Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации
Подождите немного. Документ загружается.
нельзя делать выводы и давать рекомендации, основанные только на такой
информации.
Объективность информации достигается в том случае, если отчет
сбалансирован как по содержанию, так и по тону. Аудиторские
доказательства, представленные в отчете, следует излагать в такой
беспристрастной форме, чтобы они могли убедить читателей в достоверности
сделанных заключений и выводов. В отчете не должно быть преувеличения и
излишнего подчеркивания выявленных недостатков. При описании
недостатков следует также приводить объяснения ответственных
должностных лиц проверенных организаций, включая их мнения
относительно тех трудностей и проблем, с которыми они сталкиваются в
своей работе.
Тон отчета должен быть таким, чтобы побуждать должностные лица
проверенных организаций к принятию необходимых решений и действий в
соответствии с выводами и рекомендациями по результатам проверки. Хотя
выводы в отчете должны быть четкими и обоснованными, следует избегать
формулировок, которые могут вызывать у руководства проверенных
организаций желание защищаться или противостоять тем, кто их проверял.
Поэтому в отчете внимание должно акцентироваться не на критике
недостатков в деятельности проверяемой организации, а, прежде всего, на
необходимости и рекомендациях по ее улучшению.
Убедительность информации обеспечивается тогда, когда результаты
проверки, изложенные в отчете, соответствуют поставленным целям аудита
эффективности, сделанные заключения и выводы аргументированы, а
предлагаемые рекомендации логически следуют из них. Приводимая
информация должна быть достаточной, чтобы убедить читателей признать
обоснованность заключений, разумность и пользу выводов, а также выгоду
от внедрения рекомендаций. Отчеты, составленные таким образом,
позволяют привлечь внимание ответственных должностных лиц к вопросам,
121
которые требуют принятия с их стороны решений, и способствуют
устранению выявленных недостатков.
Ясность информации достигается в том случае, когда отчет написан
простым языком, легко читается и понятен. Если в тексте используются
какие-либо технические или специальные термины, незнакомые сокращения,
они должны быть объяснены. Для того чтобы содержание отчета было ясным
и понятным, изложение фактов и формулирование заключений и выводов
должно осуществляться в логической последовательности. В тексте отчета
следует выделять наиболее важные вопросы и ключевые предложения,
использовать названия и заголовки, а также, при необходимости, наглядные
средства (фотографии, таблицы, графики и т.п.).
Лаконичность информации требует, чтобы объем отчета не
превышал разумных пределов, учитывая масштабы и характер проведенной
проверки. При изложении материала следует избегать ненужных повторений,
а также учитывать, что излишество подробностей отвлекает внимание от
наиболее важных положений отчета и даже может исказить поставленные
цели и реальные результаты проверки, тем самым ввести читателя в
заблуждение.
122
Глава 6. Каквыполняютсярекомендации,
выработанные в ходе аудита эффективности?
6.1. Основные элементы проверок выполнения рекомендаций
Важнейшей завершающей стадией аудита эффективности является
исполнение предложений и рекомендаций по его результатам. В отличие от
финансового аудита предложения по результатам аудита эффективности
носят более рекомендательный характер. В первом случае мы имеем дело с
директивами и решениями, принимаемыми к исполнению, во втором — с
рекомендациями, смысл которых заключается в определении возможных
способов устранения недостатков или их минимизации.
Поэтому на финальном этапе аудита эффективности нельзя говорить о
направлении представлений и предписаний, как это делается в случае
обнаружения нарушений законодательства в финансовой деятельности
проверяемого объекта. И в этой связи, первым и крайне важным этапом по
выполнению рекомендаций аудита эффективности становится рассмотрение
и согласование отчета в местном органе законодательной власти.
Первоначально отчет представляется в профильную комиссию
парламента, которая, ознакомившись с его выводами и рекомендациями,
рекомендует или отклоняет изложенные в отчете предложения для
последующего рассмотрения на общем заседании. Крайне важно убедить
парламентариев в необходимости исполнения предложений и рекомендаций,
изложенных в отчете. Для этого выводы и предложения отчета должен быть
доказательными, объективными и доступными для понимания. При
утверждении отчета парламентариями издается постановление, которое
придает предложениям законное основание и делает их обязательными для
исполнения.
Вторым элементом проверки выполнения рекомендаций является план
мероприятий, направленных на исправление допущенных нарушений и
выявленных недостатков, который составляют ответственные должностные
123
лица. После этого в течение установленного планом времени объекты
проверки должны предоставить информацию о результатах, достигнутых в
ходе указанных мероприятий, и отчитаться о выполнении предложений и
рекомендаций контрольно-счетного органа.
По истечении определенного срока контрольный орган проводит
повторную проверку с целью выявления результатов работы по сделанным
предложениям и выполнения рекомендаций.
В идеале для контроля и учета всех видов долговременных эффектов от
реализации рекомендаций аудита эффективности необходима система
постоянного «накопительного» материала - регулярный мониторинг,
который фиксировал бы изменения, происходящие в сфере проверяемой
отрасли, организации и т.д., что позволяло бы оценить реальные результаты
и последствия сделанных при проверке выводов и рекомендаций. Но
фактически это требует значительных временных и трудовых затрат, и не
входит в функциональные задачи деятельности контрольно-счетных органов.
6.2. Оценка мероприятий по проверке выполнения рекомендаций
и составление соответствующего отчета
Оценка мероприятий по проверке выполнения рекомендаций
производится на основании полноты и своевременности выполнения
объектами проверки предложений и рекомендаций, изложенных в отчете по
проведенному аудиту.
При этом устанавливается:
степень выполнения предложений и рекомендаций;
были ли устранены отмеченные недостатки и нарушения;
какие меры приняты руководителями объектов проверки по
привлечению должностных лиц к административной, а в необходимых
случаях — и к материальной ответственности;
своевременность предоставления информации (информационное
письмо, отчет, доклад и т.д.) о принятых мерах по выполнению предложений,
124
рекомендаций и устранению недостатков и нарушений.
Повторная проверка проводится в том же режиме и порядке, что и
первая проверка. При ее проведении устанавливаются причины
невыполнения предложений и рекомендаций и виновные ответственные
должностные лица.
По каждому мероприятию, связанному с выполнением предложений и
рекомендаций, дается оценка их эффективности по достигнутым
результатам. Основанием для такой оценки являются критерии,
использованные при проведении первой проверки.
По результатам повторного аудита составляется подробный отчет,
аналогичный отчету по результатам первой проверки.
При обнаружении объективных причин невыполнения отдельных
предложений и рекомендаций в отчете должны быть указаны конкретные
причины невозможности их выполнения на данном этапе и указаны пути их
решения в дальнейшем.
125
Глава 7. Контроль качества аудита эффективности
использования государственных и
муниципальных средств
В Ревизионных стандартах ИНТОСАИ подчеркивается, что орган
государственного финансового контроля должен уделять особое внимание
программам обеспечения качества, чтобы совершенствовать аудит
эффективности использования государственных средств и результаты своей
деятельности.
15
Решение проблем качества аудита эффективности должно
осуществляться в рамках организации всей контрольно-ревизионной
деятельности органа государственного финансового контроля, которая
должна обеспечивать качественное проведение любого контрольного
мероприятия. То есть, в широком плане качество аудита эффективности
использования государственных средств следует рассматривать как
составную часть качества осуществления самой контрольно-ревизионной
деятельности.
Достижение высокого качества контрольно-ревизионной деятельности
позволяет органу государственного финансового контроля:
а) давать надежные и легко защищаемые заключения и делать
аргументированные выводы в отчетах по результатам контрольных
мероприятий;
б) оказывать соответствующее влияние на повышение ответственности
и эффективности деятельности проверяемых государственных органов и
организаций по использованию ими государственных средств;
в) уменьшать риски возможных судебных исков, вызванных ошибками
при проведении проверок;
г) обеспечивать экономичность, продуктивность и результативность
самого контрольно-ревизионного процесса;
15
См.: Auditing Standards. Issued by Auditing Standards Committee International Organization
of Supreme Audit Institutions. June 1992. Р. 38-39.
126
д) способствовать повышению ответственности сотрудников органа
государственного финансового контроля и более высокой степени их
удовлетворения работой.
Высококачественная контрольно-ревизионная работа создает органу
государственного финансового контроля соответствующую репутацию и
доверие со стороны общественности и средств массовой информации. Тем
самым значительно увеличивается вероятность, что результаты проведенного
аудита эффективности будут серьезно рассматриваться и признаваться
проверенными организациями, а предлагаемые рекомендации —
реализовываться в их практической деятельности.
В российской экономической литературе отсутствует определение
понятия «качество» применительно к сфере государственного финансового
контроля. Однако его можно определить, исходя из общеэкономического
смысла качества как совокупности свойств, признаков продукции, товаров,
услуг, работ, труда, обусловливающих их способность удовлетворять
потребности и запросы людей, соответствовать своему назначению и
предъявляемым требованиям.
16
Основываясь на данном определении, можно установить, что
«продукцией» контрольно-ревизионной деятельности, осуществляемой в
сфере государственного финансового контроля, являются отчеты о
результатах проведенных контрольных мероприятий, в том числе аудита
эффективности использования государственных средств. Поэтому качество
аудита эффективности использования государственных средств необходимо
рассматривать как совокупность свойств отчета о его результатах,
характеризующих:
соответствие процедур проведения и оформления результатов аудита
эффективности установленным правилам и требованиям;
достижение поставленных целей аудита эффективности;
16
См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический
словарь. – М.: ИНФРА-М, 1997. С. 145.
127
достоверность полученных результатов аудита эффективности;
)способность отчета о результатах аудита эффективности
удовлетворять запросам его основных потребителей в лице законодательной
власти и общественности.
Достижение и поддержание определенного уровня качества аудита
эффективности использования государственных средств требует наличия в
органе государственного финансового контроля соответствующей политики
качества, заключающейся в разработке целей в области качества проведения
контрольных мероприятий и выборе подходов к их достижению. Политика
качества затрагивает организационную структуру контрольного органа,
штатных сотрудников, которые непосредственно участвует в контрольных
мероприятиях, и сотрудников, обеспечивающих поддержку при их
проведении, а также непосредственно сам процесс осуществления
контрольно-ревизионной деятельности.
Руководство органа государственного финансового контроля должно
обеспечить разработку требований к системе качества, ее проверку,
проведение анализа и принятие мер по ее совершенствованию, а также
определить общую и конкретную ответственность и полномочия
сотрудников в отношения обеспечения и контроля качества проведения
контрольных мероприятий. Важно, чтобы общие принципы, методы и
процедуры обеспечения и контроля качества, установленные в органе
финансового контроля, были доведены до сведения всех его сотрудников.
При этом следует обеспечить не только понимание и выполнение этих
процедур в процессе проведения контрольных мероприятий, но и осознание
сотрудниками своей собственной ответственности за качественные
результаты деятельности контрольного органа.
Политика качества может отличаться в зависимости от типа и
организации контрольного органа, законодательства, регламентирующего его
деятельность, объема его функций и полномочий, штатной численности и
128
организационной структуры, масштабов проводимых контрольных
мероприятий. Но в любом случае, если политика качества, принятая в органе
государственного финансового контроля, последовательно реализуется, это
гарантирует, что при проведении аудита эффективности осуществляются
надлежащие действия и процедуры, которые обеспечивают выполнение
поставленных задач и получение качественных его результатов.
Политика качества реализуется посредством планирования качества
контрольных мероприятий, которое заключается в установлении в
контрольном органе требований к качеству аудита эффективности и
определению необходимых для этого процедур его достижения.
Планирование качества осуществляется, прежде всего, путем разработки
ревизионных стандартов и различного рода методических руководств,
устанавливающих требования, правила и процедуры, выполнение которых
является обязательным при проведении контрольных мероприятий.
Вопросы качества аудита эффективности могут регулироваться как
отдельными специализированными стандартами, правилами или
руководствами, так и общими стандартами проведения контрольного
мероприятия, составной частью которых являются процедуры обеспечения и
контроля качества их проведения.
7.1. Как обеспечить качество аудита эффективности?
Обеспечение качества аудита эффективности осуществляется путем
действий, направленных на практическое выполнение требований, правил и
процедур, которые установлены в органе государственного финансового
контроля соответствующими стандартами и различного рода методическими
руководствами по его проведению. Эти действия включают руководство
проведением аудита эффективности, надзор и текущие проверки хода его
осуществления на всех этапах.
Руководство проведением аудита эффективности осуществляется
соответствующими должностными лицами органа государственного
129
финансового контроля через письменные и устные указания, совещания,
встречи и т.п. в отношении всех его участников, которым поручено
выполнение соответствующей работы.
Надзор представляет собой мониторинг осуществления аудита
эффективности. В Ревизионных стандартах ИНТОСАИ подчеркивается, что
работа ревизоров на каждом уровне и стадии проверки должна проводиться
под должным надзором в течение всего периода, а зафиксированные в
рабочих документах результаты должны проверяться руководителем группы
ревизоров. «Надзор необходим для выполнения задач проверки и
обеспечения ее соответствующего качества. Отсюда должный надзор и
контроль должны осуществляться во всех случаях независимо от
профессионального уровня ревизоров».
17
В процессе надзора надо определять, в частности, наличие у членов
группы проверяющих навыков и компетентности, необходимых для
выполнения поставленных задач, контролировать соответствие выполняемой
ими работы программе аудита эффективности, а также выполнение
стандартов и требований по оформлению рабочих документов и т.п. Другой
аспект надзора состоит в получении информации обо всех наиболее
существенных проблемах, возникающих в ходе аудита эффективности, их
оценке и, при необходимости, последующему внесению соответствующих
изменений в его программу.
В ходе аудита эффективности проводятся проверки результатов,
полученных на каждом его этапе, которые должны гарантировать, что:
а) все сделанные оценки и выводы должным образом обоснованы,
обеспечены надежными сведениями и фактами и могут служить основанием
для окончательных выводов в отчете о его результатах;
б) все ошибки и отклонения устранены, а неясные моменты решены
или внесены на рассмотрение соответствующего должностного лица;
17
Auditing Standards. Issued by Auditing Standards Committee International Organization of
Supreme Audit Institutions. June 1992. Р. 45.
130