Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

целей, формулируемых высшим политическим руководством страны.

Фактически это означает переход к трем уровням системного аудита (рис. 2).

Системный аудит

Оценка реализации

политических целей

Оценка продуктивности

Оценка законности

В течение последнего года нами проделан значительный объем работы

по комплексной оценке основных параметров социально-экономического

развития страны в разрезе регионов и федеральных округов. Счетная палата

Российской Федерации, в отличие от других федеральных органов

государственной власти, в силу законодательно установленных полномочий

располагает развитой информационной базой, содержащей фактические

данные по расходам и доходам консолидированного бюджета до

регионального и муниципального уровня включительно, что с учетом

имеющихся технических возможностей позволяет провести

полномасштабный анализ использования государственных ресурсов.

В частности, была проведена оценка состояния и проблем бюджетной

сферы Южного и Сибирского федеральных округов, аналогичная работа

ведется по другим федеральным округам. Полученные результаты позволяют

наглядно оценить особенности, приоритеты и тенденции социально-

экономического развития регионов, федеральных округов и Российской

231

Стратегический аудит

Аудит эффективности

Финансовый аудит

Объект

контроля

Федерации в целом.

При этом наряду с традиционными методами анализа впервые

реализованы возможности методов визуализации и количественной оценки

эффективности, разработанные отечественными учеными и получившие

высокую оценку органов внешнего финансового контроля таких развитых

стран, как Франция, Япония и США.

До последнего времени не удавалось создать адекватного

аналитического инструментария оценки эффективности применительно к

экономике. Причины неудач заключались в сложности экономических

систем и процессов, развивающихся в пространстве и во времени с

присущими им противоречиями, необходимости анализа параметров,

разнородных по природе и связанных друг с другом сложными

зависимостями.

Фактически при оценке эффективности функционирования объектов

контроля как составной части системы экономических отношений должна

одновременно проводиться комплексная оценка эффективности органов и

процессов управления как единой кибернетической системы, в которую

входят объекты, представленные на рис. 3.

232

Постановка и решение такой задачи впервые были реализованы

Счетной палатой Российской Федерации в целях социально-экономической

диагностики некоторых регионов. Это стало возможным благодаря

применению методологии Data Envelopment Analysis (DEA), которая явилась

результатом междисциплинарных исследований последних двух десятилетий

в области экономики, системного анализа и исследований операций.

Ее основу составили также фундаментальные положения

математической экономики, как теория производственных функций, модели

производства В. Леонтьева, модели экономики Д. фон Неймана, принципы

оптимальности В. Парето. Основоположниками данного подхода были

американские ученые А. Чарнесс и В. Куппер. В России данное направление

успешно развивается исследовательской группой под руководством доктора

физико-математических наук В.Е. Кривоножко.

Суть технологии DEA состоит в том, что объект контроля исследуется

на основе множества входных и выходных параметров во взаимодействии с

окружающей средой функционирования. Математически применение

Процессы

управления

Парламент

Правительство

Объекты контроля

Органы

управления

Объекты

управления

Корректирующие

воздействия

Оценка

эффективности

ОК

Результаты

финансового

аудита

Оценки показателей

аудита эффективности

DEA

Оценки критериев аудита

эффективности

Показатели

эффективности

Показатели

финансового

аудита

Результаты финансового аудита

Аудит эффективности

233

технологии DEA сводится к решению большого семейства оптимизационных

задач.

При этом сами объекты контроля рассматриваются как совокупность

своего рода производственных объектов, перерабатывающих ресурсы в

готовую продукцию. Таким образом, объект контроля на входе имеет набор

векторов, отражающих результаты финансового аудита, а на выходе –

параметры, являющиеся показателями эффективности (рис. 3). Достоинство

такого подхода заключается в возможности системно увязывать разнородные

факторы, влияющие на принятие решений по управлению объектом, и тем

самым открывать возможности для существенного повышения

эффективности его функционирования.

Российскими специалистами с применением методологии анализа

среды функционирования и специального программного обеспечения для

нефинансовых аудитов получен ряд важных результатов, открывающих

качественно новые подходы к анализу сложных экономических и

социальных систем. Так, впервые разработаны алгоритмы визуализации

многомерного эконометрического пространства с помощью построения

двумерных и трехмерных сечений, что дает возможность определить

количественную меру, динамику и тенденции эффективности

функционирования объектов контроля.

На рисунке 4 представлено сечение производственной функции как

функции эффективности объектов контроля в модели с одним входным и

одним выходным показателем.

234

Множество производственных возможностей, отраженных на рисунке

4, объектов контроля весьма информативно, т.к. дает представление о

сравнительной эффективности объектов. Эта эффективность в данной среде

функционирования определяется положением точки, характеризующей

рассматриваемый объект контроля с координатами (X,Y) относительно

границы этого множества:

– если точка находится на эффективной границе, например, точки

), (X

) на рис.4, то объект работает со 100-

процентной эффективностью;

– если точка находится внутри множества, например, точка (X

) на

рис. 4, то ее расстояние до эффективной границы определяет меру

эффективности – чем больше расстояние, тем хуже эффективность.

Показатель

результативности

Фактор

Парето-оптимальные

объекты

Парето-оптимальная

поверхность эффективности

Направ

ление

оптимизации

Исследуе

мый объект

Множест

во объектов

235

Технология DEA позволяет определять количественную меру

эффективности объекта, эталонные объекты для каждого неэффективного

объекта, находить наилучшие направления повышения эффективности,

определять зоны устойчивости объекта, отслеживать динамику и выявлять

тенденции в развитии объекта. В конечном итоге, появляется возможность

более обоснованно разрабатывать оптимальные стратегии развития, как для

структурных единиц, так и для объекта контроля в целом.

Счетная палата применила изложенный метод для анализа

эффективности функционирования бюджетной сферы в ряде российских

регионов.

В качестве иллюстрации на рисунках 5 и 6 представлены результаты

сравнительной эффективности использования налогового потенциала двух

субъектов Южного федерального округа Российской Федерации –

Волгоградской области и Кабардино-Балкарской Республики.

2003

2002

2001

2003

2002

2001

2000

0,5

1,5

2,5

0 0,5 1 1,5 2 2,5

Парето-

максимальная

функция 2000 г.

Парето-

максимальная

функция 2003 г.

Волгоградская

область

Южный

федеральный

округ

Объем производства базовых отраслей экономики на душу населения;

денежные доходы (среднемесячные) в среднем на душу населения

Доходы, собираемые в регионе в бюджеты всех уровней, на душу населения

236

Результирующим показателем является объем доходов, собранных на

территории регионов. При этом в качестве основных факторов, влияющих на

налоговый потенциал регионов, были выбраны объемы производства

базовых отраслей экономики, а также денежные доходы населения.

Последний показатель использован, поскольку в данных регионах он

является весьма существенным налогообразующим фактором.

2003

2002

2001

2000

0,5

1,5

2,5

3,5

4,5

0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4

Парето-

максимальная

функция 2000 г.

Парето-

максимальная

функция 2003 г.

Кабардино-

Балкарская

Республика

Южный

Федеральный

Округ

Объем производства базовых отраслей экономики на душу населения;

денежные доходы (среднемесячные) в среднем на душу населения

Доходы, собираемые в регионе в бюджеты всех уровней, на душу нас еления

Все показатели использованы в расчете на душу населения, поскольку

сравниваемые регионы существенно различаются по своим масштабам.

Регионы сравнивались по выбранным показателям как друг с другом, так и со

средними по группе регионов значениями. Парето-эффективная поверхность

в данном исследовании отражала фактически достижимый уровень

собранных доходов по данной группе регионов при имевших место

показателях развития базовых отраслей и уровнях денежных доходов

населения.

237

Из представленных рисунков следует, что в течение исследуемого

периода Волгоградская область демонстрировала значительный рост

основных параметров развития, а также рост эффективности использования

налогового потенциала в сравнении с другими регионами исследуемой

группы. Кабардино-Балкария, напротив, при практической стагнации

основных факторов производства снизила эффективность использования

налогового потенциала почти на треть.

При сравнении между собой регионов Южного федерального округа по

одинаковым параметрам (темпам роста валового регионального продукта

(ВРП) за 2000-2003 годы и соотношению расходов бюджетной системы и

ВРП) лучшие позиции имеют Волгоградская и Астраханская области. В них

и динамика ВРП выше или близка к средней по стране, и соотношение

расходов всей бюджетной системы с ВРП ниже, чем в среднем по стране.

В Ростовской области и Ставропольском крае темпы роста ВРП также

выше или близки к средним, но соотношение расходов и ВРП несколько

выше. В Краснодарском крае наблюдаются недостаточно высокие темпы

роста ВРП. Наиболее неудовлетворительное соотношение рассматриваемых

показателей – в республиках Ингушетия, Калмыкия и Адыгея, а также в

Чеченской Республике. Остальные национальные республики Южного

федерального округа демонстрируют достаточно высокие темпы роста ВРП

(особенно Дагестан), но при этом у них очень велика зависимость от

бюджетных ассигнований (рис. 7).

238

У р о в е н ь р а с х о д о в к о н с о л и д и р о в а н н о г о б ю д ж е т а р е г и о н а н а д у ш у н а с е л е н и я

Использование методов цветокодирования путем выделения в том или

ином сечении зон устойчивого, эффективного развития и т.д. позволяет

визуально оценить ситуацию в том или ином регионе. При рассмотрении

этого процесса в динамике по годам наглядно видно и направление, в

котором он развивается или, напротив, деградирует.

Методы государственного стратегического аудита позволяют оценить

тенденции социально-экономического развития страны в разрезе регионов и

федеральных округов. Они были одобрены Президентом Российской

Федерации как направление деятельности Счетной палаты.

Так, на рис. 8 представлена динамика сравнительной эффективности

использования налогового потенциала Центрального федерального округа в

2000-2004 годах. Из приведенных графиков наглядно видно, что резерв

повышения эффективности весьма велик, причем в большинстве областей

положительных сдвигов в этом отношении так и не произошло, а кое-где

ситуация даже заметно ухудшилась.

239

Динамика сравнительной эффективности использования налогового потенциала

Центрального федерального округа (без г.Москва)

Белгородская

область

Брянская область

Владимирская

область

Воронежская

область

Ивановская

область

Калужская область

Костромская

область

Курская область

Липецкая область

Московская

область

Орловская область

Рязанская область

Смоленская

область

Тамбовская

область

Тверская область

Тульская область

Ярославская

область

2000 год

2004 год

Резерв повышения

эффективности

Достигнутый уровень

Диапазон

показателей

Еще более ощутимо снижение эффективности налогового потенциала

по федеральным округам в целом (рис. 9).

Динамика сравнительной эффективности использования налогового потенциала

в федеральных округах и г.Москве

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

г. Москва

Центральный

федеральный

округ

Северо-Западный

федеральный

округ

Южный

федеральный

округ

Приволжский

федеральный

округ

Уральский

федеральный

округ

Сибирский

федеральный

округ

Дальневосточный

федеральный

округ

2000 год

2004 год

Резерв повышения

эффективности

Достигнутый уровень

Диапазон

показателей

Данный инструментарий позволяет получить количественные оценки

параметров эффективности, визуализировать результаты и способствовать

240