Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации
Подождите немного. Документ загружается.
избыточных расходов и последующее перераспределение, и сосредоточение
ресурсов на достижение наиболее важных для общества задач;
- повышение результативности расходов министерств и ведомств
бюджетных средств за счет улучшения качества отраслевого планирования и
исполнения бюджета;
- улучшение качества бюджетного планирования за счет повышения
качества информации, используемой при принятии стратегических
политических решений, решений о распределении расходов на выполнение
государственных функций и о выделении средств на отдельные программы и
мероприятия;
Однако имеется целый ряд факторов, которые могут стать серьезной
преградой на пути внедрения БОР, а именно:
1. Концепция БОР имеет, на наш взгляд, право на успешную
реализацию лишь при исключении любой возможности недофинансирования.
К сожалению, вопрос о том, как быть, если ранее утверждённые программы
и планы не соответствует финансово-экономическим возможностям
страны, оставлен в Бюджетном кодексе без ответа. В этом случае
необходимо исходить из понятий об иерархии плановых документов.
Федеральный бюджет имеет ранг закона, что ставит его на заведомо более
высокую ступень, чем любые планы и программы, кем бы они ни были
утверждены. Эти планы и программы должны и могут использоваться
при формировании бюджета, но не в качестве обязательных для исполнения
документов. Утверждение программ на любом уровне законодательной
власти вовсе не является достаточным условием для обеспечения их
реализуемости. Опыт неудачного выполнения ряда ранее
утверждавшихся программ свидетельствует о том, что даже самый
высокий уровень их утверждения на самом деле этим программам ничего не
гарантировал, в первую очередь, из-за недостаточности бюджетных
финансовых средств.
221
2. БОР предполагает финансирование выполнения определенных
бюджетных (или государственных) услуг. Необходимо квалифицировать
и пронормировать эти бюджетные (государственные) услуги и
станет ясно, сколько денег для достижения необходимого результата
надо выделить. Однако не все так просто. Само понятие "государственная
услуга" неоднократно упоминается в Бюджетном кодексе (см. например
ст. 65, 135, 169 (ч. II), 176, 177). Однако в ст. 6 Бюджетного кодекса
понятие «государственная услуга» не разъяснено. Из текста Кодекса
выясняется, что государственные услуги связаны с термином
«минимальные государственные социальные стандарты», то есть под
государственной услугой понимается выполнение государством
определенных социальных услуг, гарантирующих качество жизни
работников. Но, по-нашему мнению, государственная услуга - термин более
широкий, выходящий за рамки социальных стандартов. Например,
обеспечение безопасности страны одним из "силовых" ведомств или всеми
этими ведомствами. Или, например, предоставление услуг
правительственной связи. Это тоже государственная услуга.
3. Следует также учитывать, что при внедрении БОР потребуется
преодолеть ряд существующих недостатков бюджетного планирования в
правоохранительных органах, при сохранении которых внедрение БОР вряд
ли будет успешным. Так, при определении финансовых и материальных
потребностей органов правопорядка и безопасности в настоящее время
используются традиционно сложившиеся методы, например,
нормативный метод, или достаточно трудоемкий метод обобщения заявок
получателей. Они, как правило, не ориентированы на поиск рациональных
решений. В связи с этим, действующая в настоящее время процедура
обоснования потребностей и распределения выделенных ресурсов не
обеспечивает концентрацию средств на приоритетных направлениях их
развития.
222
4. Одним из серьезных недостатков существующей системы
бюджетного планирования состоит в существовании двух практически
самостоятельных направлений: во-первых, — планирования развития
структуры, организации и уточнение численности министерств и
ведомств; во-вторых — планирование материально-технического
обеспечения и капитального строительства. Планирование развития
материально-технической базы осуществляется программно-целевым
методом, а развитие организационной структуры — нормативным методом.
Достаточной согласованности между этими двумя направлениями
развития пока не сложилось. Согласование вопросов строительства и
развития происходит рутинным методом «представления и
утверждения» соответствующих плановых документов, при отсутствии
необходимой для этого методической базы.
5. Действующий порядок принятия и реализации решений по
проблемам строительства и развития предполагает использование поручений
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,
других эпизодических («оперативных») решений и разрешений. И в этой
части (за исключением бюджетного планирования) в настоящее время нет
четко установленного на уровне закона перечня необходимых документов,
исполнителей, сроков их разработки и представления в законодательные и
исполнительные органы государственного управления.
6. Сложившаяся в настоящее время совокупность планов и программ,
законодательных и нормативных актов, используемых в области
планирования использования бюджетных средств, не обладает признаками
системы.
7. В настоящее время отсутствует взгляд на процессы обеспечения
отдельных видов деятельности, например правоохранительной,
распределенные между силовыми и правоохранительными ведомствами, как
на единый процесс. Соответственно, нет согласованного подхода
223
по рациональному распределению бюджетных финансовых средств.
Вообще говоря, такое распределение могло быть предусмотрено в форме
программно-целевого метода бюджетного планирования. Имеющийся опыт
разработки межведомственных программных документов показывает, что и
эта прогрессивная форма планирования требует больших усилий для ее
реализации.
Практика бюджетного планирования последних лет убедительно
подтверждает, что изменить ситуацию в планировании в реальных
экономических условиях возможно только путем коренного пересмотра и
совершенствования существующей системы его методического обеспечения.
Необходимо также подчеркнуть, что перейти к формированию
бюджета по результатам без осуществления аудита эффективности весьма и
весьма сложно. В рамках бюджетной системы, которая ориентирована не
просто на освоение государственных средств, а на достижение конкретного
результата, аудит эффективности будет все больше и больше востребован.
Важнейшим направлением развития аудита эффективности является
его всестороннее методическое обеспечение.
Контрольные мероприятия целесообразно осуществлять на основе
исполнения предписаний, содержащихся в методическом руководстве для
конкретного вида тематической или комплексной проверки. Методическое
руководство в этом случае используется как постоянно действующий
документ, утвержденный коллегией. Содержание проверки, форма
представления и примерная структура актов и отчетов, основная
терминология должны полностью соответствовать требованиям
методического руководства.
В Методическом руководстве должно предусматриваться право и
обязанность инспекторов инициировать рассмотрение вопросов и проводить
действия на основе своего опыта и знаний и в зависимости от обстоятельств
дела. Тем самым принцип проведения проверки по формализованному плану
224
сочетается с принципом проведения проверки на основе инициативы и
знаний инспекторов.
Приступая к проверке, инспектор составляет подробный План
проверки и ее график, руководствуясь требованиями методического
руководства к выходным документам проверки. В подробный План в
обязательном порядке включаются работы, которые требуются для
составления отдельных разделов актов и отчетов, а также
стандартизированных оснований для выводов о достоверности и
недостоверности финансовых отчетов и документации. В сущности,
методическое руководство определяет аудиторские стандарты, в
соответствии с которым конкретный исполнитель работает "в поле" и в
камеральных условиях. Исключения из перечня обязательных работ
возможны при подготовке соответствующих оснований.
Инспектора групп руководствуются подробным планом, графиком и
методическим руководством. Благодаря этому отсутствует длительный
период "вхождения" в работу, а качество работ в первые дни проверки
незначительно зависит от уровня знаний инспекторов, поскольку на этом
этапе они осуществляют стандартизированные работы.
Использование в практике контрольной работы стандартизированных
планов и методов проверок имеет следующие достоинства и недостатки.
Упрощается организация проверок. Для начальных этапов проверки
четко определены задачи и действия инспекторов, нет необходимости
вводить в курс дела лиц, привлекаемых к проверке из других подразделений.
Сотрудники ясно представляют объем работы и значимость тех или иных
операций аудита для получения выходных документов проверки - актов,
отчетов, заключений. Инспектора получают возможность уже на начальных
этапах проверки получить достаточный массив информации для составления
предварительных заключении.
Упрощается получение необходимых материалов. Предприятия и
225
учреждения, являющиеся объектами аудита, в ходе представления
информации по запросам инспекторов учитывают положения методических
разработок, являющихся по сути нормативными документами. Это
обеспечивает ускорение сроков представления информации и позволяет
проверяющим рассматривать широкий аспект вопросов деятельности
предприятий.
Во время проведения комплексных проверок важно обеспечивать
координацию работы гpyпп. С этой целью координатор проверки должен
располагать схемой взаимодействия инспекторских групп в части
содержания и сроков предоставления материалов, своевременно
устанавливать отклонения от графика и проблемы, возникающие в работе
групп. Он должен предупреждать возникновение противоречий и конфликтов
и перемещать исполнителей на наиболее трудные участки. Тем самым
исключается вероятность срыва проверки, некачественного ее
исполнения, а также трудности свода материалов проверки из–за
несопоставимости информации, представленной отдельными группами.
Вследствие ускорения движения документации и стандартизации
ее оформления появляется возможность увеличить число проверяемых
объектов. У главных инспекторов высвобождается время для решения
вопросов, требующих высокой квалификации и полномочий.
Вместе с тем, имеется противоречие между формализацией проверки
и требованиями учета конкретных обстоятельств дела. В частности,
проверка объекта аудита эффективности не может быть формализована
вследствие того, что соответствующая нормативная база формируется
непосредственно в текущем финансовом году, то есть после составления
методического руководства. В связи с этим формализация методов аудита
эффективности не должна нарушать главенство метода его проведения на
основании знаний и инициативы инспекторов.
Вступив на путь модернизации бюджетного процесса, государство
226
должно принимать действенные меры по масштабному расширению
аудита эффективности.
227
8. От финансового аудита – к стратегическому
А.А.Пискунов, аудитор Счетной палаты Российской Федерации,
кандидат экономических наук
(Направление деятельности по контролю расходов федерального бюджета на обеспечение
национальной обороны)
Внешний контроль в финансово-бюджетной сфере, которым
занимается Счетная палата Российской Федерации, формируемая
Федеральным Собранием совместно с всенародно избранным Президентом,
по сути дела, является аудитом эффективности государства. Не только
руководство страны, но и общество, благодаря этому, имеет возможность
оценивать законность и продуктивность расходования средств
налогоплательщиков на социально значимые цели.
Предметом внимания и приложения постоянных усилий для органов
власти всех уровней всегда является поиск оптимальных алгоритмов
управления. Не менее важным, а на современном этапе развития страны,
может быть, и более важным является обеспечение наблюдаемости идущих
процессов. Дело в том, что в ходе происшедших за последние десятилетия
тектонических сдвигов в социально-экономической жизни страны и
перманентных реформ прозрачность финансово-экономических и иных
отношений заметно снизилась. Поэтому все более актуальной становится
задача оценки реализуемости поставленных целей и результативности
принимаемых мер, включая процесс управления (рис.1).
228
Оценки
Цел
и
Исторически эта задача в России решалась поэтапно. За сравнительно
короткий промежуток времени функционирования Счетной палаты в ее
становлении и развитии как постоянно действующего органа
государственного финансового контроля можно выделить несколько этапов.
Первый связан со становлением системы финансового аудита как
инструмента определения законности расходования бюджетных средств. Эта
форма контрольной деятельности, которая более свойственна органам
правительственного ведомственного контроля, по-прежнему весьма
результативно применяется и Счетной палатой.
Так, в 2004 году направлением по контролю расходов федерального
бюджета на обеспечение национальной обороны Счетной палаты проведено
15 комплексных тематических проверок, которыми было охвачено 114
объектов. Общая сумма финансовых нарушений, выявленных в 2004 году в
сфере национальной обороны, составила свыше 11,5 млрд. рублей, из них
ущерб федеральному бюджету – более 246 млн. рублей, нецелевое
использование государственных средств – около 120 млн. рублей.
Возмещено в федеральный бюджет 46 млн. рублей, в том числе
использованных не по целевому назначению 34 млн. рублей.
229
Объект
управления
Система измерения, идентификации
и оценивания
Система формирования и принятия
решений
Второй этап в эволюции контрольно-ревизионной деятельности
Счетной палаты начался с внедрением аудита эффективности – формы,
которую раньше нас стали активно использовать органы внешнего
государственного контроля зарубежных стран.
В рамках контроля эффективности расходования средств федерального
бюджета, выделяемых на оснащение Вооруженных Сил, Направлением по
контролю расходов федерального бюджета на обеспечение национальной
обороны Счетной палаты был проведен ряд тематических контрольных
мероприятий, в том числе проверки эффективности использования средств на
финансирование гособоронзаказа, научно-исследовательских учреждений,
военных представительств Минобороны России, на цели военной реформы, в
том числе по повышению боевой и мобилизационной готовности
Вооруженных Сил, проверка вопросов ценообразования в оборонно-
промышленном комплексе и другие. Выводы из этих проверок легли в
основу ряда принципиальных решений, принятых Советом Безопасности
Российской Федерации в области военного строительства.
В условиях перехода в нашей стране к бюджетированию,
ориентированному на результат, а также к среднесрочному планированию
расходов федерального бюджета оценка эффективности расходования
средств на решение конкретных задач приобретает все большее значение.
Причем не столько на стадии оценки результатов деятельности, сколько при
формировании федеральных и ведомственных целевых программ,
приоритетных национальных проектов.
Логическим продолжением в развитии контрольно-ревизионной и
экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты стал переход к
третьему этапу – внедрению в практику деятельности методов
стратегического аудита. Данные методы являются развитием аудита
эффективности и дают возможность проанализировать результативность
использования национальных ресурсов для достижения стратегических
230