Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации
Подождите немного. Документ загружается.
для поиска ответов на вопросы: может ли текущая финансовая политика
сохраняться без резкого роста государственного долга, и должно ли
правительство увеличить налоги или снизить расходы, чтобы избежать
тенденции резкого увеличения долга. Такой анализ должен проводиться в
различных макроэкономических сценариях. Это предельно важно, так как
возможно, что основанные на ожидаемом сценарии расчеты показывают
устойчивые сценарии, но изменения какой-либо макроэкономической
величины, например уровня роста ВВП или процентных ставок, может
привести к такому ухудшению долгового уровня, который может привести к
кризису.
Пятое направление работы в рамках аудита государственного долга
предполагает выполнение инспектором оценки деятельности учреждения,
ответственного за управление долгом, его сотрудников, в частности, их
компетентности, уровня обучения, опыте, соблюдения этического кодекса,
которому они должны следовать.
Оценка поведения учреждений, ответственных за управление
государственным долгом, – также очень важная задача аудита
эффективности, так как их работа сказывается на экономическом и
социальном положении государства. Необходимо проанализировать
хронологию деятельности учреждения, связанной с государственным
управлением: каким образом оно было создано; задачи, которые оно
выполняет в ходе деятельности; пути решения проблем и рисков, с которыми
оно сталкивается; применяемые им средства контроля, институциональное
управление как часть правительственной структуры.
Высшим контрольным органам следует убедиться:
-)в том, что компетенция действий четко определена законами,
нормами и инструкциями, которые должны постоянно подвергаться оценке, с
целью обновления в соответствии с текущей ситуацией;
-)в существовании руководства по осуществлению функций,
201
содержащего детальное описание обязанностей и функций ответственных
офисов;
-)в существовании процедурных руководств с детальным описанием
информационных потоков;
-)в существовании описания задач каждого государственного
служащего;
-)в существовании системы учета, позволяющей определить реальную
стоимость, связанную с функциями управления долга.
На основании вышеупомянутой оценки могут быть определены
сильные и слабые стороны учреждений, ответственных за управление
государственным долгом.
В ходе аудита эффективности международные эксперты предлагают
уделять внимание так называемой оценке административной стоимости. Для
такой оценки рассчитывается индикатор стоимости, равный отношению
суммы расходов, возникших при управлении долгом, к сумме самого долга.
Выделяются следующие элементы административных долговых затрат,
которые необходимо рассмотреть с целью оценки их обоснованности:
-)прямая стоимость, полученная из человеческих и материальных
ресурсов, офисов и услуг;
-)оплата комиссий агентам и учреждениям, ответственным за
инвестирование капитала, или связанных с получением кредитов;
-)выплаты налогов в странах, где размещены долговые обязательства;
-)расходы на страхование или гарантии.
Заключительная группа вопросов аудита эффективности
государственного долга вытекает из существования обязательства
правительства своевременно и систематически сообщать и раскрывать
информацию в отношении государственного долга, обязательств и связанных
рисков, а также публиковать полные, периодические и своевременные
отчеты. В ходе аудита эффективности необходимо оценить, являются ли
202
отчеты в отношении управления государственным долгом прозрачными,
своевременными и надежными.
По мнению экспертов Международного Валютного Фонда и
Всемирного Банка прозрачность может повысить качество управления путем
повышения ответственности центральных банков, финансовых министерств
и других государственных институтов, вовлеченных в процесс управления
долгом, а операции можно считать эффективными, если цели и инструменты
известны обществу и если власти могут выполнять свои обязательства.
В целом результаты проводимого контрольно-счетными органами
аудита эффективности государственного долга в конечном итоге должны
быть направлены на совершенствование управления им.
В этой связи следует отметить, что комплексный подход к
регулированию долга должен предусматривать также надзор за обеспечением
своевременного предвидения возможных обязательств и эффективного
управления рисками. Контроль в области государственного долга должен
заключаться не только в отслеживании долговой ситуации в текущих
условиях, но и учитывать возможное ухудшение экономических условий, с
которыми правительство и экономика могут столкнуться в случае
наступления кризисных ситуаций.
203
7. Аудит эффективности использования
государственных средств
М.С.Сурков, аудитор Счетной палаты Российской Федерации
(Направление деятельности — контроль расходов федерального бюджета на
общегосударственные вопросы, предупреждение и ликвидацию последствий
чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий и расходов федерального бюджета
субъектами Российской Федерации, входящими в Центральный федеральный округ)
Аудит эффективности является одним из основных видов контроля
исполнения государственного бюджета, осуществляемого высшими
органами государственного финансового контроля.
По своей сущности аудит эффективности использования
государственных средств представляет собой систематическую,
целенаправленную, организованную и объективную проверку деятельности
органов государственной власти с целью оценки эффективности управления.
Он тесно связан с проблемами эффективной организации всего процесса
государственного управления, сосредотачивая основное внимание на
определение социально значимого результата от использования
государственных средств. Приоритетное значение при аудите эффективности
имеет оценка обоснованности выбора и точности формулировки целей
государственных расходов, их соответствия объективным потребностям.
Как подчеркивается в статье 4 «Лимской декларации руководящих
принципов контроля», принятой IX Конгрессом Международной
организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году, аудит
эффективности «направлен на проверку того, насколько эффективно и
экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает
не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую
деятельность, в том числе, организационную и административную системы».
В мировой практике уже давно используется такая форма
государственного финансового контроля, который еще называют аудитом
204
административной деятельности, аудитом результативности. Согласно
глоссария ИНТОСАИ аудит административной деятельности – это форма
контроля, которая изучает процедуры принятия и выполнения
управленческих решений с целью достижения результата. Европейский союз
выдвигает высокие требования к странам-членам союза относительно их
работы по оценке эффективности. В ряде стран доля аудита эффективности
достигает 50-60% в совокупном объеме проверок высших органов
государственного финансового контроля.
Введение аудита эффективности в практику государственного
финансового контроля России связано с рядом обстоятельств:
необходимостью повышения результативности, действенности и
эффективности государственного финансового контроля; необходимостью
существенного улучшения деятельности исполнительных органов власти и
иных организаций, использующих государственные ресурсы;
необходимостью проведения объективной независимой оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных
бюджетополучателей; потребностью в усилении прозрачности деятельности
органов исполнительной власти и иных бюджетополучателей;
потребностью в усилении прозрачности деятельности организаций,
использующих средства налогоплательщиков; необходимостью усиления
борьбы с коррупцией в органах государственной власти; необходимостью
персонолизации ответственности за принимаемые решения в органах власти;
перспективой перехода на бюджетирование по результатам деятельности.
Целями аудита эффективности являются: выявление проблем в
деятельности подконтрольных объектов; анализ и оценка результативности
деятельности органов исполнительной власти по выполнению ими
государственных функций; анализ и оценка эффективности использования
государственных средств и имущества; разработка обоснованных
рекомендаций и предложений по оптимизации деятельности органов
205
исполнительной власти.
Аудит эффективности использования государственных средств
включает в себя следующие элементы: а) проверку экономности
использования проверяемой организацией государственных средств,
затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности; б)
проверку продуктивности использования проверяемой организацией
трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и
иной деятельности, а также использования информационных систем
и технологий; в) проверку результативности деятельности проверяемой
организации по выполнению поставленных перед ней задач, достижению
фактических результатов по сравнению с плановыми показателями. При
этом, в зависимости от поставленных целей, аудит эффективности может
включать один или несколько взаимосвязанных элементов, либо иметь более
специализированную направленность в рамках одного элемента, например,
проверку продуктивности использования проверяемой организацией только
трудовых ресурсов.
Отличительными чертами аудита эффективности являются: охват всех
функций финансового контроля (контрольной, аналитической,
синтетической); нацеленность на разработку конкретных предложений по
повышению результативности деятельности подконтрольных объектов и
мониторинг исполнения предложений и рекомендаций.
Аудит эффективности предусматривает контроль за соблюдением
принципов экономичности, эффективности и результативности расходования
бюджетных средств и использования государственной собственности.
Экономичность — минимизация стоимости ресурсов, направленных на
деятельность, с учетом соответствующего качества. Эффективность —
соотношение между продуктом в виде товаров, услуг и ресурсами,
использованными для их производства. Существует два вида эффективности
- абсолютная и относительная. Абсолютная эффективность предполагает
206
достижение максимально возможного результата в сравнении с
первоначально установленными целями, при заданном ограничении на
используемые ресурсы. Относительная эффективность представляет собой
максимизацию результата на единицу затраченных ресурсов при
неизменности цели (результата). Результативность — результат в сравнении
с целями, сопоставленный с использованными для достижения этих целей
ресурсами.
Следует отметить, что общепринятого критерия эффективности до
настоящего времени не разработано. Оценки, проведенные на основе
только критерия абсолютной эффективности, не позволяют
минимизировать использование ресурсов. У оценок, выполненных
по критерию относительной эффективности, - другой недостаток —
область их применения - выбор наилучшего из сопоставимых вариантов,
тогда как на практике обычно требуется разработать вариант, имеющий
качественные преимущества.
Решение многокритериальных задач сталкивается с проблемой
«оптимального планирования». Определение матрицы «затраты -
результат» к каждому объекту возможно при заданном объеме товаров
(услуг), выпускаемых этим объектом, а значит расчет этого показателя
возможен лишь при наличии таких данных. Поэтому в настоящее время
при проведении аудита эффективности следует учитывать, что во-первых,
в процессе проверки не ставится задача дать общую оценку
эффективности работы проверяемого органа государственной власти
или получателя государственных средств, ибо практически невозможно
найти приемлемый способ такой оценки из-за сложности и разнообразия
сфер их деятельности, во-вторых, проверке подвергаются, как правило,
конкретные сферы или аспекты их деятельности в соответствии с
поставленными целями и аудит эффективности должен быть направлен на
то, чтобы по его результатам можно было разработать рекомендации по
207
конкретным направлениям повышения эффективности использования
государственных средств проверяемыми объектами.
Необходимо учитывать еще одну важную особенность проведения
аудита эффективности. Если исходить из определения эффективности, то
квалификация деятельности по использованию бюджетных средств как
«неэффективной» требует специальных доказательств того, что существует
практическая возможность альтернативного варианта деятельности,
способного привести к лучшему, с точки зрения результативности,
использованию средств.
При организации и проведении аудита эффективности следует
руководствоваться тем, что результаты каждой проверки должны
способствовать: повышению ответственности, прозрачности и подотчетности
в работе органов государственной власти и получателей бюджетных
средств; решению наиболее значимых вопросов и проблем, которые
соответствуют интересам общества; повышению эффективности работы
органов государственной власти и получателей бюджетных средств, в том
числе, внедрению в их деятельность современных методов работы; более
эффективному использованию государственных средств.
Предметом аудита эффективности являются: функциональные области
или сферы деятельности органов государственной власти и других
получателей государственных средств; направления или виды деятельности
органа государственной власти или другого получателя государственных
средств; программы, финансируемые из средств федерального бюджета или
их отдельные элементы; организация управления федеральной
собственностью и ее использование; отдельные процессы и операции,
связанные с управлением государственными средствами и их
использованием.
Таким образом, предметная область аудита эффективности имеет
широкие границы и включает не только конкретные целевые программы, но и
208
виды деятельности и функции органов управления, выполняемые с
использованием государственных средств.
Объектами аудита эффективности являются: органы государственной
власти Российской Федерации, являющиеся главными распорядителями или
распорядителями бюджетных средств; бюджетные учреждения и иные
организации, получающие бюджетные средства; государственные
внебюджетные фонды; иные субъекты экономической деятельности,
использующие государственные средства и/или имеющие предоставленные
федеральным законодательством налоговые, таможенные и иные льготы и
преимущества; организации, предприятия и учреждения, а также социальные
группы граждан, на деятельности или жизнеобеспечении которых
отражаются результаты использования государственных средств.
Иными словами, объекты аудита эффективности включают в себя:
основные направления государственных расходов; отдельные бюджетные
организации и иные организации, использующие бюджетные средства;
менеджмент в сфере общественных финансов. При этом основные
направления государственных расходов анализируются через призму их
функциональной и экономической структуры. Оценивается обоснованность
выбора приоритетов и целей расходования бюджетных средств и уровень
достигнутых результатов с точки зрения выполнения государством
возложенных на него функций и задач, а также положительной динамики
развития экономики страны. Организации оцениваются по результатам
деятельности, вычленяя при этом конкретные процессы финансово-
хозяйственной деятельности, рациональность использования финансовых,
людских и материальных ресурсов. Управление государственными
финансами анализируется с точки зрения организационного механизма
выработки и принятия решений и конкретных действий относительно
использования имеющихся ресурсов.
209
В соответствии со стандартами ИНТОСАИ орган государственного
финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать
выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии
законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении
всех областей деятельности государства, связанных с расходованием
бюджетных средств.
Право Счетной палаты, как органа государственного финансового
контроля, на определение эффективности и целесообразности расходов
государственных средств и использования федеральной собственности
закреплено положениями статьи 2 Федерального закона «О Счетной палате
Российской Федерации».
Внедрение аудита эффективности самым тесным образом связано с
новым методом бюджетного планирования. В настоящее время в рамках
реформирования бюджетного процесса разрабатывается стратегия перехода
к планированию и исполнению государственного бюджета с учетом
программно-целевых принципов. Предполагается внедрение
«бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) или
программно-целевого бюджетирования» («Results-oriented budget»;
«Performance budgeting»). В самом общем виде БОР определяется как
система бюджетного планирования, связывающая произведенные
расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и
экономической эффективностью
Бюджетное планирование расходов федерального бюджета, если его
рассматривать как функцию управления, является средством обеспечения
результативности и экономности использования выделяемых ресурсов.
Эффект экономности заключается в том, что при заданном объёме
бюджетных средств достигается возможно большая надежность в
обеспечении целей социально-экономического развития страны.
210