Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

власти к другой, формирующейся в условиях плюрализма форм

собственности и создания социально ориентированной рыночной

экономики.

Принятие Закона о местном самоуправлении 2003 г. свидетель-

ствует о том, что законодатель избрал путь концентрации правового

регулирования местного самоуправления на федеральном уровне

и, по сути, вышел за пределы установления «общих принципов»,

обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на феде-

ральном уровне права населения на местное самоуправление.

1.3. Конституционно-правовая модель

взаимодействия органов государственной

власти и местного самоуправления

Демократическая организация государства предполагает, что носи-

телем суверенитета и единственным источником власти в стране

выступает ее народ, осуществляющий свою власть в различных фор-

мах и различными средствами как непосредственно, так и через

органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ).

Основная роль в организации публичной власти народа принад-

лежит органам государственной власти. Организация и деятельность

государственной власти в России определяются такими исходными

факторами, как ее народная природа, федеративное устройство стра-

ны, единство государственной власти, сочетание распространения

государственной власти сверху и власти населения снизу, со сторо-

ны граждан и их различных объединений, прежде всего в форме

местного самоуправления. Деятельность местного самоуправления

направлена в том числе на совершенствование организации форм

и методов деятельности самой государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется населением, которое

в этих целях использует как институты непосредственной демокра-

тии (местные референдумы и выборы), так и представительные ор-

ганы. При всем различии, касающегося территории и населения,

органы местного самоуправления обособлены от органов государст-

венной власти и не входят в их систему, основываясь на общем

принципе: местное самоуправление в пределах своих полномочий

самостоятельно.

В соответствии с Конституцией РФ публичная власть осуществ-

ляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и му-

ниципальном, хотя источник власти — народ у них единый. Первые

два уровня представляют собой государственную власть. Власть ме-

стного самоуправления также является сложноструктурированной

и состоит из нескольких уровней — высшего и низшего.

Необходимость распределения властных полномочий с учетом

многочисленности и сложности решаемых задач, величины терри-

тории России и большого разнообразия исторических, культурных

и других особенностей населяющих ее народов обусловливает раз-

нообразие видов публичной власти, каждая из которых решает

стоящие перед ней задачи.

Основную роль в организации публичной власти народа играют

органы государственной власти. Их организация и деятельность

определяется такими конституционными факторами, как народная

природа, федеративное устройство страны, единство государствен-

ной власти, взаимодействие государственной власти и власти мест-

ного самоуправления.

Федеральная власть обеспечивает прежде всего проведение цен-

трализованной государственной политики в целях сохранения

единства и целостности России. Субъекты Федерации призваны

решать все остальные вопросы, относящиеся к ведению государст-

венной власти, применительно к своим региональным условиям.

Местное самоуправление в этой системе занимает отведенную

ему область, которая существует объективно, обеспечивает жизне-

деятельность населения в местах его компактного проживания. При

этом местное самоуправление предполагает:

• самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

• организационное обособление в системе управления обществом и

государством;

• многообразие организационных форм;

• соразмерность полномочий местного самоуправления

материально-финансовым ресурсам.

Деятельность местного самоуправления также направлена не

только на удовлетворение общественных потребностей и интересов

населения на локальном уровне, но в том числе на совершенство-

вание управления государством, оптимизацию форм и методов дея-

тельности самой государственной власти, включая в себя федера-

тивный аспект ее организации.

Система собственно государственной власти функционально

объединяет государство в единый организм. Государственная власть

в виде федеральных и региональных властных структур обеспечива

ет

государственный суверенитет, установленный конституционный

строй, несет ответственность перед обществом. Понятие «система

органов государственной власти» имеет отчетливое политическое

содержание.

Задачи местного самоуправления сводятся в основном к обеспе-

чению жизнедеятельности населенных пунктов, обслуживанию по-

вседневных потребностей людей, так сказать, в их житейском пони-

мании. На этом уровне государственные начала властной деятельно-

сти проявляют (во всяком случае, должны проявлять) себя в гораздо

меньшей степени, чем на федеральном и региональном. В местном

самоуправлении в его конституционном понимании активно прояв-

ляются общественные, самодеятельные начала.

Сегодня любое развитое общество невозможно представить без

местного самоуправления

. Демократические государства давно при-

знали достоинство местного самоуправления и отвели ему особое

место в структуре власти. Местное самоуправление выступает в ка-

честве формы оптимизации управленческих процессов и в этом

смысле является важнейшей формой самодеятельности граждан.

Конституция РФ проводит грань между системой государствен-

ной власти и системой местного самоуправления. Местное самоуправ-

ление в пределах своих полномочий самостоятельно, его органы не

входят в систему органов государственной власти. Фактически это

означает наличие двух относительно самостоятельных взаимозави-

симых систем власти: государственной и местного самоуправления.

Проведено подобное размежевание и потому, что слишком специ-

фичны задачи и функции этих систем, а следовательно, характер

взаимоотношений с человеком и государством.

Конституционно-правовая модель местного самоуправления

в России характеризуется тем, что, во-первых, местное самоуправ-

ление признается самостоятельной формой народ

овластия и в этом

качестве является одной из основ конституционного строя (ст. 3

и 12 Конституции РФ), а во-вторых, провозглашено организационное

разделение органов государственной власти и местного само-

управления. Конституционное указание на то, что органы местного

самоуправления не входят в систему органов государственной вла-

сти, означает ориентацию на свободную (общественную) модель

местного самоуправления, существующую в странах с англосаксон-

ской правовой системой.

В основе такой радикальной конституционной переориентации

модели местного самоуправления лежит целая комбинация причин

и условий, объясняющих существование ст. 12 Конституции РФ.

Одна из причин заключается в стремлении выработать качественно

новые принципы государственности, основанные в том числе на

возрождении прежде традиционной для России демократии малых

территорий. Другая причина тесно связана с первой и отражает же-

лание авторов Конституции РФ полностью отказаться от советского

принципа демократического централизма, в соответствии с кото-

рым местные Советы народных депутатов были продолжением еди-

ной системы государственной власти.

Существует, однако, еще одно обстоятельство, связанное с эконо-

мическими проблемами, объясняющее избранный в Конституции РФ

подход: отделение местных органов от государственных диктуется

См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 10.

стремлением государства дистанцироваться от местных социально-

экономических забот и тягот

В правовой литературе можно встретить утверждения о том, что

Конституция РФ в ст. 12 закрепляет концепцию негосударственно-

го местного самоуправления, базирующуюся на устаревших запад-

ных конструкциях. Согласно этой концепции необоснованно про-

тивопоставляются понятия «государственное руководство», «управ-

ление», «местное самоуправление». С помощью категории «местное

самоуправление» предпринята попытка превратить органы, стоящие

ближе всего к населению, в негосударственные, т.е. вывести их за

пределы государственного механизма. Как считает С.А. Авакьян,

более удачной было бы принятие конституционной формулировки,

давно предложенной многими отечественными учеными: характе-

ризовать органы в муниципальных образованиях как органы госу-

дарственной власти и местного самоуправления

Имеются и более радикальные подходы. Так, А.А. Макушин от-

мечает: «Списанные с различных зарубежных конституций детали

организации государственной власти зачастую являются препятст-

вием для осуществления самим государством данной ему человеком

и обществом единой и неделимой по своей сути государственной

власти. К чему, например, объявлять в конституции о разделении

власти как по вертикали — на государственную и местного само-

управления, так и по горизонтали — на законодательную, исполни-

тельную и судебную, если эта историческая имитация чуждого опы-

та только вводит общество в состояние самообмана и вносит пута-

ницу в осуществлении государственной власти»

Отделение местного самоуправления от государственной власти

является одним из концептуальных положений теории местного

самоуправления в России. Однако, несмотря на организационную

обособленность, государственная власть и местное самоуправление

являются разными формами единой власти народа. И государст-

венные органы, и органы местного самоуправления наделены пуб-

личной властью, являются подзаконными и имеют один источник

власти — народ. Поэтому, как отмечается в юридической литерату-

ре, противопоставление местного самоуправления и органов власти

необоснованно и нецелесообразно

По мнению А.Г. Воронина (заместителя министра РФ по делам национально-

стей и федеративным отношениям), «верх властной вертикали начинает сбрасы-

вать функции, требующие затрат, только тогда, когда он не в состоянии с ними

справиться» (Миннац: рука на пульсе // Муниципалитет. 1997. № 1. С. 5).

См.: Авакьян С.А. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы

и перспективы. С. 12—13.

Макушин А.А. Логика и конструкция конституции // Конституционное и му-

ниципальное право. 2005. № 7. С. 8.

См.: Наумкина В.В. Указ. соч. С. 11.

Согласно конституционной норме признание местного само-

управления государством означает, что последнее видит в нем не-

кий социальный институт, не обладающий свойствами государст-

венной структуры. Местное самоуправление, занимающее в меха-

низме управления государством особое место, начинается там, где

заканчивается функционирование органов государственной власти.

Сущность местного самоуправления рассматривается в автономности

его от других органов государственной власти, самостоятельности

населения в решении местных проблем. Поскольку органы местно-

го самоуправления не входят в систему органов государственной

власти, соответственно последние не могут давать обязательных

указаний муниципальным органам. Органы местного самоуправле-

ния наверняка лучше разбираются в своих проблемах и смогут най-

ти лучшие пути их разрешения

Подобные подходы основываются на признании местного само-

управления и государственной власти диалектически противополож-

ными категориями. С этой точки зрения местное самоуправление

носит исключительно общественный характер, в силу чего централь-

ная власть теряет право законодательно регулировать самоуправ-

ленческие процессы.

Однако более обоснованной является точка зрения о том, что

местное самоуправление как автономия малых территориальных

единиц в рамках общих для всего государства законов означает все-

таки не свободу от государства, а свободу внутри него

Местное самоуправление, представляющее собой форму само-

организации гражданского общества, с одной стороны, находится в

автономном от государства состоянии, а с другой — неразрывно

связано с ним. Более того, возможно и некоторое противостояние

между государством и гражданским обществом. Однако ни государ-

ство, ни гражданское общество, несмотря на свою относительную

автономность, не могут по объективным причинам полностью изо-

лироваться друг от друга и самоустраниться.

Местное самоуправление не может быть оторвано от государст-

ва, поскольку такой подход противоречит интересам как местного

самоуправления, так и самого государства. Деятельность местного

самоуправления немыслима без государственной поддержки и госу-

дарственных гарантий. Вся деятельность местного самоуправления

развивается на основе и в соответствии с законами, действующими

на территории государства. В отношениях между государственной

Вряд ли целесообразно называть власть местного самоуправления «четвертой

властью», поскольку разделение власти по горизонтали основано на ее специа-

лизации, а распределение власти по вертикали представляет собой качественно

иной способ организации публичной власти.

См.: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России; Колюшин Е.И. Консти-

туционное (государственное) право России: Курс лекций. М., 1999. С. 349.

властью и местным самоуправлением это означает, что все государ-

ственные органы, должностные лица, организации, граждане и их

объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления.

Более того, государство своими актами может наделять местное са-

моуправление дополнительными полномочиями, переносить на них

часть функций своих органов, передавать в муниципальную собст-

венность новые объекты.

Понимание власти местного самоуправления как феномена об-

щественной жизни, противоположного государственной власти, про-

истекает из нечеткого представления о соотношении понятий госу-

дарственной и муниципальной власти. Общепризнанным считается,

что государственная власть, будучи разновидностью публичной вла-

сти, осуществляется непосредственно самим государством, делеги-

рована или санкционирована им, т.е. проводится от его имени, по

его уполномочию и при его поддержке

. Характерной чертой госу-

дарственной власти является возможность государственного прину-

ждения. Тесная взаимосвязь местной и государственной власти обу-

словливается единым источником — народом. Эти разновидности

публичной власти реализуются через различные органы — соответ-

ственно через органы местного самоуправления и органы государ-

ственной власти. При этом деятельность органов местного само-

управления не изолирована, поскольку государственная власть мо-

жет влиять на нее многими способами. В процессе своей реализа-

ции государственная и муниципальная власть взаимодействуют.

Одна из основных форм такого взаимодействия закреплена в Кон-

ституции РФ — это возможность наделения органов местного само-

управления отдельными государственными полномочиями.

Часть 2 ст. 3 Конституции РФ указывает на то, что народ осу-

ществляет свою власть непосредственно, а также через органы госу-

дарственной власти и органы местного самоуправления. В ч. 2 ст. 130

уточнено, что непосредственно народ осуществляет свою власть

в сфере местного самоуправления путем референдума, выборов и дру-

гих форм прямого волеизъявления.

Конституционная модель местного самоуправления прямо уста-

навливает его публично-правовую природу. Конституция РФ выделя-

ет два канала осуществления публичной (территориальной) власти —

государственную власть и муниципальную власть, представляющие

собой не противоречащие друг другу составные части единого кон-

ституционного механизма власти

Л.Н. Недокушева при этом уточняет, что муниципальная власть

функционирует в рамках государственной территории, находящейся

См.: Развитие теории местного самоуправления в России. СПб., 1996. С. 81—85.

См.: Торшенко Л.Л. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лек-

ций. Екатеринбург, 1994. Вып. 1. С. 5.

под юрисдикцией органов государственной власти. Ее реализация

должна протекать в соответствии с законами государства, в русле

общегосударственной политики. Вместе с тем эта власть самостоя-

тельна в рамках предоставленных ей полномочий, органы муници-

пальной власти организационно обособлены и не подчиняются ор-

ганам государственной власти, территория муниципального образо-

вания не может быть изменена без согласия местного населения.

При этом Л.H. Недокушева считает муниципальную власть суве-

ренной в рамках закрепленных за ней полномочий

Однако в данном случае следует говорить о самостоятельности

муниципальной власти в рамках полномочий, отведенных ей госу-

дарством, но никак не о ее суверенитете. Суверенитет — это каче-

ство верховной государственной власти, обладающей международ-

ной правосубъектностью. Суверенитетом не обладают субъекты Фе-

дерации, а тем более местное самоуправление

Местное самоуправление по своей природе является одним из

видов публичной власти, который составляет альтернативу государ-

ственной власти, не обладает суверенитетом и вследствие этого не

ограничивает полномочия органов государственной власти, продол-

жая их в других правовых формах. При конституционно установлен-

ной самостоятельности местное самоуправление должно действо-

вать в соответствии с принципом законности. Последнее означает,

что власть местного самоуправления должна иметь четкие правовые

пределы, определенные законами России и субъектов Федерации

Не все республики в составе России строили свои отношения

с органами местного самоуправления в соответствии с конституци-

онной формулой. Взгляд на местное самоуправление как на низшее

звено государственной власти привел к тому, что во многих регио-

нах не соблюдались положения Конституции РФ, устанавливающие

независимость органов местного самоуправления от органов госу-

дарственной власти. В середине 1990-х годов в субъектах Федера-

ции нередко принимались законодательные акты, фактически лик-

видировавшие систему органов местного самоуправления путем их

замены органами государственной власти. При этом создавалась

единая вертикаль исполнительной власти до районного уровня, ко-

См.: Недокушева Л.H. Муниципальная власть: правовые проблемы теории и прак-

тики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 7.

В конституционном праве Германии для обозначения независимости местного

самоуправления используется понятие «коммунальный суверенитет», под кото-

рым профессор Мюнхенского университета Д. Элерс понимает «суверенитеты

планирования, решения кадровых вопросов, организационный, нормотворче-

ский и финансовый суверенитеты общин и районов» (Элерс Д. Местное само-

управление в Германии // Гос-во и право. 2002. № 3. С. 70).

См.: Кулушева М.А. Конституционно-правовое регулирование местного само-

управления Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов,

2001. С. 11.

торая действовала, порой игнорируя решения органов местного са-

моуправления. Такая ситуация сложилась в Ставропольском крае,

Курской, Новосибирской, Московской и Пензенской областях, где

были приняты соответствующие законы

В Конституции Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. был

закреплен отказ от принципа отделения органов местного само-

управления от государства. Аргументировалось это тем, что местное

самоуправление является одним из публичных институтов государ-

ства, осуществляется на основе Конституции РФ и законов России,

а значит, есть часть государства, функционирующая по его законам

Законодательством Республик Ингушетии, Кабардино- Балкарии,

Татарстана и др. предусматривалось создание органов «местной го-

сударственной власти», что не соответствует Конституции РФ (ч. 1

ст. 12, ч. 1 ст. 130, ст. 131). Подобного рода попытки создать «местные

органы государственной власти» вместо органов местного само-

управления свидетельствуют о полном непонимании его сущности

Трудности становления местного самоуправления, независимого

от государства, во многом обусловлены, как отмечает И.В. Выдрин,

психологическими особенностями менталитета российского обще-

ства, не имеющего прочных традиций местного самоуправления

в нашей стране

Конституционной норме, отделяющей органы местного само-

управления от системы органов государственной власти, не соот-

ветствуют другие нормы Конституции РФ, которые закрепляли бы

не только принцип разделения, но и принцип сотрудничества, осно-

ванного на наличии общих задач государства и местного самоуправ-

ления как двух разных форм единой власти народа. Как пишет В.И.

Васильев, конституционные принципы самостоятельности привели

не только к отделению местного самоуправления от государства, но

и, к сожалению, к отделению государства от самоуправления

Конституционное исключение органов местного самоуправления

из системы государственной власти необходимо трактовать не как

потерю ими государственно-властной природы, а как установление

своеобразного разделения государственных функций по вертикали.

Определение места местного самоуправления в системе государ-

ства в значительной мере определяется функциями местного само-

См.: Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской Фе-

дерации: Автореф. дис…д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 43.

См.: Конституционное право Российской Федерации / Под ред. М.И. Кукуш-

кина. Екатеринбург, 1995. С. 357.

См.: Развитие местного самоуправления в России. СПб., 1996. С. 81—85.

См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: От идеи

к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998. С. 23.

См.: Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы

взаимоотношений //Конституционное и муниципальное право. 2004. С. 3. С. 11.

управления и его компетенцией, выраженной прежде всего в нали-

чии собственного предмета ведения. Общепризнанное основное

отличие местного самоуправления от государственной власти, про-

являющееся в более высокой степени использования в местном са-

моуправлении форм непосредственной демократии, не влечет за со-

бой его принципиальных отличий от государственной власти.

М.А. Краснов отмечает, что, разграничивая в теории сферу го-

сударственной власти и сферу местного самоуправления, надо

иметь в виду не природу органов местного самоуправления, а спе-

цифику их функций

Многие ученые прямо указывают на сходство осуществления

власти, реализуемой в форме государственной власти и местного

самоуправления. А. Васильчиков, исследовавший российское земст-

во, писал, что «отыскать черту, отделяющую государственные инте-

ресы, нужды и повинность от земских, было бы напрасным трудом;

они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются

и противопоставляются. Те же предметы ведения, которые в одних

государствах заведываются с полным успехом обывателями, собра-

ниями, выборными людьми, в других поручаются администрации,

центральной власти, коронным чиновникам»

Эта точка зрения разделяется многими российскими конститу-

ционалистами. В частности, С.А. Авакьян отмечает: «Юридическое

лишение государственных начал для органов местного самоуправ-

ления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую»

По мнению С.В. Полениной, в российских условиях решение о

разгосударствлении местного самоуправления представляется доста-

точно спорным

Государственная природа местного самоуправления признается

многими учеными. В.А. Баранчиков отмечает, что даже в Британии,

характеризующейся минимальным контролем государства над мест-

ным самоуправлением, все же никем не оспаривается государствен-

ная природа местного самоуправления

См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.

Васильев В.И. Местное самоуправление. С. 17.

Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления //

Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.,

1994. С. 47.

Поленина С.В.

Предмет нормотворчества органов местного самоуправления

в РФ // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание,

техника, эффективность. М., 2002.

См.: Баранчиков В. Правовое регулирование организации и деятельности му-

ниципальных образований в Великобритании //Реформы управления в странах

Западной Европы. М., 1993. С. 10—11. Напротив, С. Чиргин считает, что в боль-

шинстве стран принята та же концепция местного самоуправления, что и в России:

местное самоуправление — это публичная власть, существующая наряду с госу-

дарственной (см.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправле-

ния в Российской Федерации (круглый стол) //Гос-во и право. 1997. № 5. С. 33).

Многие ученые утверждают, что модель организации местного

самоуправления, предусмотренная в Конституции РФ, утопична

и не может быть реализована. К.Ф. Шеремет предлагает вернуть

местное самоуправление в лоно государственного управления, счи-

тая, что местное самоуправление по своей сути — это всего лишь

децентрализованное государственное управление

О.О. Миронов также утверждает, что формулировку ст. 12 Кон-

ституции РФ следовало бы исключить из текста Конституции РФ

в силу того, что «невозможно себе представить, чтобы миллионные

по численности города (Новосибирск, например), иные крупные

областные и краевые центры жили и управлялись вне системы ор-

ганов государственной власти»

Подобного мнения придерживается B.Л. Шейнис, который, го-

воря о проблемах изменения Конституции РФ, пишет: «Должен быть

также однозначно решен деликатный вопрос о распространении ис-

полнительной вертикали на уровень местного самоуправления»

Н.С. Тимофеев, в целом разделяя эту позицию, предостерегает

против излишне широкого толкования самостоятельности местного

самоуправления: «Определенная самостоятельность в решении ме-

стных дел не может проводиться вне направленной единой государ-

ственной экономической, социальной, идеологической и др. поли-

тики. Разве могут жизненные интересы людей, повседневные забо-

ты жителей городских и сельских поселений быть поставлены вне

интересов государства, провозгласившего, что высшей ценностью яв-

ляется человек (ст. 2 Конституции РФ), его права и свободы, а при-

знание, соблюдение и защита прав и свобод — обязанность государ-

ства. Не может вызвать никаких возражений вывод о том, что местное

самоуправление не может находиться вне системы государственно-

властных отношений и быть абсолютно независимым от государст-

ва». Тогда содержание ст. 12 Конституции РФ, закрепляющей, что

«органы местного самоуправления не входят в систему органов го-

сударственной власти», можно рассматривать как скрытую попытку

устраниться от решения проблем местного значения, переложить

всю ответственность за состояние местных дел на «негосударствен-

ные органы»

Одной из главных причин необходимости корректировки ре-

формы местного самоуправления и принятия Закона о местном са-

моуправлении 2003 г. является то, что муниципальная реформа,

Баранников В. Указ. соч.

Миронов О.О. Конституция не может быть неизменной // Гос-во и право. 1998.

№ 4. С. 7.

Шейнис В.Л.

Конституция и жизнь. Когда, как и что надо изменять в Основ-

ном законе страны //Независимая газета. 1999. 27 янв.

Тимофеев Н.С. О сущности и территориальной основе местного самоуправле-

ния. С. 2.