Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

проводимая с 1993 г. органами государственной власти сверху, стала

пробуксовывать, не находя должной поддержки и понимания как

со стороны населения, так и со стороны руководителей субъектов

Федерации. Другой причиной этого, по мнению Н.С. Тимофеева,

является искусственное отделение местного самоуправления от го-

сударственной власти, не имеющее ни теоретического обоснования,

ни аналогов в истории нашей страны

Практика реализации конституционной реформы местного са-

моуправления показала, что идея самостоятельности местного управ-

ления, не подкрепленная соответствующими финансовыми и ма-

териальными ресурсами, а также государственным контролем над

деятельностью органов местного самоуправления, приводит к факти-

ческому отделению органов местного самоуправления от государст-

ва, нецелевому и неэффективному использованию муниципальных

ресурсов и невыполнению их основной обязанности по непосредст-

венному обеспечению жизнедеятельности населения. В условиях пе-

реходного периода взаимоотношения государственной власти и ме-

стного самоуправления должны основываться на централизованной

модели организации публичной власти.

Ни теоретически, ни практически конституционное положение

об отделении местного самоуправления от государства себя не оп-

равдывает. Европейская хартия местного самоуправления также не

требует жесткого организационного разделения органов государст-

венной власти и местного самоуправления. Поэтому, по мнению

О.В. Берга, оптимальным решением проблемы взаимодействия го-

сударственной власти и власти местного самоуправления в России,

т.е. определения роли местного самоуправления в системе пуб-

личной власти, было бы законодательное включение местного само-

управления в систему государственной власти в качестве ее нижне-

го уровня

Однако, несмотря на наличие государственных элементов в при-

роде местного самоуправления, нельзя отождествлять органы мест-

ного самоуправления с государственными органами, и соответст-

венно, муниципальную власть и власть государственную.

При организации местного самоуправления в федеративных го-

сударствах возможны два варианта: либо правовое регулирование

основ организации и деятельности местного самоуправления в сво-

ей основе остается за федерацией, либо ее субъекты получают пре-

имущественное право в организации механизма местного само-

управления. Закон о местном самоуправлении 2003 г. основан на

преобладании федеративного правового регулирования местного

Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России. С. 356.

См.: Берг О.В. Местное самоуправление в системе публичной власти федера-

тивного государства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2003. С. 28—29.

самоуправления и создании системы гарантий местного самоуправ-

ления на федеральном уровне. Закрепление права правовой регла-

ментации основ местного самоуправления за субъектами Федерации,

как показала практика реализации Закона о местном самоуправле-

нии 1995 г., привело к тому, что ими не только не предпринима-

лись необходимые меры для своевременного регулирования этого

института, но и искажалось его предназначение

Организация местного самоуправления в России должна быть

основана на интеграции государственной власти и общественного

самоуправления. Важно делать акцент не на отделении органов ме-

стного самоуправления от органов государственной власти, а на их

сотрудничестве и взаимной поддержке

. Территориальное само-

управление должно развиваться главным образом с помощью госу-

дарственного механизма, привлекая на службу государству инициа-

тиву мест

Навряд ли можно согласиться с точкой зрения о том, что со-

вершенствованию взаимоотношений между органами государствен-

ной власти и органами местного самоуправления способствовало

бы исключение из текста ст. 12 Конституции РФ указания на то,

что органы местного самоуправления не входят в систему органов

государственной власти. Централизованная организация публичной

власти привела бы к улучшению финансового обеспечения полно-

мочий местного самоуправления, повышению уровня директивно-

сти решений этих органов, расширению возможностей государст-

венного контроля над их деятельностью. Признание за органами

местного самоуправления возможности выполнения государствен-

ных полномочий повысило бы статус органов местного самоуправ-

ления и способствовало бы эффективному его функционированию.

Слабость местного самоуправления не связана непосредственно

с редакцией ст. 12 Конституции РФ. Статус местного самоуправле-

ния в любом случае нуждается в конкретизации, прежде всего в фе-

деральном законодательстве. Последнее должно основываться на

идее органического единства местного самоуправления и государст-

венной власти.

Одну из основных причин неудач в деле строительства местного

самоуправления следует искать в отсутствии развитого механизма

взаимодействия органов местного самоуправления с государством,

См. постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П по

делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апре-

ля 1996 г. «О системе организации государственной власти в Удмуртской Рес-

публике».

См.:

Щербакова Н.В., Егорова Е.С.

Местное самоуправление в России: теория

и практика. Ярославль, 1996. С. 55.

См.: Конституционное право Российской Феде

рации / Под ред. М.И. Кукуш

кина. С. 357.

а не в организационном разделении органов государственной вла-

сти и органов местного самоуправления. Оптимальным является не

внесение изменений в ст. 12 Конституции РФ, а выработка органи-

зационно-правовых средств, усиливающих формы взаимодействия

государства и местного самоуправления.

Реализация такого подхода обозначена в Законе о местном са-

моуправлении 2003 г. Так, обязательное представление органами

местного самоуправления отчетов об исполнении бюджетов муни-

ципальных образований органам государственной власти — сигнал

о том, что последующее движение на сближение будет идти в дан-

ном направлении. Подобный подход существенно усиливает воз-

действие государственной власти на местное самоуправление.

Как считает В.И. Васильев, механизм правового регулирования,

созданный Законом о местном самоуправлении 2003 г., фактически

включает органы местного самоуправления в систему государствен-

ной власти, что противоречит Конституции РФ

Взаимодействие государственной власти и местного самоуправ-

ления носит не абстрактный, а конкретный характер. Взаимодейст-

вие государственной власти и местного самоуправления выражается

во взаимодействии вполне конкретных государственных и муници-

пальных органов и их должностных лиц. Население муниципально-

го образования и наделенные властными полномочиями должност-

ные лица и органы местного самоуправления представляют собой

разные субъекты общественных отношений

Не следует абсолютизировать самостоятельность местного само-

управления без учета того, что реализуется оно в основном во вла-

стной деятельности органов и должностных лиц, а не самого насе-

ления. Органы государственной власти, равно как и органы местно-

го самоуправления, не существуют разрозненно или обособленно.

Действуя в единстве и взаимодействии, они образуют определенную

систему. Взаимодействие государства и местного самоуправления

практически реализуется путем взаимодействия системы органов

местного самоуправления с системой государственных органов ис-

полнительной власти.

Различия в полномочиях и функциях государственных органов

не устраняют их общих признаков: все эти органы наделены власт-

ными полномочиями и имеют общественно значимые функции; их

деятельность строго регламентирована законодательством; они дей-

ствуют от имени государства или от имени муниципальных образо-

ваний, но не от частных лиц. Орган местного самоуправления так-

же является публично-правовым лицом, наделен установленной

См.: Васильев В.И. Закон о местном самоуправлении требует многих поправок.

С. 39-41.

См.:

Сергеев А.А.

Федерализм и местное самоуправление как институты рос-

сийского народовластия. М., 2005. С. 134.

компетенцией, властными полномочиями, имеет определенную ор-

ганизационно-правовую структуру, осуществляет свою деятельность

на конкретной территории, его деятельность является подзаконной.

Таким образом, органы местного самоуправления имеют много об-

щего с органами государственной власти, используя в своей дея-

тельности аналогичные с органами государственной власти формы,

средства и методы.

Вместе с тем органы местного самоуправления выведены из

системы органов государственной власти, не могут выступать от

имени государства, при этом выражая интересы местного населе-

ния. Иная природа и у властных полномочий органа местного са-

моуправления: органы местного самоуправления обладают не госу-

дарственно-властными, а юридически властными полномочиями.

Интересна проблема организации местного самоуправления в го-

родах федерального значения. Решая вопрос о принадлежности го-

родских органов власти, московские городские власти первоначаль-

но пошли по пути установления собственного «двойного статуса».

Согласно редакции Устава г. Москвы 1995 г. Московская городская

Дума являлась представительным и законодательным органом госу-

дарственной власти субъекта Федерации — города федерального

значения Москвы и одновременно исполнительным органом город-

ского (местного самоуправления).

Подобный подход к решению проблемы существует в западно-

европейском опыте организации власти. Такие города, как Берлин,

Бремен, Вена, Мюнхен, Париж, являются одновременно субъекта-

ми и местного и регионального самоуправления. Однако подобное

механическое копирование зарубежного опыта применительно к ор-

ганизации власти в городах федерального значения явно не соответ-

ствует Конституции РФ.

Как отмечает Ю.А. Дмитриев, в этом случае невозможно непро-

тиворечиво доказать необходимость вхождения органов власти Мо-

сквы (в качестве органов государственной власти) во всероссий-

скую систему органов государственной власти, как того требуют

нормы Конституции РФ (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77), и одновременно

соблюдения требования ст. 12 о недопустимости вхождения мос-

ковских Думы и мэрии (в качестве органов местного самоуправле-

ния) в ту же самую систему органов государственной власти. К со-

жалению, для разрешения этого очевидного противоречия потребо-

валось решение Верховного Суда РФ

Кроме того, из Конституции РФ вытекает необходимость фор-

мирования российской системы публичной власти от имени трех

территориально несовпадающих видов сообществ (федерального,

региональных и местных). «Двойной статус» органов власти преду-

См.: Муниципальное право /Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 1021.

сматривает совпадение регионального и местного сообществ, что

снижает уровень адекватности отражения интересов населения ор-

ганами публичной власти, действующими на такой территории.

Создание в Москве и Санкт-Петербурге одновременно двух

конкурирующих систем общегородских органов публичной власти

(органов государственной власти и общегородских органов местно-

го самоуправления), решающих одни и те же общегородские вопро-

сы жизнеобеспечения населения, также не имеет смысла. Органи-

зация местного самоуправления в городах федерального значения

имеет особенности, связанные с опасностью разрушения единого

социохозяйственного механизма через разделение единых по своему

значению и характеру функций и вопросов общегородского значе-

ния между многочисленными внутригородскими муниципальными

образованиями

Проблему организации публичной власти в городах федерально-

го значения следует решать путем принятия законов субъектов Фе-

дерации «Об организации местного самоуправления в городе феде-

рального значения Москве» и «Об организации местного само-

управления в городе федерального значения Санкт-Петербурге».

В этих законах вопросы общегородского значения должны быть

обозначены как вопросы не местного (муниципального) значения,

а государственного. Соответственно решаться эти общегородские

вопросы будут органами государственной власти субъектов Федера-

ции — городов федерального значения. Для повышения качества

разграничения предметов ведения между городом федерального

значения и внутригородскими муниципальными образованиями

каждый из предметов ведения необходимо разделить на ряд более

конкретных вопросов. Кроме того, соответствующему перераспре-

делению должны быть подвергнуты источники доходов местных

и региональных бюджетов и объекты государственной и муници-

пальной собственности. При подобном подходе правовое регулиро-

вание всех вопросов в городах федерального значения на городском

уровне будет осуществлять государственная власть, а на уровне внут-

ригородских территорий — местное самоуправление.

Отвечая на вопрос о том, действует ли на уровне местного са-

моуправления принцип разделения властей, многие ученые дают

отрицательный ответ, указывая, что на уровне местного самоуправ-

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. в числе вопросов, подле-

жащих решению исключительно через деятельность органов местного само-

управления, указаны, в частности, комплексное социально-экономическое раз-

витие муниципальных образований, организация транспортного обслуживания

населения, обеспечение населения услугами связи, торговли и бытового обслу-

живания, организация электро-, тепло- газо-, водоснабжения населения, орга-

низация утилизации и переработки бытовых отходов.

ления нет законодательных органов, отсутствует самостоятельная

судебная власть

Такая точка зрения имеет под собой определенные основания.

Конституция РФ не распространяет принцип разделения властей на

местное самоуправление. Однако из ее норм не вытекает и запрета

на подобное применение. Неприменение принципа разделения функ-

ций позволяет главам многих муниципальных образований сосредо-

точивать в своих руках огромную власть, что при отсутствии контроля

со стороны населения муниципального образования и эффективно-

го контроля над местным самоуправлением со стороны государства

создает благоприятные условия для всякого рода злоупотреблений.

Несмотря на то что на уровне местного самоуправления нет за-

конодательных органов и отсутствует самостоятельная судебная

власть, по отношению к местному самоуправлению следует приме-

нять принцип разделения функций. Можно согласиться с мнением

Б.Н. Топорнина, считающего, что, несмотря на то что о разделении

власти в местном самоуправлении можно говорить лишь с очень

большой натяжкой

, в этой сфере допустимо использование общих

подходов, характерных для принципа разделения властей и связанных

с предотвращением возможного монополизма

. Точку зрения о не-

обходимости применения принципа разделения властей на уровне

местного самоуправления также разделяют ряд российских ученых

Можно выделить юридические, политические и экономические

гарантии взаимодействия государственной и муниципальной власти.

Юридические гарантии, в свою очередь, можно разделить на

конституционные гарантии и законодательные. Последние нашли

закрепление в Законе о местном самоуправлении 2003 г., конститу-

циях (уставах) субъектов Федерации, другом федеральном и регио-

нальном законодательстве.

К числу конституционных гарантий можно отнести норму о том,

что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоя-

тельно (ст. 12 Конституции РФ). Конституция РФ гарантирует ме-

стному самоуправлению право на судебную защиту, на компенсацию

дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых

См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. С. 257; он же. Готовится важней-

ший закон. Не допустить бы ошибок //Российская Федерация. 1994. № 13. С. 17;

Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению. М., 1999. С. 257; Шугрина Е.С. Орга-

низационные основы местного самоуправления. С. 53; Барабашев Г.В. Совет и мэр

в «упряжке» самоуправления // Народный депутат. 1991. № 11. С. 38.

См.: Топорнин Б.Н. Вступительная статья к комментарию к Конституции Рос-

сийской Федерации // Комментарий к Конституции Российской Федерации /

Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. С. 50.

См.: Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Раз-

деление властей и парламентаризм. М., 1992. С. 14.

См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.

М., 1997. С. 201; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России.

М., 2003. С. 875.

органами государственной власти. Органы государственной власти

не вправе вмешиваться в процесс реализации местным самоуправле-

нием собственных полномочий, если эти действия не вступают в про-

тиворечие с законом. В то же время органы государственной власти

вправе оказывать содействие местному самоуправлению в решении

вопросов местного значения. Детально запрет на ограничение прав

местного самоуправления как наиболее общая гарантия развит в За-

коне о местном самоуправлении 2003 г. и другом законодательстве.

Общая гарантия конкретизируется в ряде более частных. Так,

обращения органов местного самоуправления и должностных лиц

местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению

органами государственной власти, государственными должностны-

ми лицами, к которым эти обращения направлены.

Представительные органы местного самоуправления обладают

правом законодательной инициативы в законодательном (предста-

вительном) органе субъекта Федерации.

Важной гарантией является право на судебное обжалование

должностными лицами органов местного самоуправления и граж-

данами, проживающими на территории муниципального образова-

ния, актов органов государственной власти и государственных

должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления.

Возможна также судебная форма защиты прав муниципального об-

разования в случае отказа в государственной регистрации устава

муниципального образования.

Как отмечает В.В. Максимов, реализация принципа судебной

защиты прав местного самоуправления имеет один существенный

изъян. Дело в том, что органы муниципальной власти не наделены

правом на обращение в Конституционный Суд РФ ни с жалобой,

ни с запросом либо с ходатайством

Политической гарантией взаимодействия государства и местно-

го самоуправления является прежде всего единство власти народа.

Хотя у жителей муниципальных образований есть местные частные

интересы, принципиальные интересы всего многонационального

народа едины, власть народа осуществляется и в масштабах России,

и в субъектах Федерации, и в муниципальных образованиях. Чем

прочнее будет положение муниципальных образований, тем успеш-

нее будет развиваться страна

Экономические гарантии взаимодействия обусловлены наличием

у муниципальных образований своей собственности, своего бюджета,

своих предприятий и учреждений, отчислениями им от федеральных

налогов и налогов субъектов Федерации. Местное самоуправление

реально только тогда, когда обеспечено экономикой, ибо «корни

См.: Максимов В.А. Проблемы местного самоуправления в решениях Консти-

туционного Суда Российской Федерации. М., 1999. С. 180—182.

См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России. М., 2004. С. 450.

самоуправления в экономике»

. О.Е. Блинкова и Е.О. Филатова также

отмечают, что муниципальная собственность служит интересам

комплексного социально-экономического развития муниципального

образования, увеличению его экономического потенциала. Местное

самоуправление без экономической независимости безжизненно

Муниципальная собственность, в том числе на финансовые ре-

сурсы, является ядром самостоятельности местного самоуправле-

ния. Конституционное закрепление, признание и защита муници-

пальной собственности — важнейшая гарантия самостоятельности

местного самоуправления. В ст. 130 Конституции РФ указывается,

что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное владе-

ние, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Институт муниципальной собственности в Законе о местном само-

управлении 2003 г. включен в круг вопросов местного значения

(ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16).

Экономические гарантии взаимодействия местного самоуправ-

ления с государством в настоящий момент слабы, их только пред-

стоит развивать и усиливать.

Таким образом, норма, закрепленная в ст. 12 Конституции РФ

о том, что органы местного самоуправления не входят в систему ор-

ганов государственной власти, означает лишь организационное обо-

собление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее

реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать

местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправле-

ния от государства.

Несмотря на наличие государственных элементов в природе ме-

стного самоуправления, нельзя отождествлять органы местного

самоуправления с государственными органами и соответственно му-

ниципальную власть и власть государственную. Перевод муници-

пальных органов в разряд органов государственной власти противо-

речит самой концепции местного самоуправления. Оптимальным

представляется другой подход, связанный с выработкой организа-

ционно-правовых средств, усиливающих формы взаимодействия

государства и местного самоуправления.

В целях усиления гарантий местного самоуправления целесооб-

разно наделить муниципальные органы правом на обращение в Кон-

ституционный Суд РФ.

Организация местного самоуправления в крупных городах имеет

особенности, связанные с опасностью разрушения единого социохо-

зяйственного механизма посредством разделения единых по своему

значению и характеру общегородских вопросов и функций между

многочисленными внутригородскими муниципальными образованиями.

Самоуправление от теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шах-

назарова. М., 1988. С. 41.

См.: Блинков О.Е., Филатов Е.О. Осуществление права муниципальной собст-

венности: проблемы выбора форм // Государственная власть и местное само-

управление. 2003. № 3. С. 23.

Глава 2

Основные формы взаимодействия

органов государственной власти

и местного самоуправления

2.1. Механизм и формы правового регулирования

взаимодействия органов государственной власти

и местного самоуправления

Взаимодействие органов государственной власти и местного само-

управления осуществляется не стихийно, а через правовой меха-

низм взаимодействия органов государственной власти и местного

самоуправления. Четкая правовая регламентация этого механизма

способствует повышению эффективности взаимодействия государ-

ства и местного самоуправления.

Правовой механизм взаимодействия органов государственной

власти и местного управления включает в себя следующие основ-

ные элементы:

• порядок формирования системы органов государственной

власти и органов местного самоуправления;

• их компетенцию;

• принципы, на которых основывается взаимодействие органов

государственной власти и местного самоуправления;

• правовые нормы, регулирующие взаимодействие, и правовые

отношения, возникающие в этой сфере;

• правовую ответственность органов государственной власти

и местного самоуправления друг перед другом по взаимным

обязательствам.

Взаимоотношения между государственными органами и органа-

ми местного самоуправления представляют собой общественные

отношения, регулируемые как нормами права, так и другими соци-

альными нормами. Основная масса правоотношений, возникающих

между органами государственной власти и местного самоуправле-

ния, должна строиться преимущественно на диспозитивных нача-

лах, т.е. органы государственной власти и местного самоуправления

должны выступать как равноправные субъекты. В то же время часть

разнообразных конкретных правоотношений может строиться на

императивной основе властеподчинения.

Особенностью правоотношений, складывающихся между госу-

дарственными органами и органами местного самоуправления, яв-

ляется их разноуровневый характер. Правоотношения могут возни-

кать между органами местного самоуправления как непосредствен-

но, так и через союзы и ассоциации муниципальных образований

с федеральными органами государственной, органами государствен-

ной власти субъектов Федерации, а также с их функциональными

и территориальными государственными органами. Правоотношения

могут складываться между органами местной администрации и со-

ответствующими их функциональными и территориальными госу-

дарственными органами

. Эти правоотношения должны основы-

ваться на определенных правовых принципах, которые, кроме регу-

лятивной функции, помогали бы устранять пробелы в праве и слу-

жить критериями для оценки правоотношений.

Законодательство России фактически не регламентирует взаи-

модействие федеральных органов исполнительной власти и органов

местного самоуправления напрямую, устанавливая в этой сфере толь-

ко общие принципы, о чем свидетельствует само название закона.

Однако в Законе о местном самоуправлении 2003 г. не содержится

отдельной нормы, посвященной принципам взаимодействия орга-

нов государственной власти и местного самоуправления. Конкрет-

ное правовое регулирование подобного взаимодействия, включая

выработку принципов взаимодействия, по- прежнему регламенти-

руют и осуществляют сами субъекты Федерации.

Для повышения эффективности взаимодействия органов госу-

дарственной власти и местного самоуправления необходимо прежде

всего определить основные принципы взаимоотношений между

ними. Принципы представляют собой основополагающие подходы,

задающие общие основы взаимодействия между государством и ме-

стным самоуправлением и обеспечивающие необходимую меру

единства такого взаимодействия в масштабах страны.

Сложность проблемы о том, на основе каких принципов осуще-

ствляется взаимодействие между органами государственной власти

и местным самоуправлением, заключается в необходимости разли-

чения принципов организации и деятельности органов государст-

венной власти и местного самоуправления и тех принципов, на ос-

нове которых должны быть организованы их взаимоотношения.

Между ними имеется как определенное сходство, так и различие.

Можно сформулировать следующие основные принципы взаи-

модействия органов государственной власти и местного само-

управления.

См.: Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 1004.