанавливать основные

параметры организации и функционирования местного самоуправ-

ления и одновременно гарантии его развития.

Логическим продолжением федеративной реформы государства,

в ходе которой были отменены прямые выборы глав исполнительной

власти субъекта Федерации, и реформы местного самоуправления

является вопрос, связанный с избираемостью либо назначаемостью

глав местного самоуправления (мэров) административных центров

субъектов Федерации. Предпочтительным является вариант, свя-

занный с назначением мэров крупных городов Президентом РФ.

Необходимо пересмотреть закрепленный в БК принцип пере-

распределения доходов между Россией, субъектами Федерации и ме-

стным самоуправлением путем их равномерного распределения

тремя уровнями публичной власти в соотношении 1 : 3.

Целесообразно закрепить в Законе о местном самоуправлении

2003 г. возможность взаимного делегирования полномочий органов

государственной власти и местного самоуправления хотя бы в тече-

ние ограниченного определенным временем переходного периода

становления местного самоуправления.

См.: Сергеев А.А. Закон как гарантия эффективности местного самоуправления //

Муниципальная власть. 2000. № 6.

Заключение

Современное управление обществом основано преимуществен-

но на взаимодействии двух основных форм и способов управления:

государственного управления и местного самоуправления. Местное

самоуправление в развитых демократических странах воспринима-

ется прежде всего как неотъемлемая часть в системе разделения

властей по вертикали, обеспечивающее оптимальное распределение

власти на всех уровнях управления обществом. Не является исклю-

чением и Россия. Существование и функционирование на одной

и той же территории нашей страны федеральной власти, власти

субъектов Федерации, местного самоуправления нескольких уров-

ней (высшего и низшего) также соответственно обусловливает не-

обходимость решения вопросов их взаимодействия.

Организации местного самоуправления в большей мере соответ-

ствует государственная (континентальная) концепция местного са-

моуправления, основанная на невозможности отделения местного

самоуправления от государства.

По своей природе местное самоуправление является одним из

видов публичной власти, ее первичным уровнем организации, до-

полняющим систему государственной власти. Власть местного са-

моуправления, будучи в максимальной степени приближена к насе-

лению, одновременно институт гражданского общества и механизм

реализации общегосударственных задач. Обоснованным является

включение местного самоуправления в качестве основы конститу-

ционного строя в Конституцию РФ.

Местное самоуправление не может быть оторвано от государст-

ва, поскольку такой подход противоречит интересам как самого

местного самоуправления, так и государства. Деятельность местного

самоуправления невозможна без системы мер государственной под-

держки и государственных гарантий. Вся деятельность местного

самоуправления развивается на основе и в соответствии с закона-

ми, действующими на территории государства. В отношениях меж-

ду государственной властью и местным самоуправлением это озна-

чает, что все государственные органы, должностные лица, органи-

зации, граждане и их объединения обязаны соблюдать права мест-

ного самоуправления.

Несмотря на имеющуюся аргументацию о необходимости изме-

нения редакции ст. 12 Конституции РФ и включении органов ме-

стного самоуправления в систему органов государственной власти,

118

слабость и неразвитость местного самоуправления не связана на-

прямую с конституционной нормой. Статус местного самоуправле-

ния в любом случае должен детализироваться в федеральном зако-

нодательстве, которое, в свою очередь, должно быть основано на

идее органического единства местного самоуправления и государст-

венной власти.

Более обоснованно одну из основных причин неудач в деле

строительства местного самоуправления следует искать в отсутствии

развитого механизма взаимодействия органов местного самоуправ-

ления с государством, а не в организационном разделении органов

государственной власти и органов местного самоуправления. Нор-

ма, закрепленная в ст. 12 Конституции РФ о том, что органы мест-

ного самоуправления не входят в систему органов государственной

власти, означает лишь организационное обособление этого уровня

власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключаю-

щейся в праве жителей самостоятельно решать местные дела, но от-

нюдь не отделение местного самоуправления от государства. В Рос-

сии институт местного самоуправления органически интегрирован

в общую систему публичного управления федеративным государст-

вом. Несмотря на наличие государственных элементов в природе

местного самоуправления, не следует отождествлять органы местно-

го самоуправления с государственными органами и соответственно

муниципальную власть и власть государственную.

Вопрос о переводе муниципальных органов в разряд органов го-

сударственной власти не обоснован, поскольку это противоречит

самой концепции местного самоуправления. Оптимальным являет-

ся другой подход: не внесение изменений в ст. 12 Конституции РФ,

а выработка организационно- правовых средств, усиливающих фор-

мы взаимодействия государства и местного самоуправления.

Являясь элементом единой системы публичной власти, местное

самоуправление осуществляет свою деятельность средствами и ме-

тодами, аналогичными существующим в государственном управле-

нии. Несмотря на то что органы местного самоуправления не вхо-

дят в систему органов государственной власти, государство оказы-

вает воздействие на местное самоуправление в формах, во многом

схожих с формами воздействия вышестоящих государственных ор-

ганов на нижестоящие.

Формы взаимодействия органов государственной власти и мест-

ного самоуправления можно классифицировать на формы взаимо-

действия, установленные федеральным законодательством, прежде

всего Законом о местном самоуправлении 2003 г., законодательст-

вом субъектов Федерации, а также договорами субъектов Федера-

ции с органами местного самоуправления.

119