Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

в РСФСР» частично восстановил эту соподчиненность, разграничил

полномочия представительных и исполнительных органов, ввел вы-

борность глав администраций. Закон послужил базой реформиро-

вания местных органов государственного управления и превраще-

ния их в органы местного самоуправления.

На начальном этапе реформирования местного самоуправления

(1989—1991 гг.) задача формирования местного самоуправления как

таковая не ставилась. Местные органы власти, в том числе выбор-

ные, до 1992 г. оставались в системе органов государственной вла-

сти, однако расширение их полномочий и самостоятельности соз-

давало благоприятные предпосылки для создания современной

формы местного самоуправления. Формирование благоприятных

условий для развития местного самоуправления стало результатом

решения двух более общих задач: политической (отказ от партийно-

го управления) и децентрализации государственного управления.

Политический кризис 1993 г. разрешился революционными по

сути изменениями — полной ликвидацией системы Советов народ-

ных депутатов. Поскольку фактические отношения отстают от иде-

альных правоотношений, моделируемых правовыми нормами, фак-

тический переход от единой системы советов к системе органов

местного самоуправления осуществляется постепенно и далек от

завершения.

Современное российское законодательство привнесло в органи-

зацию местного самоуправления некоторые особенности, среди ко-

торых следует выделить две важнейшие: 1) определение населением

самостоятельно структуры муниципальных органов (ч. 1 ст. 131 Кон-

ституции РФ); 2) невключение органов местного самоуправления

в систему государственной власти (ст. 12)

Принятие в 1993 г. Конституции РФ явилось важнейшим эта-

пом в развитии местного самоуправления. В литературе отмечается,

что в Конституции РФ получила закрепление классическая, иде-

альная модель местного самоуправления, трудноосуществимая в се-

годняшних условиях

Конституционная констатация того, что органы местного само-

управления не входят в систему органов государственной власти,

означает прежде всего полный государственно-правовой разрыв

с советским принципом «демократического централизма», в соот-

ветствии с которым местные Советы народных депутатов были про-

должением единой государственной власти на местах, «агентами»

сверхцентрализованного государства. В то же время конституцион-

ное исключение органов местного самоуправления из системы го-

сударственной власти необходимо трактовать не как потерю ими

См.: Выдрин И.А. Муниципальное право России. М., 2005. С. 81.

См.: Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Указ. соч. С. 181.

государственно-властной природы, а как установление своеобразно-

го разделения государственных функций по вертикали.

В рамках конституционной реформы 1993 г. одновременно ус-

танавливалось, что местное самоуправление должно иметь:

• выделенную компетенцию (вопросы местного значения);

• финансово-экономическую самостоятельность в решении во-

просов местного значения на основе права иметь собствен-

ный бюджет, формирующийся посредством передаваемых ме-

стному самоуправлению доходных и расходных полномочий;

• широкую самостоятельность в выборе организационных форм

местного самоуправления

В дальнейшем усилиями сторонников местного самоуправления

Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее — Закон о мест-

ном самоуправлении 1995 г.), хотя его принятие не является пря-

мым требованием Конституции РФ. Позднее в дополнение к нему

был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного

самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.

№ 126-ФЗ. Эти Законы признали и гарантировали самостоятельное

решение населением вопросов местного значения и определили

основные принципы местного самоуправления в России.

Правовую основу взаимодействия органов государственной власти и

местного самоуправления составляют международно-

правовые акты, Консти

туция РФ, федеральные законы, конституции (уставы)

и законы субъектов Федерации, постановления (опре-

деления) Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов

субъектов Федерации. К числу правовых основ взаимо-

действия следует также отнести систему разнообразных нормативных

правовых актов подзаконного уровня, которая включает в себя

как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты

органов исполнительной власти, так и акты местного самоуправ-

ления. К их числу относятся уставы муниципальных образований,

а также решения, принимаемые на местных референдумах и сходах

граждан, иные муниципальные правовые акты.

Устав муниципального образования подлежит государственной

регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федера-

ции. Основанием для отказа в государственной регистрации устава

муниципального образования может быть только противоречие его

Конституции РФ, причем отказ в государственной регистрации мо-

Однако каких- либо значимых изменений в процессе развития местного само-

управления непосредственно после принятия Конституции РФ не произошло.

В соответствии с Конституцией РФ до принятия Закона об общих принципах

организации местного самоуправления было избрано только девять глав местно-

го самоуправления (мэров), в основном в крупных городах.

жет быть обжалован гражданами и органами местного самоуправле-

ния в судебном порядке

Федеральное законодательство призвано лишь правильно уста-

новить основные принципы организации местного самоуправления,

включая принципы и формы взаимодействия местного самоуправ-

ления с государством. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин обращают

внимание на то, что государство создает правовые рамки деятель-

ности местного самоуправления, но само не вправе его осуществ-

лять

. Более детально вопросы организации и деятельности местно-

го самоуправления должны регулироваться законами и иными ак-

тами субъектов Федерации. Формы взаимодействия конкретного

муниципального образования с органами власти также определяют

правовые акты муниципального образования.

Конституция РФ закрепляет в гл. 8 полномочия местного само-

управления в отношении собственности, финансов, управления му-

ниципальной экономикой на подведомственной территории, охраны

общественного порядка и т.д. Конституционные положения со-

ответствуют Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.

Европейской хартии местного самоуправления принадлежит

особое место среди правовых источников, регулирующих взаимо-

действие местного самоуправления с органами государственной вла-

сти. Хартия содержит принципиальные положения об организации

местного самоуправления, ряд из которых странами, ратифици-

рующими Хартию, обязательно должны вводиться в национальное

законодательство, остальные носят рекомендательный характер.

В числе положений Европейской хартии местного самоуправле-

ния, касающихся взаимодействия местного самоуправления и госу-

дарства, можно перечислить следующие:

• принцип местного самоуправления должен быть признан во

внутреннем законодательстве и, по возможности, в конститу-

ции государства (ст. 2);

• основные полномочия органов местного самоуправления ус-

танавливаются конституцией или законом, что не исключает

предоставления органам местного самоуправления и иных

полномочий для выполнения конкретных задач (ст. 4);

• любой административный контроль над деятельностью орга-

нов местного самоуправления, как правило, преследует лишь

цели обеспечения соблюдения законности и конституцион-

См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник.

М., 1997. С. 713.

См.:

Козлова Е.И., Кутафин О.Е.

Конституционное право России: Учебник.

3-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 557—558.

Как отмечает Д.Н. Козак, Конституция РФ не содержит механизма реализации

указанных положений (см.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе

народовластия. М., 1999. С. 9—10).

ных принципов. Административный контроль может вклю-

чать в себя контроль целесообразности, но в отношении за-

дач, выполнение которых поручено органам местного само-

управления. Следовательно, контроль целесообразности дей-

ствий органов местного самоуправления со стороны государ-

ства может осуществляться только в пределах переданных им

государственных полномочий (п. 2 ст. 8);

• органы местного самоуправления должны иметь право на су-

дебную защиту для обеспечения свободного осуществления

ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в кон-

ституции или внутреннем законодательстве принципов мест-

ного самоуправления (ст. 11).

Многие федеральные законы в той или иной мере регулируют

взаимодействие государства и местного самоуправления. К их числу

можно отнести Гражданский кодекс РФ (ГК), ст. 124 которого гла-

сит, что муниципальные образования выступают в отношениях,

регулируемых гражданским законодательством, на равных началах

с иными участниками этих отношений — гражданами и юридиче-

скими лицами. Часть 2 ст. 125 определяет, что от имени муници-

пальных образований своими действиями могут приобретать и осу-

ществлять имущественные и личные неимущественные права и обя-

занности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках

их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих

органов. Статья 212 среди субъектов права собственности называет

муниципальные образования, развивая конституционное положение

о выделении муниципальной собственности.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных

прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде-

рации» от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ является основой не только

для выборов в органы государственной власти, федеральных и ре-

гиональных референдумов, но и муниципальных выборов и рефе-

рендумов. В сфере муниципальных выборов действует еще один

Федеральный закон — «Об обеспечении конституционных прав

граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в ор-

ганы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ.

Правовые основы взаимодействия местного самоуправления и го-

сударственной власти регулируются также различными кодексами:

Бюджетным кодексом РФ (БК), Налоговым кодексом РФ (НК),

Земельным кодексом РФ (ЗК), Лесным кодексом РФ (ЛК), Водным

кодек

сом РФ (ВК), Трудовым кодексом РФ (ТК). Большое значе

ние для становления муниципально-финансовой сферы сыграло

принятие Закона о финансовых основах местного самоуправления

(утратил силу с 1 января 2006 г. — ст. 86 Закона о местном само-

управлении 2003 г.).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. не имеет приоритета

в случае противоречия с кодексами, а также иными федеральными

законами, регулирующими собственные самостоятельные предметы

правоотношений, в том числе в муниципально-правовой сфере,

поскольку имеет место коллизия специальных норм с общими.

Важным источником взаимодействия государственной власти

и местного самоуправления, опосредующим Конституцию РФ и Ев-

ропейскую хартию местного самоуправления, является Закон о местном

самоуправлении 2003 г. Закон определяет роль местного самоуправ-

ления в осуществлении народовластия, правовые, экономические

и финансовые основы местного самоуправления и государственные

гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы мест-

ного самоуправления в стране. Закон по своему содержанию носит

комплексный характер и играет роль своеобразных основ законода-

тельства о местном самоуправлении или общей части законодатель-

ства о местном самоуправлении.

Уже через год после принятия Закона о местном самоуправле-

нии 1995 г. ученые начали отмечать, что исполнительные органы

государственной власти тормозят становление местного самоуправ-

ления в субъектах Федерации. В этом процессе резко обозначилось

противоречие между интересами различных уровней организации

публичной власти. Несмотря на то, что Закон положил начало ре-

формированию местного самоуправления в России, учеными отме-

чалась его невостребованность. Так, по мнению А.А. Безуглова, Кон-

ституция РФ «закрепила ряд мифов, одним из которых является ме-

стное самоуправление», а Е.И. Колюшин отметил суперреволюци-

онность, а потому утопичность норм Конституции РФ, закрепивших

местное самоуправление. Практические работники усмотрели дефект

Закона в его регламентации организационно-правовых основ мест-

ного самоуправления и, в меньшей степени, вопросов финансовых

и муниципальной собственности. Кроме того, возникали проблемы

формирования одних муниципальных образований внутри других

Причины малоэффективности Закона о местном самоуправле-

нии 1995 г. носили в основном объективный характер. Это прежде

всего отсутствие в России местного самоуправления как уровня ор-

ганизации единой публичной власти.

Современный процесс становления местного самоуправления

в какой-то мере повторил ситуацию проведения реформы местного

самоуправления в России во второй половине XIX в., когда шла

борьба между сторонниками государственной и общественной тео-

риями местного самоуправления.

Констатация в ст. 12 Конституции РФ отделения местного са-

моуправления от системы органов государственной власти позволя-

ет утверждать о признании общественной теории местного само-

См.: Государство и право. 1997. № 5. С. 24—31—35.

управления и, соответственно, конституционном закреплении анг-

лосаксонской модели местного самоуправления. Однако в целом

дефиниция отечественной модели местного самоуправления более

сложна, поскольку определяется правовой системой общества и сис-

темой права государства. Исходя из этого и учитывая особенности

федеративного устройства, национальные, экономические и иные

факторы, можно констатировать, что российской модели местного

самоуправления в большей мере соответствует континентальная

муниципальная модель. Подобный вывод подтверждает анализ За-

кона о местном самоуправлении 2003 г.

Принятие Закона о местном самоуправлении 2003 г. позволяет

говорить о победе государственной теории в конструировании со-

временного местного самоуправления, поскольку в нем публично-

правовая природа местного самоуправления выражена весьма от-

четливо. Закон существенно усиливает воздействие государственной

власти, фактически включая, по мнению некоторых авторов, орга-

ны местного самоуправления в систему государственной власти

Так, по мнению И.В. Выдрина, в Законе неприкрыто сквозит со

ветский опыт, который проявляется во всем: в стремлении к цен-

трализации, в характере правового регулирования, в идеях и даже

особенностях законодательной техники

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. нашло свое отраже-

ние конституционное положение о том, что органы местного само-

управления не являются частью системы органов государственной

власти. В то же время Закон в определенных случаях и ограниченных

пределах позволяет участвовать государственным органам и госу-

дарственным должностным лицам в формировании органов местного

самоуправления, что, безусловно, следует рассматривать как одну из

форм взаимодействия органов государственной власти и местного

самоуправления. Это касается, например, их участия в конкурсной

комиссии, отбирающей кандидатуры на замещение должности гла-

вы местной администрации, где одна третья часть ее членов назна-

чается законодательным (представительным) органом субъекта Фе-

дерации по представлению высшего должностного лица субъекта

Федерации (ст. 37)

См.: Васильев В.И. Закон о местном самоуправлении требует многих поправок //

Российская Федерация сегодня. 2003. № 7. С. 39—41.

См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: совре-

менные проблемы // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 105—108.

В настоящее время дискутируется вопрос об увеличении количества представи-

телей субъекта Федерации (половина членов конкурсной комиссии). В таком случае

не должен нарушаться принцип самостоятельности муниципального представи-

тельного органа, так как окончательное решение за муниципальным представи-

тельным органом. В то же время такая норма будет нацеливать участников кон-

курсной процедуры на сотрудничество государственной и муниципальной власти

(см.: Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление //

Журнал российского права. 2005. № 4. С. 15).

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. обозначены усло-

вия, при которых полномочия органов и должностных лиц местно-

го самоуправления переходят к органам государственной власти

(что следует рассматривать как одну из форм взаимодействия госу-

дарства и местного самоуправления). Одно из них — крупная про-

сроченная задолженность муниципального образования (свыше 30%

собственных доходов бюджета). В этом случае по решению органов

государственной власти субъекта Федерации и при соблюдении ус-

тановленного Законом порядка может вводиться временная, сроком

до одного года, финансовая администрация в целях восстановления

платежеспособности муниципального образования. Очевидно, что

такая форма взаимодействия государства и местного самоуправле-

ния фактически включает в себя органы местного самоуправления

муниципального образования в систему органов государственной

власти, что сомнительно с точки зрения соответствия ее Конститу-

ции РФ, устанавливающей обособленность органов местного само-

управления по отношению к органам государственной власти.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. так же, как и в За

коне 1995 г., содержатся не только общие принципы организации

и функционирования системы местного самоуправления, но и ино-

гда вполне конкретные правовые нормы.

На следующем уровне в иерархии нормативных правовых актов

(среди законов), регулирующих взаимодействие местного само-

управления и государства, находятся законы субъектов Федерации.

Среди них основополагающее значение, конечно, имеют конститу-

ции (уставы) и законы, принятые субъектами Федерации.

В настоящее время субъекты Федерации на основе федеральных

законов, собственных конституций, уставов принимают две группы

актов, специально направленных на регулирование муниципальных

отношений. Во-первых, это комплексные региональные законы о

местном самоуправлении, играющие на уровне субъектов Федера-

ции ту же роль, что на федеральном уровне играет Закон о местном

самоуправлении 2003 г. Комплексные региональные законы в раз-

ных субъектах Федерации имеют несовпадающий предмет правово-

го регулирования, что отражается прежде всего в их названиях

Во-вторых, это принимаемые на базе комплексных законов спе-

циальные региональные законы, регулирующие отдельные аспекты

муниципальной жизни. Это законы о порядке регистрации уставов

В большинстве субъектов Федерации они называются традиционно законами

о местном самоуправлении (Красноярский и Приморский края, Новосибирская,

Омская и Свердловская области и др.), в Волгоградской, Читинской и Ульянов-

ской областях — законы об организации местного самоуправления, в Алтайском

крае — закон об основах местного самоуправления, в Республике Чувашия —

закон об основах организации местного самоуправления, в Республике Хакасия —

закон об органах местного самоуправления.

муниципальных образований, о муниципальных выборах, о статусе

депутатов представительных органов местного самоуправления, о нор-

мативных актах органов местного самоуправления, о порядке обра-

зования, преобразования, упразднения муниципальных образований,

о муниципальной службе, о наделении органов местного самоуправ-

ления отдельными государственными полномочиями. Кроме того,

некоторые отношения между государством и муниципалитетами ре-

гулируются некоторыми другими региональными законами, ре-

шающими эту задачу не в качестве основной.

Особое положение среди источников, регулирующих взаимо-

действие государства и местного самоуправления, принадлежит ре-

шениям Конституционного Суда РФ. Значительное количество нор-

мативных правовых позиций содержится в его постановлении от

30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности

отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области

в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении

изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области».

Поскольку Конституция РФ допускает делегирование отдельных

государственных полномочий органам местного самоуправления, воз-

никает вопрос: возможен ли двусторонний обмен полномочиями?

Иными словами, вправе ли также органы местного самоуправле-

ния передавать органам государственной власти вопросы местного

значения?

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г.

№ 15-П был рассмотрен механизм делегирования государственных

полномочий органам местного самоуправления, а также на введен-

ный в Курской области механизм добровольного делегирования ор-

ганами местного самоуправления вопросов местного значения ор-

ганам государственной власти.

Согласно п. 2 ст. 21 Устава (Основного закона) Курской облас-

ти органы государственной власти района (т.е. территориальные

органы государственной власти области) были вправе делегировать

отдельные свои полномочия органам местного самоуправления.

Между тем из ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, устанавливающей, что

органы местного самоуправления могут наделяться законом отдель-

ными государственными полномочиями с передачей необходимых

для их осуществления материальных и финансовых средств, по

мнению Конституционного Суда РФ, следует, что наделение орга-

нов местного самоуправления отдельными государственными пол-

номочиями может осуществляться только законодателем — феде-

ральным или законодателем субъекта Федерации и только в форме

закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения

предметов ведения и полномочий России и субъектов Федерации

(ст. 71, 72 и 73).

Таким образом, Конституционный Суд РФ признал п. 2 ст. 21

Устава (Основного Закона) Курской области не соответствующим

Конституции РФ.

Практика наделения органов местного самоуправления государ-

ственными полномочиями не законом, а, например, договором ме-

жду органами государственной власти субъекта Федерации и орга-

нами местного самоуправления была широко распространена

Согласно п. 3 и 5 ст. 21 (Основного Закона) Курской области

органы местного самоуправления были вправе в соответствии с ре-

шением представительного органа местного самоуправления или

непосредственно населения на основании договора передавать часть

своих полномочий органам государственной власти Курской облас-

ти. Форма и порядок передачи полномочий органами местного са-

моуправления органам государственной власти Курской области

определялись законодательством Курской области.

В теории также допускается возможность договорной передачи

органам местного самоуправления отдельных государственных пол-

номочий

. Очевидно, что после решения Конституционного Су-

да РФ такая практика не может иметь места.

По мнению же Конституционного Суда РФ, из прямого пред-

писания ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, устанавливающей, что мест-

ное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение насе-

лением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного

значения могут и должны решать именно органы местного само-

управления или населения непосредственно, а не органы государст-

венной власти

По мнению Конституционного Суда РФ, конституционный прин-

цип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих

полномочий обеспечивающий решение населением вопросов мест-

ного значения (ст. 12 и ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), не может

быть ограничен законодателем субъекта Федерации (ч. 5 ст. 76 Кон-

См.: Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъек-

тов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис.

... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 23, 24.

См.: Соломка Н.И. Указ соч. С. 7; Васильев В.И., Постников А.Е. Концепция

модельного закона субъекта Российской Федерации «О делегировании части

полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации

органам местного самоуправления» //Российская Федерация. 1996. № 24. С. 21—24;

Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления от-

дельными государственными полномочиями: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.

Екатеринбург, 2001. С. 7—8.

Ранее эта правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом

РФ в постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционно-

сти Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти

в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конститу-

ционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона

Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».

ституции РФ). Положения же п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного За-

кона) Курской области по их буквальному смыслу не исключают

возможности передачи органам государственной власти Курской

области полномочий по решению вопросов местного значения в лю-

бом объеме. Это, в свою очередь, может не только ограничить во-

преки требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ право граждан на

осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу

само его существование на части территории Курской области.

Подход Конституционного Суда РФ не бесспорен. С одной сто-

роны, органы государственной власти не вправе вмешиваться в дея-

тельность местного самоуправления, беря на себя исполнение функ-

ций местного самоуправления. Но с другой — органы государст-

венной власти и органы местного самоуправления могут и должны

взаимодействовать между собой, помогая друг другу, передавая друг

другу часть своих полномочий. У них реально существует сфера так

называемых общих дел. Конституционной модели местного само-

управления не соответствуют действия государственных органов по

исполнению вопросов местного значения лишь тогда, когда сами

органы местного самоуправления не дают на это согласия. Получа-

ется, что Конституционный Суд РФ, защищая местное самоуправ-

ление, ограничивает при этом его возможности, запрещая органам

местного самоуправления делегировать свои полномочия государст-

венным органам и (или) исполнять их совместно. В строгом соот-

ветствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ и мест-

ные налоги могут собирать только муниципальные органы, а не

налоговые органы государства.

Рассматривая курскую модель местного самоуправления, Кон-

ституционный Суд РФ сформулировал подход, согласно которому

субъекты Федерации не вправе определять срок полномочий депу-

татов представительных органов местного самоуправления. Эта пра-

вовая позиция имеет и более широкую интерпретацию — субъекты

Федерации не вправе законодательно определять все, что относится

к структуре органов местного самоуправления.

Много внимания в постановлении Конституционный Суд РФ

уделил вопросам государственного контроля деятельности органов

местного самоуправления. На практике это представляет собой один

из труднейших вопросов, в частности, для законодателей субъектов

Федерации. Правовая позиция Конституционного Суда РФ позволяет

уточнить законодательные положения о государственном контроле

местного самоуправления на федеральном и региональном уровне.

Таким образом, Закон о местном самоуправлении 2003 г. рас-

крывает юридическое содержание конституционных норм, касающих-

ся роли местного самоуправления в государственно-политической

системе современной России. Это имеет особое значение в услови-

ях переходного периода от одной системы организации публичной