Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

Введение дифференцированной ставки налога на добычу полезных

ископаемых позволило бы получать дополнительные поступления в

бюджетную систему от недропользователей, разрабатывающих

высокорентабельные месторождения, и создало бы финансовые предпосылки

нефтяным компаниям для инвестирования в обустройство месторождений с

худшими условиями добычи, повышения на этой основе их

производительности и, в конечном итоге, увеличения платежей в бюджет.

Проведенными проверками установлено также, что несовершенство

отдельных положений Таможенного кодекса Российской Федерации

позволяет нефтяным компаниям существенно снижать объемы экспортных

пошлин, подлежащих уплате в федеральный бюджет. Так, Таможенным

кодексом Российской Федерации организациям-экспортерам разрешается

декларировать российские товары, в отношении которых не могут быть

представлены точные сведения, на основании временных таможенных

деклараций, однако не установлен четкий порядок применения ставок

таможенной пошлины.

В случае экспорта нефти трубопроводным транспортом согласно

Таможенному кодексу Российской Федерации применяется действующая в

период отгрузки ставка таможенной пошлины. В случае же экспорта нефти

другими видами транспорта (морским, железнодорожным и т.д.) в Кодексе не

указывается, по какой ставке должна уплачиваться пошлина. В этой связи

нефтяные компании, как правило, уплачивают пошлину по ставке,

действующей на момент оформления временных таможенных деклараций, то

есть до вывоза товара за пределы территории Российской Федерации. При

этом наблюдалась устойчивая тенденция к увеличению объема оформления

таможенных деклараций за месяц, предшествовавший увеличению ставки

таможенной пошлины, что вело к существенным потерям федерального

бюджета. В частности, только с августа 2004 года по март 2005 года, то есть

в период устойчивого повышения ставки таможенной пошлины, потери

181

федерального бюджета, по оценке Федеральной таможенной службы,

составили около 900 млн. долларов США.

В связи с этим следует установить порядок, при котором таможенная

пошлина уплачивалась бы экспортерами по ставкам, действовавшим в

момент фактического пересечения товаром таможенной границы Российской

Федерации, при перемещении товаров всеми видами транспорта.

Результаты аудита эффективности указывают также на необходимость

исключения из налоговой системы Российской Федерации других элементов,

создающих условия для применения механизма занижения контрактных цен

в целях минимизации налоговых платежей, прежде всего, адвалорных

составляющих ставок налогов.

Более того, наличие адвалорных составляющих в ставках акцизов на

табачную продукцию, исчисляемых от стоимости реализованных товаров по

отпускным ценам производителя, даже побуждает производителей табачной

продукции с целью минимизации налогов реализовывать свою продукцию на

внутренний рынок через эксклюзивного дистрибьютора по заниженным

ценам. При этом предприятие-производитель табачной продукции и

дистрибьютор являются взаимозависимыми лицами.

В то же время подобная система реализации табачной продукции

позволяет организациям-производителям, снижая отпускные цены, избегать

потерь прибыли, получая ее через оптового посредника. Таким образом, с

введением адвалорной составляющей использование трансфертных цен для

недобросовестных налогоплательщиков становится экономически

привлекательным.

Следует вернуться к ранее действовавшей системе налогообложения

табачной продукции через применение специфических ставок акциза или

исчислять адвалорную составляющую акцизов исходя из розничных цен.

Кроме того, следует перейти к уплате акцизов на табачную продукцию не по

отгрузке табачной продукции, а по поступлению выручки от реализации

182

товара, но не позднее 45 дней от даты отгрузки.

Возможность для минимизации налоговых обязательств дает

несовершенство норм статей 20 и 40 Налогового кодекса Российской

Федерации, которыми установлены признаки взаимозависимости для целей

налогообложения физических лиц и (или) организаций и принципы

определения цены товаров, работ или услуг для целей налогообложения.

Установленный статьей 20 Налогового кодекса Российской Федерации

перечень признаков взаимозависимости лиц весьма ограничен и не

учитывает ряд оснований, позволяющих признать взаимную зависимость при

осуществлении сделок между физическими лицами и (или) организациями и

применение трансфертного ценообразования. Статьей 40 Кодекса

установлено, что для целей налогообложения принимается цена товаров,

работ или услуг, указанная сторонами сделки, пока не доказано обратное.

Таким образом, проблема отслеживания соответствия или несоответствия

цены сделки рыночным ценам формально снимается с налогоплательщика и

перекладывается на налоговые органы.

В соответствии с положениями статьи 40 Кодекса налоговые органы

могут проводить проверки правильности применения цен только по четырем

основаниям, что является недостаточным. Следует отметить, что

установленная Кодексом величина возможного отклонения цены сделки от

рыночной цены не имеет достаточного обоснования и диапазон отклонения

(плюс-минус 20 % от рыночной цены) представляется чрезмерным.

Необходимо внести изменения и дополнения в статьи 20 и 40

Налогового кодекса Российской Федерации, имея прежде всего в виду

уточнение принципов признания взаимозависимости между субъектами

экономической деятельности, расширение перечня оснований для

проведения налоговыми органами проверок правильности применения цен

при сделках, а также установление перечня источников информации о

рыночных ценах.

183

Проведение аудита эффективности действующей системы уплаты

налога на добавленную стоимость свидетельствует о необходимости ее

упорядочения, обеспечения прозрачности движения сумм налога,

эффективного контроля за возмещением налога экспортерам и вычетами

(возмещением) налога по внутренним операциям. Проверки Счетной палаты

Российской Федерации и налоговых органов свидетельствуют о том, что под

видом возмещения налога на добавленную стоимость экспортерам из

федерального бюджета незаконно изымаются значительные суммы

денежных средств.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, упорядочения в

уплате налога на добавленную стоимость можно достичь путем введения

специальных счетов для учета сумм налога (НДС-счета). Введение таких

счетов обеспечит возможность установления реальности уплаты налога,

сделает невозможным незаконное изъятие средств из бюджета под видом

компенсации затрат экспортеров и в то же время ускорит правомерный

возврат сумм налога экспортерам, позволит увеличить доходы бюджета.

Следует отметить, что введение с 2006 года общего порядка принятия к

налоговому вычету сумм налога на добавленную стоимость при

осуществлении капитальных вложений позволит компенсировать временное

отвлечение из хозяйственного оборота средств налогоплательщиков при

расчетах через указанные счета.

Существенные недостатки имеются в настоящее время в

администрировании уплаты акцизов на алкогольную продукцию и

нефтепродукты. Вступающие в силу с 1 января 2006 года изменения в

Налоговый кодекс Российской Федерации в части уплаты акцизов на

алкогольную продукцию позволят устранить имеющиеся недостатки в их

уплате, связанные с функционированием акцизных складов. Вместе с тем

порядок уплаты акцизов на нефтепродукты не изменяется.

При действующем в настоящее время порядке уплаты акцизов на

184

нефтепродукты, в соответствии с которым плательщиками налога являются

не производители нефтепродуктов, а организации, осуществляющие оптовую

и розничную торговлю ими и имеющие специальные свидетельства о

совершении операций с нефтепродуктами, резко возросло количество

плательщиков акцизов, значительно усложнились налоговое

администрирование и налоговый контроль.

При введении указанного порядка исчисления акцизов на

нефтепродукты и переносе уплаты акцизов с производителей на оптово-

розничное звено предполагалось, что поступление этих акцизов в

региональные бюджеты будет зависеть от потребления нефтепродуктов в том

или ином регионе. Однако такая зависимость не обеспечивается. Новый

механизм исчисления и уплаты акцизов на нефтепродукты дает возможность

вертикально интегрированным нефтяным компаниям по своему усмотрению

определять плательщиков налогов и не позволяет увязать сбор акцизов с

потреблением нефтепродуктов в том или ином регионе Российской

Федерации.

Крупные нефтяные компании самостоятельно без учета места

конечного потребления нефтепродуктов выбирали регионы, в которых их

структурные подразделения или аффилированные лица уплачивали акцизы.

Выбор региона определялся местом регистрации нефтяной компании или

предоставленными администрацией субъекта Российской Федерации

налоговыми льготами и иными преференциями.

С введением централизации 50 % акцизов на нефтепродукты и

распределением их согласно утвержденным федеральным законом о

федеральном бюджете нормативам ситуация с финансированием

территориальных дорожных фондов несколько улучшилась. Вместе с тем

произошел разрыв между уровнем финансирования дорожного хозяйства и

развитием собственной налоговой базы регионов. Если до 2003 года объемы

финансирования расходов дорожного хозяйства были в основном связаны с

185

собственными налоговыми источниками, то с 2004 года основным

источником финансирования дорожного хозяйства стали поступления из

централизуемых акцизных платежей по утвержденным нормативам вне

зависимости от реализации нефтепродуктов в регионе.

Это дает основание оценивать порядок взимания акцизов с

производителей нефтепродуктов, который действовал до 2003 года, как более

эффективный и предлагать к нему вернуться.

Таким образом, уже сейчас проводимые проверки, экспертиза законов

выявляют серьезные проблемы как в самом налоговом законодательстве, так

и в практике его исполнения. Все это ведет к существенному ущербу для

бюджетной системы страны и должно быть предметом аудита

эффективности налогового законодательства.

Значительный круг проблем связан с тем, что до настоящего времени

ни методологически, ни организационно не разработаны и не решены многие

базовые проблемы создания единой системы государственного финансового

контроля в стране, недостаточно действенны правовые механизмы

ответственности за нарушения законности, требований обеспечения

эффективности и экономии при формировании и расходовании

государственных средств. Одновременно сами принципы формирования и

функционирования органов контроля за государственными финансами также

требуют существенного развития.

В этой связи необходимо создание нового и совершенствование

действующего законодательства, призванное содействовать формированию и

функционированию системы единого государственного финансового

контроля, повышению эффективности деятельности налоговых, финансовых,

казначейских и банковских органов.

186

5. Проблемы аудита эффективности использования

бюджетных средств и государственной собственности

А.С.Беляков, аудитор Счетной палаты Российской Федерации

(Направление деятельности по контролю за приватизацией и управлением

государственной собственностью)

В практике работы высших органов государственного финансового

контроля зарубежом, аудит эффективности уже около 30 лет является

инструментом государственного финансового контроля, проводимого, как

комплекс мероприятий по проверке органов государственной власти

(управления).

Цель аудита эффективности – оценка результативности действующей

системы по управлению финансами и имуществом в государственном

секторе с точки зрения достижения конечных результатов в социальной,

экономической или иных сферах. Другими словами, его задача – определить,

происходит ли развитие отрасли в результате государственных инвестиций,

достигнуты ли намеченные цели в ходе реализации программ, решены ли

поставленные задачи с помощью государственных заказов и закупок,

получен ли запланированный объем производства, качество и стоимость

выпускаемой продукции или нет.

При этом анализируется деятельность органов государственной власти,

исполнение ими законов и иных нормативных правовых актов, инструкций и

правил, определяющих порядок расходования государственных средств,

выявляются нарушения и отклонения в их работе, даются заключения о том,

расходовались ли средства с надлежащей экономностью, рациональностью и

эффективностью, на цели, предусмотренные соответствующим решением о

бюджете, соблюдались ли меры по обеспечению сохранности

государственного имущества, приобретались ли материальные ресурсы по

оптимальной стоимости и соответствующего качества и т.д. и излагаются

последствия этих нарушений и отклонений.

187

Поскольку основная задача в оценке эффективности использования

средств это сопоставление понесенных затрат с полученными результатами,

то ключевой вопрос при организации и проведении аудита эффективности–

какой результат должен был быть получен организациями, расходующими

бюджетные средства и использующими государственное имущество.

В зарубежных странах для обозначения управленческой деятельности в

бюджетной сфере употребляется термин «бюджетирование» (от английского

budgeting) и включает в себя весь бюджетный процесс: подготовку проекта

бюджета, исполнение бюджета, подведение итогов исполнении бюджета и

контроль за расходованием бюджетных средств. Бюджетирование,

ориентированное на результат (performance budgeting, outcomе based

budgeting), в отличие от затратного метода формирования и исполнения

бюджета (input budgeting) представляет собой новый метод осуществления

бюджетной политики, ориентированный на достижение конкретных

социальных целей

При оценке эффективности бюджетных расходов анализируются:

1))социальная эффективность (effectiveness) – достижение

определенного социального эффекта от предоставленных бюджетных услуг,

на оказание которых затрачены бюджетные средства;

2))экономическая эффективность (efficiency) – соотношение услуг и

затрат на их предоставление;

3))экономия или бережливость, экономное обращение с

материальными ресурсами (economy) – оптимальность, экономическая

выгода от приобретения и использования трудовых, финансовых и

материальных ресурсов

Например, экономическая эффективность при строительстве детских

Термину «бюджетирование, ориентированное на результат» в российской

экономической литературе тождественны понятия «бюджетирование по результатам» и

«программно-целевой метод планирования и исполнения бюджета».

См.: Сборник материалов по бюджетированию, ориентированному на результат. Сост.

Нидерландский экономический институт. М., 2003. С. 12 – 13, 30; Manual Performance

Audit, Netherlands Court of Audit. November 1, 1996. А. 3.4.

188

больниц может определяться произведенными затратами в расчете на одно

койко-место, при строительстве школ и других учебных заведений –

затратами на одно «учебное место», а показателем социальной

эффективности может являться увеличение доли абсолютно здоровых детей

или повышением общего уровня образования молодежи.

При определении эффективности бюджетных расходов в государствах,

использующих бюджетирование, ориентированное на результат,

разграничивают прямые результаты деятельности, под которыми

понимают объем предоставленных государственных услуг или выполненных

работ, например количество выпускников школ или иных учебных

заведений, количество проведенных операций, и конечные социальные

результаты, например снижение уровня преступности, повышение уровня

образования населения, уменьшение смертности.

Эти же показатели в дальнейшем используются и для оценки

эффективности использования бюджетных средств.

Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает

специальное нормативное правовое регулирование и введение на стадии

планирования необходимых показателей, которые позволили бы оценить

эффективность произведенных бюджетных расходов в рамках реализации

программ, ориентированных на достижение конкретных результатов

Новый подход к бюджетированию предполагает разработку единой системы

критериев и показателей, отражающих степень достижения поставленных

целей, и инструментов, позволяющих оценить социально-экономические

результаты деятельности органов исполнительной власти. При этом система

показателей для оценки эффективности бюджетных расходов должна быть

разработана и согласована на этапе подготовки проекта бюджета

См.: Сборник материалов по бюджетированию, ориентированному на результат. Сост.

Нидерландский экономический институт. М., 2003. С.12; Outcome-based budgeting in the

Netherlands. Dr. F. Pot Netherlands Court of Audit. December 2002. А. 3.3.

)См.:)Сборник материалов по бюджетированию, ориентированному на результат. Сост.

Нидерландский экономический институт. М., 2003. С.13.

189

При подведении итогов исполнения бюджета в странах, использующих

бюджетирование, ориентированное на результат, органами исполнительной

власти проводится анализ выполнения функций и устанавливается,

выполнены ли поставленные задачи, достигнуты ли запланированные

результаты и намеченные цели. Например, в Канаде цель аудита

эффективности – оценка экономичности и эффективности деятельности

органов государственной власти, эффективности и результативности

действующих правил, норм или программ управления финансами в

государственном секторе с точки зрения достижения конечных результатов в

социальной, экономической или иных сферах

. При этом аудит

эффективности не исключает контроля за исполнением законов и иных

нормативных правовых актов, состоянием учета и отчетности, обеспечением

сохранности государственного имущества, целевым использованием

бюджетных средств

В Нидерландах, кроме этого, орган внешнего финансового контроля

проверяет, в каком акте и каким образом закреплена ответственность

министра или иного руководителя органа государственного управления за

осуществление эффективной управленческой деятельности, установлены ли

в нормативных актах требования к осуществлению эффективного

управления

В российской практике традиционно используется затратный метод

формирования и исполнения бюджета, т.е. проверяется соответствие

произведенных расходов утвержденным в бюджете показателям и

общегосударственным стандартам и нормам.

Однако аудит эффективности – это отнюдь не проверка того,

См.: Руководство по проведению аудита эффективности расходования

государственных средств Управления Главного Аудитора Канады, пункт 1.2.

См.: Руководство по проведению аудита эффективности расходования

государственных средств Управления Главного аудитора Канады,. пункты 1.2, 1.4; см.

также «Аудит эффективности: опыт, проблемы, перспективы». Материалы «круглого

стола» седьмого Петербургского международного экономического форума. Издательский

дом «Финансовый контроль», Москва, 2003, С. 103.

См.: Manual Performance Audit. Netherlands Court of Audit. November 1, 1996. А. 3.4.

190