Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации
Подождите немного. Документ загружается.
правильно ли были израсходованы казенные деньги. И не того, не украли ли
государственные средства, выделенные на определенные цели. И хотя все
это, без сомнения, важно, но в данном случае речь не об этом. А о том, что
аудит эффективности – это прежде всего проверка того, насколько
эффективно были потрачены и тратятся деньги налогоплательщиков,
бюджетные средства.
Но как же тогда, можно проверить эффективность затрат выделенных
бюджетных денег, скажем, в просвещении, в здравоохранении да и во многих
других сферах? Как подсчитать, правильно ли израсходованы казенные
средства на содержание больницы, школы, детского сада, института?
Эффективно ли они потрачены на питание, ремонт, преподавательский
процесс и т.д. и т.п.? И что в этом случае может служить критерием
эффективности?
На эти вопросы, в силу существующей законодательной базы,
сегодня получить полноценный ответ пока еще практически невозможно.
Потому, прежде всего, что для этого нужно вначале перестроить сам бюджет
на так называемый программно – целевой метод планирования. То есть в нем
должны в первую очередь задаваться определенные финансово –
экономические параметры, ориентированные не просто на выделение средств
для больниц, школ, институтов, детских садов, роддомов и т.д.
Предусмотренные в бюджете деньги должны в первую очередь работать на
результат, что и будет означать программно – целевой метод. Тогда и
критерии эффективности их использования. И на вопрос о том, сможете ли
вы на выделенные нами деньги обеспечить то-то и то-то, любой инспектор
без труда найдет вполне определенный, четкий ответ.
Именно об этом, кстати, не раз говорил Президент страны Владимир
Путин, подчеркивая, что деньги должны работать на результат. Такой
позиции придерживается и Счетная палата РФ, предлагая перестроить
бюджет по программно-целевому принципу планирования.
191
Включение аудита эффективности в систему государственного
финансового контроля – процесс, который может занять не один год.
Прежде всего, необходимы изменения в нормативной базе исполнения
бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской федерации. Кроме
того, в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» и
законах субъектов Федерации о контрольно-счетных органах «аудит
эффективности» как вид контроля отсутствует.
Действующая нормативная правовая база позволяет Счетной палате
Российской Федерации давать лишь оценки нынешней системы бюджетных
расходов в различных отраслях или сферах деятельности с точки зрения
выполнения правил бюджетного процесса, соблюдения отраслевых норм,
правил или стандартов (выполняющих в данном случае роль промежуточных
критериев и показателей эффективности расходов). При проверке
учреждений и организаций одной отрасли или сферы могут разрабатываться
отдельные показатели, и может проводиться их сопоставление. Вместе с тем,
при отсутствии официально утвержденных показателей такие оценки носят
условный характер.
При проведении контрольных мероприятий Счетной палаты
Российской Федерации и оценке состояния управления государственными
средствами в отдельных случаях предпринимались попытки увязать
финансовые показатели с наступлением определенных социальных
последствий, то есть предпринимались попытки подойти к установлению
критериев и показателей социальной эффективности использования
бюджетных средств. Так, в отчетах о результатах контрольных мероприятий
недостаточное бюджетное финансирование автомобильных дорог в
Ленинградской области сопоставлялось с динамикой дорожно-транспортных
происшествий и гибелью людей, недостатки бюджетного финансирования
медицинской службы ФПС России сопоставлялись с ростом общей
заболеваемости военнослужащих, увеличением трудопотерь и числа случаев
192
смерти от заболеваний.
В этом году Счетная палата РФ проводит аудит эффективности по пяти
темам: расходование бюджетных средств на профподготовку безработных в
регионах с высоким уровнем безработицы; использования природных
лечебных ресурсов в стране (курортно-санаторное обслуживание);
использование займов международных финансовых организаций при
реализации федеральных целевых программ социально-экономического
развития страны; использование государственных средств при реализации
природоохранных мероприятий, обеспечивающих выполнение Конвенции по
защите морской среды района Балтийского моря; использование госресурсов
при реализации государственных гарантий по оказанию гражданам России
бесплатной медицинской помощи.
Аудит эффективности при использовании государственной
собственности в Счетной палате до настоящего времени не проводился.
Вместе с тем отдельные элементы его используются при проведении
контрольных мероприятий, связанных с использованием государственной
собственности и приватизацией в увязке с результатами деятельности
проверяемых объектов.
Примером такого подхода может служить проверка эффективности
финансово-хозяйственной деятельности, порядка акционирования,
распределения и использования федеральной собственности в ОАО
«Ростовский порт». В результате проверки выявлено 21 нарушение
законодательства и факты неэффективной деятельности.
В нарушение федеральных законов о федеральном бюджете, а также
постановления Правительства Российской Федерации от 05.01.98 г. № 3 «О
порядке закрепления и использования находящихся в федеральной
собственности зданий, строений и нежилых помещений»,
предусматривающим использование федерального имущества акционерным
обществом только по договору аренды, до настоящего времени
193
Росимуществом и Обществом не заключен договор аренды на объекты
федеральной собственности.
Безвозмездное использование федеральных объектов приводит к
потерям для федерального бюджета по неналоговым поступлениям. Так,
рыночная годовая арендная плата за использование гидротехнических
сооружений и объектов недвижимости, находящихся на балансе общества и
подлежащая перечислению в федеральный бюджет (определена независимой
оценочной компанией ООО «Компания ВЕФКОН-Арс-Гор») по состоянию
на 15.07.05 г. и составляет 11.4 млн. руб.
За период 1994-2002 гг. произошло отчуждение судов и плавучих
средств из «портфлота». Так 36 единиц парка было передано Обществом в
уставные капиталы других обществ; 24 судна – продано; 19 объектов –
списаны и 14 судов (федеральная собственность) переданы на баланс
другому юридическому лицу. В результате Обществом утрачен статус
общественного перевозчика и соответственно, акционерного общества
стратегического назначения, поскольку им осуществляется исключительно
стивидорская деятельность.
Проверка показала неэффективное управление государственным
пакетом акций со стороны представителей Росимущества и Минтранса
России, что заключалось в следующем: отсутствие представителей
государства на более чем половине заседаний Совета директоров; отсутствие
государственной позиции при решении вопросов учредительской
деятельности, принятии инвестиционных проектов, определении финансово-
кредитной политики.
Не защищались интересы государства и при определении дивидендной
политики общества, в результате выплата дивидендов государству с 2002
года по 2005 год сократилась со 142.8 тыс. руб. до 109.8 тыс. руб. или на 24
%, при одновременном росте чистой прибыли с 18.4 млн. руб. до 46.5 млн.
руб., или в 2.5 раза. За это же время выплаты членам Совета директоров
194
выросли почти вдвое (1.8 раза).
При росте основных показателей производственно-хозяйственной
деятельности и положительной динамики рентабельности производства и
чистых активов, платежеспособность ОАО «Ростовский порт» в течение 2004
года и финансовая устойчивость резко снизились. В целом структура баланса
Общества с позиции его ликвидности неудовлетворительна. Об утрате к
началу 2005 года способности Общества своевременно и в полном объеме
погашать свои финансовые обязательства свидетельствует негативная
динамика показателей платежеспособности и ликвидности Общества: за
период с 2002 по 1 кв. 2005 г. значение коэффициента текущей
платежеспособности снизилось с 3.0 до 0.7, коэффициента абсолютной
ликвидности – с 0.6 до 0.001, что значительно ниже оптимальный
ограничений (2 и 0.2-0.3 соответственно). Падение уровня
платежеспособности Общества обусловлено расширением масштабов
заимствований в связи со строительством нового грузового района. Причем в
структуре долгов Общества преобладают краткосрочные заимствования
(77%), что значительно ослабляет его финансовую устойчивость.
В плане работы на 2006 год нами предусмотрено более активная работа
по внедрению аудита эффективности в практику деятельности направления.
Будут разработаны методические рекомендации по проведению аудита
эффективности во ФГУПах и ОАО и осуществлено их апробирование на ряде
объектов контроля.
195
6. Вопросы проведения аудита эффективности
использования государственных средств контрольно-
счетными органами Российской Федерации
Н.И.Табачков, аудитор Счетной палаты Российской Федерации
(направление деятельности - контроль за государственным долгом, банковской системой,
Центральным банком Российской Федерации, кредитно-финансовыми учреждениями и
финансовыми рынками)
При проведении аудита эффективности по вопросам входящим в
компетенцию нашего направления, считали бы целесообразным обратить
внимание на следующие моменты:
Устойчивый государственный долг является неотъемлемым атрибутом
состояния финансовой системы не только развивающихся стран, т.е. стран с
переходной экономикой, но и большинства индустриально развитых стран.
При этом критические размеры как внутренней, так и внешней
задолженности и, как следствие, рост процентных платежей во многих
странах приводят к ограничению возможностей управления
государственным долгом или даже к дестабилизирующему воздействию на
экономику в целом. Особую важность осуществления контроля за
состоянием и качеством управления государственным долгом подчеркивает
то, что, как показала не только российская практика, непродуманная
долговая политика неминуемо ведет к финансовому кризису.
Поэтому, при проведении аудита эффективности состояния и качества
управления государственным долгом необходимо обратить внимание
насколько эффективными были произведенные за счет заимствованных
средств государственные расходы, окупились или нет сделанные вложения,
иначе возврат заемных средств окажется проблематичным.
В связи с этим, при организации аудита эффективности управления
государственным долгом важно уделять внимание не только абсолютным и
относительным объемам заимствований, срокам их погашения, стоимости
196
привлеченных средств, но и обоснованию выбора объектов инвестирования
заемных средств на стадии принятия решений, а также оценке
макроэкономических показателей долговой устойчивости.
Для проведения аудита эффективности по вопросам государственного
долга первоочередной задачей является разработка и внедрение целостной
системы критериев, позволяющих субъекту не только осуществлять анализ
динамики состояния государственного долга, но и проводить оценку
качества управления государственным долгом, осуществляемого
соответствующими уполномоченными органами субъекта.
Так, в первую очередь, предлагается рассмотреть подходы к
определению государственного долга: оно должно ясно давать представление
о главных компонентах государственного долга. Это нужно для того, чтобы
убедиться, что управление, ответственность и контроль за государственным
долгом выполняются на одной основе. Кроме того, определение должно
учитывать понятия, обычно используемые в международном практике, что
позволило бы проводить дальнейшее тестирование в соответствии со
сложившейся мировой практикой.
В ходе аудита эффективности необходимо изучить нормативную и
законодательную базу по вопросам государственного долга,
проанализировать элементы, которые должны быть в нее включены с тем,
чтобы обеспечить последовательное и эффективное управление
государственным долгом.
Управление государственным долгом должно быть основано на
системе законов и административных норм, регулирующих соответствующие
операции и действия. Такая юридическая основа должна четко определять
компетенцию при оформлении долговых обязательств, выпуске новых
инструментов, вложении или распределении ресурсов, полученных за счет
выпуска долговых обязательств, предоставлении гарантий и в целом, при
выполнении любых операций, осуществляемых при управлении
197
государственным долгом.
Законодательная и нормативная база должна определять, по крайней
мере, следующие аспекты:
-)формулирование политики и стратегии государственного долга;
-)четкое определение целей и направлений использования долга;
-)учреждение, уполномоченное для получения кредитов от имени
субъекта и организации платежей по полученным долгам;
-)субъект, ответственный за одобрение заключаемых долговых
контрактов;
-)субъект, уполномоченный на подписание долговых контрактов;
-)субъект, ответственный за учет и управление государственным
долгом, выполнение или поручение всех операций, связанных с
государственными кредитами, и обеспечение гарантий;
-)случаи и условия, при которых правительство может выступать в
качестве гаранта;
-)обязанности в отношении публикации отчетов о состоянии
государственного долга и в целом об общественном доступе к информации.
Следующим аспектом проведения аудита эффективности
государственного долга является оценка методов управления
государственным долгом.
Управление долгом можно определить как процесс осуществления
необходимых операций для получения финансовых ресурсов в требуемом
количестве и сроках и обеспечения обслуживания долга по минимально
возможной стоимости. Данный процесс включает в себя планирование
операций по привлечению заемных средств, начиная со средне- и
долгосрочного плана, которые должны предусматривать следующие
основные моменты: долговая структура в разрезе валют, держателей,
процентных ставок, сроков, инструментов и сторон соглашений; оценку
рисков, вытекающих из заключаемых соглашений; благоразумные методы
198
управления, а также порядок учета, контроля и мониторинга.
Для того, чтобы оценить эффективность управления долгом
предлагается обращать внимание на следующие основные моменты:
-)правительством субъекта должна быть составлена долговая стратегия
прежде, чем возникнет обязательство;
-)сложившаяся структура долга в валютах, сроках и финансовых
инструментах должна соответствовать составленной стратегии;
-)процесс управления долгом должен включать в себя оценку риска,
направленную на гарантирование и поддержку принятой стратегии;
-)управление долгом должно основываться на благоразумных методах;
-)осуществляется надлежащий учет и действует система мониторинга и
контроля, позволяющая подготавливать высококачественные отчеты.
В отношении регистрации, учета и контроля долга необходимо, чтобы
учет и публикуемые правительством субъекта данные удовлетворяли
основным качественным критериям, а также существовали механизмы, через
которые законодательная власть и общество могут удостовериться в их
точности. В настоящее время такие международные организации, как
ИНТОСАИ, Международный Валютный Фонд, Всемирный Банк работают
над созданием руководств и нормативов, позволяющих гарантировать
высокое качество баз данных. Одна из их наиболее важных рекомендаций –
проведение «перекрестных» проверок для проверки внутренней
последовательности информации и периодическое сопоставление данных,
поступающих из различных источников. Кроме того, информация должна
быть предметом независимой от исполнительной власти оценки, результатом
которой должны быть отчеты о правильности счетов правительства,
предназначенные для пользования, как законодательной властью, так и
общественностью.
Следующий аспект аудита эффективности связан с необходимостью
осуществления анализа уязвимости и устойчивости долга субъекта
199
посредством статических и динамических индикаторов, позволяющих
определить, сможет ли правительство субъекта обслуживать и погашать свои
обязательства в не только в существующих условиях, но и при
возникновении альтернативных или опасных сценариев.
Для этого используются две большие группы индикаторов.
Индикаторы первой группы измеряют уязвимость или риск, которые могли
бы нарушить долговое состояние в существующих условиях. Индикаторы
второй группы измеряют потенциал правительства субъекта в случае
столкновения с отрицательными непредвиденными обстоятельствами.
Первая группа)–)это статические индикаторы. Они базируются на
данных наблюдения на установленные даты. К статическим индикаторам
относятся общие долговые индикаторы, индикаторы внешнего и внутреннего
долга включающие расчеты, графики платежей, чувствительность к
процентным ставкам и состав долга в иностранной валюте. Эти индикаторы
соотносят внешний долг, экспорт, общие государственные доходы и ВВП
(например, такие индикаторы, как соотношения долг)/)ВВП, дефицит)/)ВВП,
расходы по обслуживанию долга)/)ВВП, налоговые доходы)/)ВВП,
доходы)/)долг или налоговые доходы)/)долг, уровень роста долга/уровень
роста ВВП). Они предназначены для того, чтобы определить развитие
долговой ситуации и возможности выплаты долга, а также дают возможность
отслеживать ухудшение экономических условий, с которым правительство
или экономика могут столкнуться. Однако их использование ограничено тем,
что они обеспечивают информацией по состоянию на определенную дату.
Вторая)группа индикаторов – динамическая – основана на
предполагаемых ситуациях.
Определение устойчивости государственного долга ставит целью
найти ответ на вопрос, может ли правительство субъекта придерживаться тех
же расходов и доходов или, если необходимо, провести корректировку для
сохранения соотношения уровней долга и ВВП. Индикаторы предназначены
200