Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации
Подождите немного. Документ загружается.
Естественно, что такая реализация функции бюджетного планирования
возможна только при наличии эффективного аппарата планирования и
управления, обеспеченного современной методологией планирования и
информационной технологией.
Планирование бюджетных расходов должно включать долгосрочное,
среднесрочное и текущее (годовое) планирование.
При долгосрочном планировании формируется перспективный план
(концепция) развития бюджетных отраслей, отвечающий требованиям
обеспечения устойчивого развития страны и обеспечения национальной
безопасности на период до 20 лет и более.
Среднесрочное планирование состоит в разработке укрупненных
мероприятий в отдельных бюджетных отраслях на период 5-10 лет.
Планируемые мероприятия конкретизируются по исполнителям, месту,
времени и по количеству требующихся ресурсов.
Текущее планирование осуществляется сроком на один год в
соответствии с принятой в Российской Федерации системой формирования
федерального бюджета. Текущее планирование имеет целью формирование
предложений министерств и ведомств в список Федеральных целевых
программ, в Государственный оборонный заказ, в проект федерального
бюджета.
Бюджетное планирование расходов включает формирование,
обоснование, рассмотрение, согласование и утверждение бюджета,
представленного распределением доходов и расходов в разрезе
функциональной и ведомственной классификации бюджетов Российской
Федерации и иными документами, отражающими расходы на конкретные
программы и мероприятия. Предложения субъектов бюджетного
планирования в этом процессе функционируют в виде целого ряда
промежуточных (рабочих) документов, обобщенно называемых бюджетной
заявкой, которая не является в строгом понимании документом
211
установленной формы, а представляет собой гамму обоснований и
предложений по финансовому обеспечению министерства (ведомства),
которые используются (учитываются) органами, формирующими бюджет и
должностными лицами, принимающими бюджетные решения в
ходе составления и обсуждения проекта федерального бюджета на
очередной финансовый год.
В более строгом смысле понятие «бюджетное планирование»
предполагает действия по формированию и обоснованию перспективного
финансового плана, являющегося, в соответствии с Бюджетным кодексом,
обязательным системообразующим документом бюджетной системы.
Каждый бюджетополучатель, (распорядитель бюджетных средств) при
составлении бюджетной заявки уточняет и пролонгирует планы и программы
своей деятельности имеющие «среднесрочный горизонт» реализации, а
также, соответствующий этим планам и программам фрагмент своего
перспективного финансового плана. Этот вид управленческой деятельности и
является бюджетным планированием в узком смысле этого понятия. В
настоящем отчете понятие «бюджетное планирование» используется в более
широком смысле, включающем связи федерального бюджета со всеми
видами финансируемых мероприятий, а так же со всеми видами
используемых при этом плановых документов.
Одним из главных направлений совершенствования бюджетного
процесса в настоящее время является переход к реальной трехуровневой
системе обоснования ресурсного обеспечения бюджетной сферы в целом в
связи с тем, что метод «от бюджета к задачам», нередко, в прошлом
приводил к неудовлетворительным результатам. Ограниченность этого
метода может быть подтверждена происходящими в настоящее время
процессами в области военной реформы. Например, военная реформа была
фактически сведена к сокращению численности Вооруженных Сил, а
решение жилищной проблемы военнослужащих — к выпуску жилищных
212
сертификатов и т.д. Из этих примеров видно, что решение частной задачи
военной реформы было необоснованно принято за универсальный способ
решения всей проблемы военной реформы. Налицо недооценка требования
всестороннего обоснования критерия «задачи - бюджет - способ
решения». Сегодня уже ясно, что главное направление исследований —
развитие метода «от задач к бюджету» в направлении более полного учета
при обосновании бюджетной заявки фактора времени, то есть эффективного
учета будущего, оценка возможных ущербов, которые могут возникнуть в
будущем от недофинансирования в настоящем.
Текущий этап формирования трехуровневой системы обоснования
бюджетных расходов связан с внедрением концепции «бюджетирования,
ориентированного на результат».
Практика внедрения подобных концепций началась одновременно с
реализацией федеральных целевых программ и выходом постановления
Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О
реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных
государственных нужд». Данное постановление устанавливало порядок
разработки и реализации федеральных целевых программ, осуществляемых в
Российской Федерации, подводя, таким образом, нормативную базу под
методы программно-целевого планирования.
Однако сейчас многие положения порядка формирования федеральных
целевых программ не отвечают современным условиям. Так, показатели
программ устанавливались нередко по формальным основаниям, исходя из
необходимости решения текущих проблем локального характера. Сами
программы, в условиях несоответствия потребностей министерств и
ведомств в ресурсах и фактически выделяемых бюджетных ассигнованиях,
использовались, так или иначе, как средство «выбивания» денежных средств.
Поскольку действующее бюджетное законодательство не предусматривало
обязательность учета параметров программ при формировании проекта
213
федерального бюджета, показатели федеральных целевых программ с самого
начала их проведения начинали расходиться с получаемыми результатами.
Это снижало качество выполнения программ и ставило под сомнение
целевой характер их финансирования.
Новое направление совершенствования обоснования бюджетных
расходов было определено Президентом Российской Федерации в ежегодных
Бюджетных посланиях на 2004 и 2005 гг. В них, в частности, говорится, что
бюджетная политика должна быть ориентирована на перспективу, исходить
из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в
расходах, обеспечивать предсказуемость условий формирования бюджетов
всех уровней. Ставилась задачи повышения качества среднесрочного
бюджетного планирования, в том числе за счет определения Правительством
Российской Федерации структуры бюджетных расходов на три предстоящих
года. При этом утвержденные в установленном порядке параметры расходов
федерального бюджета с горизонтом в три года должны стать основой для
формирования ежегодных бюджетных проектировок. Признано также
необходимым сформировать систему планирования бюджетных расходов с
помощью качественных и количественных индикаторов, как в отношении
бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных
бюджетополучателей.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004
г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»
была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в
Российской Федерации в 2004 - 2006 годах. В качестве одного их главных
направлений реформы предусмотрено внедрение бюджетирования,
ориентированного на результат и совершенствование системы комплексного
среднесрочного планирование расходов.
Термин «бюджетирование» известен давно. В плановой экономике
бюджетирование активно применялось к большинству хозяйствующих
214
субъектов, составляя основу всей сферы управления, производства и
распределения продукции. В рыночной экономике бюджетирование
используется в государственных бюджетных учреждениях, а в последние
годы и на предприятиях всех форм собственности. Методология
бюджетирования, применяемая в частном секторе экономики, существенно
отличается по целям и приемам и формам реализации, поскольку здесь оно
нацелено на максимизацию прибыли. С увеличением штата сотрудников
частного предприятия, процедуры управления, использованные на стадии
формирования предприятия, перестают работать. Снижается прозрачность
процессов, теряется целостное восприятие финансовых потоков и
организации работы. Для принятия решений оперативной информации о
деятельности работников оказывается недостаточно. В этих условиях
менеджмент начинает переходить к составлению на постоянной основе
бюджетов организации и отдельных ее подразделений.
В отличие от частного, государственный сектор экономики использует
бюджетирование для обеспечения результативности осуществленных затрат,
выбора наилучшей структуры и спецификации материалов и технических
средств для осуществления функций бюджетных учреждений и т.д.
Такой механизм подразумевает реформирование бюджетного процесса,
заключающееся в поэтапной замене затратного метода планирования и
исполнения бюджета более прогрессивным методом, при котором
планирование, выделение и расходование бюджетных средств
обосновывается конечными социально-экономическими результатами
предоставления бюджетных услуг.
Концепция внедрения бюджетирования, предполагает, что
бюджетирование, ориентированное на результат, является одним из
элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности
государственного сектора экономики. БОР - это метод планирования,
исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий
215
распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям
государства с учетом приоритетов государственной политики и
общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных
результатов использования бюджетных средств. БОР дает возможность
соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути
расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень
достижения запланированных результатов и их качество. Результаты могут
оцениваться как количественными, так и качественными показателями.
В настоящее время тематика бюджетирования, применительно
к действующей в России бюджетной системе, не получила еще надлежащего
отражения. Вышли немногочисленные статьи по внедрению БОР в практику
работы Минфина России, других органов исполнительной власти. Вместе
с тем, анализ специальной литературы по вопросам бюджетирования показал,
что, как правило, в ней отражаются следующие особенности этого метода
бюджетного планирования.
Обязательным условием внедрения БОР называются:
- создание институционального механизма перспективного и
среднесрочного финансового планирования, который позволит
проектировать объемы и источники финансирования на достаточно
длительный период и обеспечивать их постоянную увязку со
стратегическими приоритетами государственной политики, в том
числе в сфере национальной безопасности и правоохранительной
деятельности;
- обеспечение полного финансирования обязательств, возложенных на
органы государственной власти, и своевременный пересмотр этих
обязательств при изменении приоритетов государственной политики, с
соответствующей корректировкой среднесрочных программ деятельности
органов исполнительной власти;
- создание эффективной системы мониторинга и оценки социально-
216
экономических результатов осуществления бюджетных расходов.
Основополагающий принцип БОР - обеспечение тесной взаимосвязи
между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами
их использования. Он реализуется посредством внедрения системы
соответствующих правил и процедур в бюджетный процесс.
Распределение бюджетных ресурсов между министерствами и
ведомствами осуществляется в соответствии с установленными
приоритетами государственной политики. По согласованию с высшими
органами государственной власти они обосновывают объемы и структуру
своих расходных потребностей, формулируя:
- стратегические цели деятельности министерств и ведомств, которые
они намереваются достичь с учетом стратегии Правительства на
среднесрочную и долгосрочную перспективу и в соответствии с
отведенными им функциями;
- тактические задачи, через решение которых реализуются
стратегические цели обеспечения социально-экономического развития
страны и национальной безопасности и которые, в свою очередь, направлены
на решение конкретных проблем посредством достижения определенного
результата от деятельности органов правопорядка;
- внутриведомственные программы, посредствомкоторых
обеспечивается решение конкретных тактических задач.
Программы, разработанные в соответствии с принципами БОР, должны
содержать:
описание поддающихся количественной оценке ожидаемых
результатов их реализации, включая как непосредственные результаты, т.е.
результаты от мероприятий и программ, осуществляемых органами
правопорядка;
систему показателей для измерения результатов осуществления
программ и мероприятий органов правопорядка, включая целевые значения
217
для каждого из таких показателей, что позволит осуществлять:
предварительную оценку программ на этапе согласования проекта
бюджета;
мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных
результатов в ходе реализации программ;
оценку эффективности реализации программ по их выполнении.
Показатели мониторинга и оценки программ и мероприятий,
предусматриваемых правоохранительными органами, должны отвечать
следующим требованиям:
- экономичность, иными словами получение необходимой информации
с минимальными издержками;
- сопоставимость с предыдущими периодами, аналогичными
программами, показателями, принятыми в международной практике, и т. п.;
- обоснованность;
- адекватность отражения результатов программ.
Преобразование действующей системы обоснования расходов
министерств и ведомств с учетом требований методов БОР,
невозможно без их заинтересованности в новом подходе к планированию и
исполнению бюджета. Следует учитывать традиционное сопротивление
новым методам и трудности, обусловленные проблемами формализации
результатов деятельности по обеспечению правопорядка,
безопасности и предупреждению чрезвычайных ситуаций.
Следует учитывать, что форсированное создание БОР чревато потерей
контроля за исполнением бюджета и управлением ресурсным обеспечением.
Увеличение степени самостоятельности министерств и ведомств при
управлении расходами должно сопровождаться совершенствованием методов
планирования и измерения результатов их деятельности; преобразованием
системы научного обоснования программ развития правоохранительной
деятельности, а также аналитических подразделений осуществляющих
218
мониторинг и предварительную оценку выполнение программ и
мероприятий на основе оперативной отчетности и выборочных проверок.
Потребуется также укомплектовать финансовые службы кадрами с
надлежащей квалификацией, внедрить действенную системы стимулов,
побуждающих финансистов проявлять инициативу по переходу от затратного
метода к методологии БОР.
Предполагается, что переход будет осуществляться в несколько
последовательных этапов, в соответствии с утверждаемым на каждом этапе
планом действий и во взаимной увязке с иными направлениями бюджетной и
административной реформ.
Следует внимательно подходить к определению последовательности
шагов и взаимосвязи между различными направлениями проведения реформ,
чтобы обеспечить их поступательный характер. Обязательным условием для
успешного внедрения БОР является обеспечение финансовой дисциплины
исполнения принятых бюджетов. Основными проблемами, которые
предстоит решить для успешного внедрения БОР, являются: трудности
измерения результатов деятельности правоохранительных органов,
трудности выработки единой системы целей и показателей, отражающих
степень их достижения; несовершенство информационного обеспечения и
систем учета.
По-прежнему требуют своего решения сохраняющиеся проблемы
чрезмерной зарегламентированности бюджетной системы, ее нацеленности
на содержание сложившейся сети бюджетных учреждений, слабой
увязки среднесрочного планирования и годовых бюджетов.
Потребуется систематическое обучение специалистов финансовых
служб и методическая поддержка внедрения БОР, а также организация
координации усилий финансово-экономических отделов и остальных
подразделений каждого ведомства для успешного определения
ориентированной на конечные результаты структуры деятельности.
219
Кроме этого, по мнению авторов проекта необходимо:
- создать механизм подготовки проекта бюджета, обеспечивающий
распределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и
программам главных распорядителей бюджетных средств;
разработать методологию составления бюджетных проектировок на
основе принципов БОР, включая порядок разработки внутриведомственных
программ; обеспечить интеграцию среднесрочного и годового бюджетного
циклов.
Дальнейшее развитие реформы будет включать разработку и внедрение
в бюджетный процесс системы мониторинга и оценки выполнения программ
и эффективности производимых расходов, обеспечивающей сбор, анализ и
использование в бюджетном процессе информации о результатах
деятельности министерств и ведомств.
Для мониторинга и оценки результатов программ министерствами
будут применяться следующие основные показатели:
- показатели затрат, т. е. ресурсов, необходимых для оказания
бюджетной или государственной услуги (например, больничное
оборудование, лекарства, медперсонал);
-показатели услуг (в том числе государственных) - непосредственных
результатов произведенных затрат (например, количество прошедших
вакцинацию военнослужащих);
- показатели результативности - достигнуты в результате реализации
программ и мероприятий результаты деятельности.
Внедрение БОР в бюджетный процесс позволит оптимизировать
ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность
функционирования государства и качество предоставляемых им услуг. Оно
обеспечит:
- повышение результативности расходов через экономию бюджетных
средств за счет сокращения или отказа от некоторых видов второстепенных и
220