Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 1

Теоретические и законодательные

основы взаимодействия

органов государственной власти

и местного самоуправления

1.1. Политико-правовая природа

взаимодействия государственной власти

и власти местного самоуправления

В ходе своего развития государство и общество выработали различ-

ные формы самоорганизации. Но современное управление социумом

основывается на взаимодействии двух основных форм и способов

управления: государственного управления и местного самоуправле-

ния. В развитых демократических странах местное самоуправление

воспринимается прежде всего как неотъемлемая часть в системе

разделения властей по вертикали, обеспечивающее оптимальное

распределение власти на всех уровнях управления обществом.

Система органов государственной власти неустойчива до тех пор,

пока не будет эффективно взаимодействовать с территориальным

механизмом самоуправления. Человек прежде всего является членом

общества, в котором он преследует свои личные интересы, и лишь

потом — гражданином, участником политических процессов. Боль-

шинство решений, принятых государственными органами власти, за-

трагивающих права и законные интересы личности, в дальнейшем

реализуется посредством действий и решений местных органов власти.

В процессе осуществления органами государственной власти

и органами местного самоуправления своих функций происходит

неизбежное взаимодействие между ними. Для понимания того, ка-

ким образом должно осуществляться наиболее эффективное и оп-

тимальное взаимодействие между органами государственной власти

и местного самоуправления, необходимо выяснить их политико-

правовую природу и социальную сущность. Для этого необходимо

ответить на следующие основные вопросы:

1) что представляют собой государственная власть и власть ме-

стного самоуправления по своей природе, каково их соотношение;

2) что первично — государственная власть или власть местного

самоуправления;

3) власть местного самоуправления производна от государствен-

ной власти либо самостоятельная?

Особый вид публичной власти — государственная власть, посред-

ством которой осуществляется управление государством и общест-

вом. Рассматривая такую власть в качестве важнейшего, определяю-

щего признака государства в отличие от организации ее в родовом

обществе, Ф. Энгельс обращал внимание на то, что это «особая

публичная власть»

В советской литературе местные органы власти (советы и изби-

раемые ими исполнительные комитеты) рассматривались как орга-

ны государственной власти. Такой подход был связан с тем, что со

времен К. Маркса и Ф. Энгельса считалось, что публичная власть —

это только государственная власть.

В современной государственно-правовой науке начинает преоб-

ладать другой подход: публичная власть имеет различные организа-

ционные формы и не сводится только к государственной власти.

Как отмечает В.Е. Чиркин, изменения, происходящие в механизме

власти, связанные с увеличением многообразия ее форм, объектив-

но связаны с происходящими процессами диффузии власти, т.е. ее

рассредоточения в обществе

Закрепленная в современных конституциях развитых государств

вертикальная децентрализация государственной власти с выделени-

ем местного самоуправления в качестве негосударственного элемен-

та публичной власти подразумевает различение категорий «публич-

ная власть» и «государственная власть», которые ранее традиционно

отождествлялись

. Современный механизм публичной власти со-

вмещает власть, осуществляемую органами государственной власти,

местного самоуправления и непосредственно населением.

Своя публичная власть (в пределах соответствующих предметов

ведения — вопросов местного значения) существует в муниципаль-

ном образовании. Ее реализуют население муниципального образо-

вания непосредственно и его органы от имени населения. По своей

сути это публичная власть территориального общественного кол-

лектива. Органы такой публичной власти не входят в систему орга-

нов государства, но могут выполнять передаваемые им отдельные

полномочия некоторых органов государства, сотрудничают с орга-

нами государства в решении «смежных» вопросов — на стыке во-

просов местного значения и государственной компетенции, высту-

пают с инициативами по вопросам государственного значения.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 170.

См.: Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005. С. 171.

См.: Прудников А.С., Еремян В В., Лимонов A.M. Муниципальное право России:

Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 26.

Термин «власть» обусловливает наличие термина «управление».

Управление предполагает воздействие на поведение людей, подчи-

ненность воли одних людей воле других для получения определен-

ных результатов. Понятие «самоуправление» указывает на вид за-

крепляемой в понятии «местное самоуправление» социальной ак-

тивности, разновидности социального управления вообще.

Управление — один из необходимых видов человеческой дея-

тельности наряду с производством и потреблением, распределением

и перераспределением, религией, наукой, искусством, семейными

и иными общественными связями. В.Г. Афанасьев отмечает, что

это не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновид-

ность, которая связана с выработкой решений, с организацией, на-

правленной на претворение решений в жизнь, с регулированием

системы в соответствии с заданной целью, подведением итогов дея-

тельности, систематическим получением, переработкой и использо-

ванием информации

А.Е. Козлов полагает, что в широком смысле управление озна-

чает руководство чем-либо (или кем-либо) и по своей сути сводится

к управляющему воздействию субъекта на объект, содержание ко-

торого — упорядочение системы, обеспечение ее функционирова-

ния в полном соответствии с закономерностями ее существования

и развития

Разновидностью управления является государственное управле-

ние — исполнительно-распорядительная деятельность, осуществ-

ляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства

хозяйственным, социально-культурным и административно-полити-

ческим строительством. Систему органов местного управления со-

ставляет совокупность государственных органов, осуществляющих

государственно-управленческую деятельность на местном уровне.

В России существуют около 155 тыс. поселений (от крупных, мил-

лионных городов до деревень с населением 30—50 человек), а также

различные административно-территориальные единицы (например,

десять административных округов в Москве). В крупных поселени-

ях (городах, районах и др.) существуют территориальные управле-

ния министерств и служб, которые являются представителями ис-

полнительной ветви государственной власти, осуществляют ее на

местах. В то же время поселения являются муниципальными обра-

зованиями, где осуществляются местное самоуправление — пуб-

личная власть населения, народа муниципального образования по

вопросам местного, а не государственного значения

См.: Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 57—58.

См.: Козлов А.Е. Конституционное право. М., 1996. С. 388.

Во многих административно-территориальные единицах в субъектах Федерации

местное самоуправление не создано до сих пор. Так, в 2003 г. муниципальные

образования существовали лишь в 11 субъектах Федерации (см.: РГ. 2003. 17 окт.).

Самоуправление — разновидность управления, обладает всеми

его признаками. В литературе отмечается, что нельзя четко провес-

ти грань между местным самоуправлением и местным управлением,

так как оба вида управления имеют общие задачи и цели

Отличием местного самоуправления от местного управления яв-

ляется необходимость и сам факт участия населения в решении

различных задач. Важнейшая предпосылка, необходимая для ус-

пешной реализации самоуправления, — развитие инициативы насе-

ления, отсутствие которой может привести к превращению само-

управления в управление.

Не всякое управление на местном уровне можно назвать само-

управлением. Самоуправление в отличие от управления предполага-

ет самостоятельность и определенную независимость от государст-

венного управления. В.Е. Гулиев отмечает, что самоуправление пред-

ставляет собой единство самоорганизации, саморегуляции, само-

контроля, способ коллективного существования объединения людей

Все эти проявления самоуправления исходят из совпадения управ-

ляющих и управляемых, т.е. из совпадения субъекта и объекта управ-

ления. Демократическое управление — это управление, в котором

люди управляют своими делами сами, сами себя организуют. Такого

же понимания самоуправления придерживается и Ю.А. Тихомиров

Возможность решения всех местных проблем самим населением

вызывает ряд вопросов. Так, А.Н. Кокотов обращает внимание на

то, что буквальное понимание самоуправления как самостоятельного

решения людьми всех собственных проблем противоречит естест-

венно идущим процессам специализации человеческой деятельно-

сти, поскольку специализация в равной мере необходима и уп-

равлению, и самоуправлению. Общество нуждается в качественном

управлении, которое могут обеспечить только профессиональные

управленцы, люди, специализирующиеся на данном виде деятель-

ности. Соответственно управление людьми со стороны особого круга

профессиональных управленцев нельзя всегда оценивать в качестве

антипода самоуправления. Предпочтительнее пытаться найти пра-

вильную пропорцию сочетания элементов самоуправления и управ-

ления в обществе. При таком сочетании управления и самоуправ-

ления общество тем не менее можно и нужно рассматривать как

самоуправляемое

См.: Наумкина В.В. Организационно-правовые основы развития местного са-

моуправления в Хакасии (историко-теоретическое исследование): Автореф. дис.

. канд. юрид. наук. М., 2002. С. 12.

См.: Гулиев В.Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления //

Сов. гос-во и право. 1986. № 2. С. 7.

См.: Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы

философии. 1983. № 8. С. 21.

См.: Кокотов А.Н. Местные общественные организации граждан как субъекты

советского государственного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Сверд-

ловск, 1988. С. 67.

Самоуправление предполагает сочетание и взаимодействие де-

мократически организованного управления в лице специалистов-

управленцев (назначаемых чиновников) с самореализацией людьми

своих интересов. Самоуправление направлено на упорядочение об-

щественных отношений во всех сферах жизнедеятельности населе-

ния, гармоничное согласование совокупности интересов индивидов.

Главное в самоуправлении — интересы народа, органично над-

страивающиеся над интересами групп, организаций, а в конечном

счете — отдельных людей. Следовательно, главный субъект само-

управления — народ. Противопоставление в управлении интересов

общества и отдельных групп, индивидов свидетельствует об отсут-

ствии демократического правления, отсутствии самоуправления.

Понятия «самоуправление» и «управление» связаны с особенно-

стями двухуровневой организации (типологии) муниципальных об-

разований, что является одной из основных правовых новелл Феде-

рального закона «Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ

(далее — Закон о местном самоуправлении 2003 г.).

Деятельность муниципальных образований, создаваемых на уров-

не поселений, многие из которых небольшие по площади и чис-

ленности населения, по сути, сводится к территориальному общест-

венному самоуправлению, поскольку соответствующие образования

не в состоянии решать комплекс вопросов местного значения. В ре-

зультате такие вопросы решаются создаваемыми на местах (обычно

на уровне районов) органами государственной власти

. И наоборот,

в создаваемых муниципальных образованиях на районном уровне

и в крупных городах регионального значения местное самоуправле-

ние оказывается излишне отдалено от населения и не способно

эффективно решать вопросы местного значения, связанные с жиз-

нью поселений (например, благоустройство территории, комму-

нальное хозяйство). Деятельность органов местного самоуправления

в таких образованиях по своему характеру ближе к государственно-

му управлению.

Термин «самоуправление» многозначен. В толковом словаре се-

мантическое значение этого слова определяется, во-первых, как

право на внутреннее управление своими местными силами; во-

вторых, как право решать дела внутреннего управления по собст-

венным законам, в пределах национально-территориальной едини-

цы, автономии

. Однако отсутствует единый подход к пониманию

этого термина, его социальной сущности и политико-правовой

природы как в российской юридической науке, так и в зарубежной.

См.:

Хабриева Т.Я., Савицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад

законодателей в развитие российского федерализма и местного самоуправления //

Журнал российского права. 2003. № 12. С. 14.

См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 1985. С. 287.

Имеющиеся в различных государствах законодательные определе-

ния понятия местного самоуправления, как правило, зависят от того,

какой теории местного самоуправления придерживается государство.

Теория местного самоуправления формируется на основе практиче-

ского опыта. В то же время все теории местного самоуправления

направлены на решение основного вопроса о соотношении государст-

венной власти и местного самоуправления и об их взаимодействии

В основе выработанных наукой концепций местного самоуправ-

ления лежит именно проблема соотношения местного самоуправ-

ления и государства, их взаимодействие. Местное самоуправление

может признаваться самостоятельным, автономным и отделенным

от государственного управления либо рассматриваться как продол-

жение государственной власти и государственного управления на

местах. Соответственно в первом случае местное самоуправление

наделяется полной автономией и на него законодательно не воз-

лагается выполнение государственных функций. Во втором случае

в законодательстве государства отражена идея признания местного

самоуправления как части системы органов государственной вла-

сти, совместно с ним выполняющего функции общегосударствен-

ного и местного значения.

Обобщение зарубежного и отечественного опыта взаимодейст-

вия государственной власти и местного самоуправления позволяет

сделать вывод о том, что теория и практика развитых зарубежных

государств склоняется к идее организационного сближения госу-

дарственных и муниципальных органов власти.

В отечественной научной литературе понятие «местное само-

управление» также понимается по-разному. Так, Е.И. Козлова и

О.Е. Кутафин под местным самоуправлением понимают систему

организации и деятельности граждан, т.е. совокупность организа-

ционных форм и институтов прямого волеизъявления, а также вы-

борных и других органов местного самоуправления, посредством

которых обеспечивается самостоятельное решение вопросов мест-

ного значения

. Е.С. Шугрина и А.Н. Писарев понимают под мест-

ным самоуправлением самостоятельную форму народовластия, т.е.

способ осуществления народом принадлежащей ему власти

Местное самоуправление — многозначное понятие, что отража-

ет его политико-правовую природу и социальную сущность.

См.:

Чичерин Б.

Курс государственной науки. М., 1894

; Лазаревский Н.И.

Само-

управление. Мелкая земская единица. СПб., 1903; Безобразов В.П. Государство

и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882; Василь-

чиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных зем-

ских и общественных учреждений. СПб., 1891; Пешков В Н. Опыт деятельности зем-

ства и его земских учреждений по Положению 1864 г. января первого. М., 1865.

См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999. С. 492.

См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 13; Казанчев Ю.Д., Пи-

сарев А Н. Муниципальное право России. М., 1998. С. 77.

В юридической литературе, как правило, правовая природа ме-

стного самоуправления рассматривается в трех аспектах: 1) как пра-

во граждан и местного сообщества на самостоятельное управление

местными делами; 2) как одна из основ конституционного строя

и основополагающий принцип организации власти, который наряду

с принципом разделения властей (деление власти по горизонтали)

определяет систему управления (деление власти по вертикали); 3) как

форма народовластия.

Можно, однако, сформулировать более полно все его проявле-

ния. Местное самоуправление — это:

• одна из основ конституционного строя;

•

форма организации публичной власти, своего рода муници-

пальная власть, дополняющая принцип разделения властей по

вертикали и определяющая систему управления демократиче-

ского правового государства;

• субъективное право граждан, населения данной территории

на самостоятельное управление местными делами;

• практическая деятельность граждан по самостоятельному раз-

решению вопросов местного значения;

• форма народовластия.

Рассмотрим основные проблемные вопросы, связанные с раз-

личными аспектами природы местного самоуправления. Согласно

ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется мест-

ное самоуправление, самостоятельно осуществляемое в пределах

своих полномочий и создаваемое в городских, сельских поселениях

и на других территориях. Нахождение этой статьи в главе, устанав-

ливающей основы конституционного строя, свидетельствует о про-

возглашении местного самоуправления одной из таких основ.

Конституционное признание местного самоуправления госу-

дарством означает, что последнее видит в нем некий социаль-

ный институт, не обладающий свойствами государственной струк-

туры. В механизме управления государством местное самоуправ-

ление начинается там, где заканчивается функционирование ор-

ганов государственной власти.

Сущность местного самоуправления заключается в автономно-

сти от других органов государственной власти, самостоятельности

населения в решении местных проблем. Поскольку органы местно-

го самоуправления не входят в систему органов государственной

власти, соответственно последние не могут давать обязательных

указаний муниципальным органам. Органы местного самоуправле-

ния лучше разбираются в своих проблемах и смогут найти опти-

мальные пути их разрешения

Т.В. Кашанина и А.В. Кашанин называют власть местного самоуправления

«четвертой властью», существующей в нашем обществе (см..: Кашанина Т.В.,

Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник. М., 2000. С. 181).

Как субъективное право граждан местное самоуправление также

нашло отражение в Конституции РФ. Граждане России имеют право

избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2

ст. 32). Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное ре-

шение населением вопросов местного значения, владение, пользова-

ние и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130).

Рассматривая местное самоуправление как субъективное право

граждан на управление местными делами, правомерно поставить

вопрос о том, могут ли граждане его не использовать? Иными сло-

вами, могут ли граждане не создавать органы местного самоуправ-

ления и не реализовывать другие его формы? Возможен ли отказ

граждан от местного самоуправления?

Субъективное право выражается как возможность, осуществле-

ние которой зависит от правообладателя. Возможно принуждение

к использованию права (как это встречается при установлении в за-

конодательстве некоторых стран обязательной явки избирателей на

выборы), но такая ситуация не очень логична. Между тем вопрос о

том,

возможен ли отказ от права на местное самоуправление и по-

следствия такового отказа, заслуживает отдельного анализа.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправле-

ние именно как право. Но регулирующее сферу местного самоуправ-

ления федеральное и региональное законодательство, практика реа-

лизации местного самоуправления подразумевают нечто иное — тре-

бование организовать муниципальные органы, например, обязатель-

ное образование представительного органа самоуправления. В том

случае, если эти органы не сформированы

, усилия по исправлению

создавшегося положения прикладываются не столько со стороны

самих граждан, сколько проявляются упорные старания представи-

телей публичной власти разного уровня создать муниципальные

образования во что бы то ни стало

Определение юридической природы права граждан на местное

самоуправление во взаимосвязи с ответом на вопрос о территори-

альных основах местного самоуправления стало предметом рассмот-

рения Конституционного Суда РФ. Из позиции Конституционного

Суда РФ вытекает, что в ряде случаев местное самоуправление явля-

ется не только правом граждан, но и их обязанностью. Граждане да-

же на референдуме не могут отказаться от местного самоуправления

и перейти, например, к местному государственному управлению

Подобная ситуация имела место, в частности, во Владивостоке на протяжении

нескольких лет из-за неявки избирателей.

См.:

Князев С.Д., Арановский К.В.

Рецензия на монографию E.B.

Гриценко

«Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного го-

сударства: значение опыта ФРГ для России». Иркутск, 2001 // Государство и пра-

2003. № 3. С. 121.

через государственные органы субъекта Федерации. Отказаться от

местного самоуправления могут только жители первичных админи-

стративно-территориальных единиц субъекта Федерации, т.е. еди-

ниц, на которые территория субъекта Федерации делится непосред-

ственно. Соответственно субъекты Федерации могут создавать свои

органы на местах только в первичных административно-терри-

ториальных единицах, но не ниже. В большинстве субъектов Феде-

рации первичными административно-территориальными единица-

ми являются районы, города с правами районов.

Предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ стала

курская модель местного самоуправления

. Согласно п. 3 ст. 81 Ус

тава (Основного Закона) Курской области население было наделено

правом самостоятельно и добровольно через референдум решить

вопрос о необходимости организации местного самоуправления на

своей территории. Согласно п. 4 той же статьи в случае, если насе-

ление самостоятельно и добровольно отказалось от реализации пра-

ва на организацию местного самоуправления, на данной террито-

рии осуществляется государственная власть Курской области. Ис-

полнительную власть на территории муниципального образования

в соответствии с находящимся во взаимосвязи с указанными положе-

ниями Устава (Основного Закона) Курской области п. 1 его ст. 18

осуществляли «сельские и поселковые администрации, входящие

в единую систему органов исполнительной государственной власти

Курской области». Таким образом, положениями п. 3 и 4 ст. 81 Уста-

ва (Основного Закона) Курской области допускалось упразднение

местного самоуправления на территории определенного муниципаль-

ного образования и его замена органами государственной власти, если

решение отказаться «от реализации права на организацию местного

самоуправления» принято «самостоятельно и добровольно через ре-

ферендум» большинством голосов населения данного муниципаль-

ного образования, обладающего активным избирательным правом.

Между тем, по мнению Конституционного Суда РФ, из ст. 3

(ч. 2) и 12 Конституции РФ следует, что местное самоуправление

является необходимой формой осуществления власти народа и со-

ставляет одну из основ конституционного строя России. По смыслу

ст. 32 (ч. 2), 130, 131 и 132 граждане имеют право на осуществление

местного самоуправления и реализуют его путем референдума, вы-

боров, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и дру-

гие органы самоуправления. Это означает, что граждане имеют право

См. постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П

по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основно-

го Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта

1999 г. «О внесении изменений и дополнений в устав (Основной Закон) Кур-

ской области».

на участие непосредственно или через своих представителей в осу-

ществлении публичной власти в рамках муниципального образова-

ния. Само муниципальное образование и право проживающих на

его территории граждан на осуществление местного самоуправле-

ния возникают на основании Конституции РФ и закона, а не воле-

изъявления населения муниципального образования. Любое изме-

нение территориальных основ местного самоуправления не может

приводить к отказу от него. Возможность полного упразднения ме-

стного самоуправления на определенной территории, предусмот-

ренная п. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области

и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления

на всей территории России как необходимого элемента конститу-

ционного механизма народовластия, нарушает волю многонацио-

нального народа России, закрепленную в Констит

уции РФ (ч. 1 и 2

ст. 3, ст. 12, ч. 1 ст. 131).

Кроме того, установив, что в случае, если население отказалось

от реализации на своей территории права на организацию местного

самоуправления, на данной территории осуществляется государст-

венная власть, законодатель Курской области исходил из возмож-

ности создания сельских и поселковых органов государственной

власти. Между тем в постановлениях от 24 января 1997 г. по делу

о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики

«О системе органов государственной власти в Удмуртской Респуб-

лике» и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности

ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми «Об органах ис

полнительной власти в Республике Коми» Конституционный Суд РФ

констатировал, что территориальные органы исполнительной вла-

сти субъекта Федерации могут создаваться в административно-тер-

риториальных единицах, непосредственно входящих согласно кон-

ституции (уставу) субъекта Федерации в его состав. Из этой право-

вой позиции следует, что в территориальных единицах, непосредст-

венно не входящих в состав Курской области (город, слобода, село,

поселок), органы государственной власти в силу требований Кон-

ституции РФ создаваться не могут; на указанных территориях

должно осуществляться местное самоуправление.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ о запрете допус-

тимости «самоограничения местного самоуправления» наглядно

показывает сложную природу местного самоуправления. К ответу

на вопрос о местном самоуправлении как о праве, от которого

можно отказаться, нельзя подходить упрощенно, по схеме «или —

или»; а если от местного самоуправления отказаться невозможно,

то это не право, а обязанность. В основе вывода Конституционного

Суда РФ о неконституционности «самоликвидации» местного само-

управления лежит понимание его природы, в конституционной ха-