Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации
Подождите немного. Документ загружается.
При подготовке и принятии закона, естественно, подразумевалось, что
это должен быть финансовый аудит, поскольку 10 лет назад об аудите
эффективности никто в нашей стране не слышал, да и задачи перед Счетной
палатой ставили достаточно скромные: обеспечить проверку исполнения
законов.
Проверка эффективности и рациональности расходования бюджетных
средств и использования федеральной собственности, проводимая в рамках
финансового аудита, является как бы первым шагом в решении более
глобальной задачи — выявление определенного результата. В ходе
финансового аудита выясняются причины, которые не позволили добиться
запрограммированных при выделении средств показателей. Это, может быть,
и завышение цен покупки, и нарушения в пропорциях использования средств
по видам расходов, и содержание излишней численности, и т.д.
Поэтому, прежде чем говорить о полномасштабном аудите
эффективности, необходимо кроме других, отмеченных выше проблем
решить имеющиеся проблемы финансового аудита использования
бюджетных средств и государственной собственности.
Между тем, действующее законодательство ограничивает возможности
Счетной палаты по проведению полноценных проверок эффективности
использования государственных средств.
В частности, Бюджетный кодекс не содержит положений,
определяющих, что считать неэффективным использованием бюджетных
средств, а также указаний на противоправность неэффективного
использования бюджетных средств. Кроме того, понятие «неэффективное
использование бюджетных средств» не включено в перечень оснований для
применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства,
установленных Бюджетным кодексом.
Кроме того, право проведения Счетной палатой и другими органами
внешнего финансового контроля аудита эффективности должно быть четко
171
прописано в законе.
Об этом говорит и международная практика. В частности, в
соответствии со стандартами ИНТОСАИ, орган внешнего государственного
финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать
выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии
законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении
всех областей деятельности государства, связанных с расходованием
бюджетных средств. Поэтому и в российском законодательстве также
должна присутствовать прямая норма о проведении аудита эффективности и
санкциях к нарушителям требования эффективного использования
государственных средств. Эта норма вполне могла бы найти отражение в
Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации».
В заключение следует подчеркнуть еще один важнейший акцент,
напрямую связанный с успешным внедрением аудита эффективности. Речь
идет о назревшей необходимости разработать и принять отвечающую
современным принципам организации государственного управления в
Российской Федерации единую концепцию государственного финансового
контроля и базирующиеся на ней федеральные законы о государственном
финансовом контроле в Российской Федерации, об основах организации и
деятельности Контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации. Требуется также внести серьезные изменения и дополнения в
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», Бюджетный
кодекс Российской Федерации, ряд других законодательных актов с целью
обеспечения единства правовых и методологических основ как внутреннего,
так и внешнего государственного финансового контроля.
Проблем еще немало, но, вместе с тем, надо отметить, что
практические шаги по внедрению аудита эффективности вынуждает по-
новому оценить деятельность Счетной палаты, а также организацию
государственного финансового контроля в стране в целом. Во всей этой
172
работе Счетная палата находит постоянную помощь и поддержку как
Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой, так и
подкомитета по работе со Счетной палатой Государственной Думы.
Конкретным подтверждением этому стало проведение Парламентских
слушаний, в которых приняли участие члены Совета Федерации и депутаты
Государственной Думы, представители Администрации Президента России,
Правительства Российской Федерации, ряда министерств и ведомств, а также
руководители Контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации. На слушаниях были рассмотрены отчеты Счетной палаты по
проверкам, проведенным в рамках российско-канадского пилотного проекта
«Переход от финансового аудита к аудиту эффективности расходования
средств федерального бюджета» (на примере федеральных целевых
программ "Дети Севера" и "Социальная поддержка инвалидов на 2000 - 2005
годы").
Конкретная работа Счетной палаты по внедрению аудита
эффективности, реализация ее предложений позволит, в конечном итоге,
значительно усилить государственный финансовый контроль за целевым и
эффективным расходованием бюджетных средств, поставит реальные
преграды теневой экономике, коррупции и разбазариванию государственных
финансов страны.
173
4. Аудит эффективности налоговой системы
В.С. Сычев, начальник инспекции оперативного и сводного контроля и
анализа Счетной палаты Российской Федерации
(Направление деятельности по контролю за формированием и исполнением доходов
федерального бюджета)
Одной из составляющих реформирования экономики является
внедрение в деятельность органов государственного финансового контроля в
России аудита эффективности. Однако было бы неверно ограничивать его,
как это зачастую предлагается, только оценкой результативности
использования бюджетных средств. Совершенно очевидно, что важнейшей
составляющей аудита эффективности должны являться контроль за
соблюдением налогового законодательства, оценка его эффективности, а
также эффективности проводимой налоговой политики как совокупности мер
по обеспечению финансовых потребностей государства.
Если при осуществлении аудита эффективности использования
государственных ресурсов и государственной собственности Счетная палата
Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской
Федерации и местного самоуправления могут использовать обширный опыт
западных стран в этой области, адаптируя его к российским условиям, то
такой инструмент государственного финансового контроля как аудит
эффективности налоговой системы, которая в России находится в стадии
становления и постоянно реформируется, российским органам внешнего
финансового контроля приходится создавать самостоятельно.
В странах Западной Европы, Канаде, США, где налоговые системы
складывались десятками и сотнями лет, доходы государственного бюджета
воспринимаются как аксиома, не нуждающаяся в каких-либо
доказательствах, поэтому аудит эффективности проводится, как правило,
только в отношении контроля государственных расходов и использования
государственной собственности.
174
В Российской Федерации ситуация другая. В 2001-2005 годах в ходе
налоговой реформы был осуществлен ряд принципиальных мер по
совершенствованию налоговой системы, направленных на ее упрощение,
повышение экономической обоснованности и эффективности взимаемых
налогов и других обязательных платежей в бюджет, снижение налоговой
нагрузки на налогоплательщиков и экономику в целом.
Однако некоторые принятые меры имели половинчатый характер, не
решили ряд принципиальных общих проблем налогообложения и проблем
налогообложения в различных сферах деятельности, а также конкретных
вопросов уплаты отдельных налогов. В налоговом законодательстве
сохраняются серьезные недостатки, позволяющие налогоплательщикам
минимизировать налоговую базу и уклоняться от уплаты налогов или
уменьшать платежи в бюджет. Несмотря на принимаемые меры по
совершенствованию налогового администрирования, необходимый уровень
платежной дисциплины и собираемости налогов и других обязательных
платежей в бюджет еще не обеспечивается.
Это требует дальнейшего совершенствования работы по контролю за
формированием доходов бюджетов, повышения ее эффективности.
Для осуществления Счетной палатой Российской Федерации аудита
эффективности нет необходимости в принятии каких-либо специальных
законодательных актов. Действующее правовое поле позволяет Счетной
палате проводить такую работу. Федеральный закон «О Счетной палате
Российской Федерации» уже возложил на Счетную палату контроль за
обоснованностью доходных статей федерального бюджета и бюджетов
государственных внебюджетных фондов, проведение экспертизы и
подготовку заключений по проблемам бюджетно-финансовой политики.
К предметам аудита эффективности налоговой системы относятся,
прежде всего, налоговое законодательство и налоговое администрирование, а
также бюджетное, административное, уголовное законодательства в той
175
части, в которой они могут оказывать влияние на формирование доходной
базы бюджетов. В ходе этого аудита должны оцениваться эффективность
налоговой системы с позиций выполнения принципов и функций самих
налогов и вырабатываться предложения по ее совершенствованию для
наиболее полного обеспечения финансовых потребностей государства,
определяемых стоящими перед страной задачами в области социально-
экономического развития и национальной безопасности. Важнейшим
средством реализации налоговой политики являются налоговые льготы,
оценка эффективности которых также должна быть предметом аудита
эффективности.
Для проведения аудита эффективности налоговой системы необходим
комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, который бы
позволил оценить состояние и вскрыть недостатки налогового процесса,
оценить эффективность применения конкретных видов налогов. Именно
такой аудит даст основания для оценки эффективности налоговой системы в
целом и отдельных налогов, выработки обобщенных заключений и
предложений по всему комплексу проблем налоговой политики.
Задачами аудита эффективности являются также проверка и оценка
уровня контроля и результатов принимаемых мер государственными
органами (Министерством финансов Российской Федерации, Федеральной
налоговой службой Российской Федерации, Федеральной таможенной
службой Российской Федерации, другими органами государственной
исполнительной власти, а также местными налоговыми, казначейскими,
финансовыми и другими службами). Таким образом, все перечисленные
структуры являются объектами аудита эффективности налоговой системы
Российской Федерации.
Использование уже на протяжении ряда лет по направлению
деятельности Счетной палаты Российской Федерации по контролю за
формированием и исполнением доходов федерального бюджета приемов
176
аудита эффективности позволяет высоко оценить роль этого метода в
получении достоверных результатов для анализа состояния налоговой
системы в целом и ее компонентов, на основе которых разрабатываются
обоснованные предложения по решению актуальных проблем ее
совершенствования.
Так, Счетная палата Российской Федерации в течение ряда лет
проводит аудит эффективности действующего законодательства в части
исчисления и уплаты налоговых платежей основными недропользователями
страны, в том числе предприятиями нефтяной отрасли. Как известно, именно
эта отрасль занимает лидирующее положение в существующей структуре
российской экономики и во многом определяет доходы бюджетной системы
Российской Федерации.
Проверки показывают, что введение налога на добычу полезных
ископаемых и вывозной таможенной пошлины, ставки которых привязаны к
мировым ценам на углеводородное сырье, благоприятно сказалось на
доходах федерального бюджета. На долю рентных платежей в настоящее
время приходится около 65% общей суммы уплаченных нефтяными
компаниями обязательных платежей. В то же время высокая доля экспорта
нефти и нефтепродуктов в общем объеме реализации нефтяных компаний
(более 70%) в значительной степени снижает долю налога на добавленную
стоимость в общей сумме уплаченных налогов. В результате нефтяные
компании, в бóльшей степени ориентированные на экспорт нефти,
уплачивают налог на добавленную стоимость в значительно меньших
объемах, чем компании, которые реализуют произведенные нефтепродукты
на территории России.
Несмотря на положительную динамику увеличения доходной части
бюджета России за счет рентных платежей, доходы государства от
разработки углеводородных месторождений и переработки нефти, по-
прежнему, существенно ниже, чем в других нефтедобывающих странах.
177
Проведенные в 2004 - 2005 годах проверки деятельности крупнейших
нефтяных компаний показали, что на долю Российской Федерации как
собственника недр приходится только около двух третей нефтяных доходов,
что существенно ниже аналогичного показателя в Норвегии (82%) и
Великобритании (80%).
При этом следует отметить, что, несмотря на принятие мер по
совершенствованию налогового и таможенного законодательства, в нем еще
сохраняется ряд положений, дающих возможность, формально не нарушая
действующее законодательство, минимизировать налоговые обязательства и
снижать объемы экспортных пошлин. В частности, недостатки налогового
законодательства позволяют вертикально интегрированным компаниям
перераспределять доходы в пользу создаваемых на территориях с льготным
налогообложением прибыли посреднических организаций, получающих
льготу и увеличивающих свои доходы за счет сокращения платежей в
бюджеты других субъектов Российской Федерации.
Указанные льготы предоставляются решениями органов власти
субъектов Российской Федерации на основании нормы Налогового кодекса
Российской Федерации, в соответствии с которой органы власти субъектов
Российской Федерации имеют право снижать до 4 процентных пунктов
ставку налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъекта Российской
Федерации, отдельным категориям налогоплательщиков вне зависимости от
рода их деятельности. Следует при сохранении за субъектами Российской
Федерации такого права ограничить предоставление налоговых льгот по
налогу на прибыль исключительно организациям, занимающимся
производством товаров и работ в данном субъекте Российской Федерации.
Подобное перераспределение доходов в целях минимизации налоговых
платежей становится возможным вследствие применения вертикально
интегрированными компаниями так называемых трансфертных цен,
позволяющих этим компаниям в рамках законодательства продавать нефть
178
по заниженным ценам создаваемым ими же посредническим организациям.
Проведенными проверками установлено, что механизм трансфертного
ценообразования получил широкое распространение также при реализации
нефтяными компаниями продукции на экспорт путем предоставления скидок
своим дочерним посредническим организациям, зарегистрированным в
международных оффшорных зонах. По экспертной оценке Счетной палаты
Российской Федерации, среднегодовая сумма таких скидок составляет
порядка 4 млрд. долларов США. Отсутствие четкого механизма контроля
государственных органов за уровнем скидок, устанавливаемых нефтяными
компаниями своим дочерним посредническим организациям-нерезидентам
при реализации продукции на экспорт, приводит к занижению экспортной
выручки и, как следствие, к недопоступлению значительных средств в
бюджетную систему Российской Федерации. Как показала проверка ряда
нефтяных компаний (ОАО «ТНК», ОАО «Татнефть», ОАО
«Сургутнефтегаз»), при реализации нефти аффилированным лицам,
зарегистрированным в зонах льготного налогообложения за рубежом, ими
применялись скидки с экспортной цены на нефть. Так, при сложившейся в
2004 году средней цене на нефть марки «Юралс» в размере 34,4 доллара
США за 1 баррель нефтяные компании осуществляли реализацию нефти в
среднем по 31,9 доллара США, или со скидкой в размере 7 %. При проверке
ряда компаний, занимающихся бункеровкой топлива (Краснодарский край),
было установлено, что рыночные цены при осуществлении отдельных сделок
при экспорте нефтепродуктов были занижены на 37 - 70 процентов.
Дополнительные возможности для перераспределения рентных
доходов в пользу акционеров нефтяных компаний дает отсутствие в стране
свободного рынка нефти и нефтепродуктов. В этой связи Счетная палата
Российской Федерации считает целесообразным наряду с предлагаемыми
поправками в Налоговый кодекс Российской Федерации в части ограничения
действия трансфертных цен рассмотреть вопрос об установлении в
179
Российской Федерации биржевой торговли нефтью и нефтепродуктами,
поставляемыми на экспорт.
Действующий в настоящее время порядок исчисления налога на
добычу полезных ископаемых не предусматривает дифференциации
налоговой ставки в зависимости от горно-геологических, экономико-
географических и инфраструктурных условий разработки месторождений.
Отсутствие дифференцированного подхода к налогообложению побуждает
добывающие предприятия к интенсивной эксплуатации высокодебитных
месторождений и соответственно к консервации нерентабельных (в условиях
действующих налоговых ставок) скважин.
Анализ структуры и характеристики фонда нефтяных скважин показал,
что фонд действующих скважин в целом по нефтяным компаниям
«ЛУКОЙЛ» и «Сибнефть» снизился в последние годы на 15 - 17 %.
Основными причинами консервации скважин являлись их низкая дебитность
(менее 1 тонны нефти в сутки) и высокая обводненность (более 95 % воды).
В то же время при общем снижении количества действующих скважин
добывающих предприятий «Сибнефти» средний дебит нефти увеличился с
17,7 до 23,6 тонны в сутки. Аналогично по группе «ЛУКОЙЛ» при снижении
общего фонда нефтяных скважин средний дебит скважин и соответственно
объем добычи нефти имеют тенденцию к росту.
В результате принятые российскими нефтяными компаниями методы
разработки нефтегазовых месторождений приводят к тому, что фактически
20 %, а по отдельным добывающим предприятиям «Сибнефти» и «ТНК-ВР»
свыше 50 % эксплуатационного фонда нефтяных скважин бездействует.
Привлечение к разработке недр иностранных сервисных компаний,
применяющих так называемые «колониальные» технологии, также приводит
к интенсификации разработки лучших по горно-геологическим
характеристикам углеводородных месторождений, в то время как добыча на
низкодебитных месторождениях сворачивается.
180