Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

выработке отраслевых подходов в оценке эффективности. Конечно, о

научной достоверности полученных исследований можно говорить только

при точном выборе объектов анализа, адекватном определении достаточно

большого массива входных параметров и корректном толковании

полученных результатов. Однако уже имеющийся опыт свидетельствует, что

эта задача вполне решаема.

При наборе соответствующей статистики можно решить задачу

идентификации сечений функции эффективности, вплоть до предложений

стандартов аудита эффективности, ориентированных на конкретные виды

контроля. Счетная палата Российской Федерации продолжает осуществлять

практические наработки в данном направлении.

241

9. Аудит эффективности использования

государственных средств в деятельности Счетной

палаты Российской Федерации

М.И.Бесхмельницын, аудитор Счетной палаты Российской Федерации

(направление деятельности - контроль расходов федерального бюджета на

промышленность, энергетику и строительство, дорожное хозяйство, транспорт, жилищно-

коммунальное хозяйство, связь и информатику)

(Материалы будут представлены позже)

10. Аудит эффективности – современная форма

государственного финансового контроля

С.Н.Рябухин, аудитор Счетной палаты Российской Федерации

(направление деятельности — контроль взаимоотношений федерального бюджета с

бюджетами других уровней)

Государственный финансовый контроль является одним из

инструментов наблюдения за реализацией тех функций, которые связаны с

социально-экономической ответственностью государства. Речь идет о

финансовом обеспечении и регулировании социально-значимых

потребностей в обществе, государственном финансовом обеспечении

потребностей развития общества, а так же функционировании государства

как активного участника рыночных отношений в лице принадлежащих ему и

находящихся под его контролем экономических субъектов. В современных

условиях появилась реальная необходимость в изменении экономической

роли государства, отдельных его функций, в частности, контрольно-

надзорных. Речь идет о выработке конкретных мер по повышению

эффективности участия государства и государственных финансов в

нынешних трансформационных процессах экономики страны.

Современный этап развития российского государства характеризуется

постановкой масштабных общенациональных социально-экономических

задач, решение которых должно осуществляться на основе качественных

242

преобразований и повышения эффективности деятельности государства в

различных сферах экономики. Начавшийся в России переход организации

бюджетного процесса на принципы результативности бюджетных расходов

требует создания адекватных механизмов государственного финансового

контроля, позволяющих определять конкретные достижения

запланированных социально-экономических результатов.

Такие механизмы содержит аудит эффективности использования

государственных средств, широко применяемый в государственном

финансовом контроле зарубежных стран в течение последних десятилетий.

Мировой опыт свидетельствует, что применение методов аудита

эффективности оказывает существенное влияние на качество принятия и

исполнения органами исполнительной власти решений в сфере управления

государственными финансами, а так же способствует повышению

ответственности, прозрачности и подотчетности в их деятельности.

Возникновение аудита эффективности в системе государственного

контроля обусловлено необходимостью контролировать не только целевой

характер государственных расходов, но и оценивать их результативность.

Аудит эффективности, возникнув в зарубежных странах как результат

закономерного процесса развития финансовой системы государства, в свою

очередь явился фактором, способствующим ее реформированию в целях

повышения эффективности управления государственными финансами.

Посредством аудита эффективности осуществляется внешний

государственный контроль управления финансовыми ресурсами государства,

цель которого – давать независимую и объективную оценку эффективности

использования государственных средств, направленных на достижение

поставленных социально-экономических целей и задач. Аудит

эффективности использования государственных средств является достаточно

сложным и многоплановым инструментом контроля, который включает в

себя такие основные функции как:

243

- контроль за экономической обоснованностью, правомерным, целевым

и эффективным использованием государственных финансовых ресурсов;

- анализ результативности использования государственных

финансовых ресурсов;

- проверка эффективности деятельности государственных органов при

реализации предусмотренных положений финансовой политики, в том числе

расходования бюджетных средств.

В общей постановке проблем аудит эффективности представляет собой

информационно-прозрачную, достоверную проверку деятельности

экономических субъектов в области использования различного вида средств.

Он ориентирован на активизацию контроля за бюджетным процессом не только

на стадии распределения и доведения государственных средств до их

потребителей, но так же включает оценку эффективности, целесообразности и

результативности бюджетных расходов. Таким образом, обеспечивается

контроль за принятием экономических решений (отдельными аспектами

финансовой экономической политики) с точки зрения их результативности.

Аудит эффективности использования государственных средств в

Российской Федерации - относительно новая форма аудита, это область

науки, форма которой непрерывно изменяется, и которая обладает

значительными потенциальными возможностями. Аудит эффективности

(наряду с традиционным финансовым аудитом) должен занимать

доминирующую позицию в структуре учета в рамках государственной

контрольной системы, ибо его цель - дать гарантии эффективного

использования государственных ресурсов.

Сегодня в практике контрольной деятельности преобладают элементы

выявления нарушений, контроля процессов и в значительно меньшей степени

отводится значение целям оценки эффекта, улучшения деятельности и

расходования ресурсов. Это означает, что аудиторские проверки, независимо

от используемых подходов, должны быть ориентированы на то, чтобы

244

оказать потенциальное влияние на деятельность организаций или

использование ресурсов. Аудит, не отвечающий на вопрос “что делать?”, на

сегодняшний день становится все менее востребованным.

Задача ориентированного на эффективность аудита главным образом

заключается в оценке результатов, достигнутых по отношению к планам.

Поэтому, с самого начала аудиторской проверки должны рассматриваться не

детали методов или процессов, а сами промежуточные или конечные

результаты. Такой подход особенно целесообразно применять, когда есть

соответствующие критерии для измерения качества, количества и стоимости

конечных результатов деятельности организации. Если результат

оказывается удовлетворительным, то риск того, что деятельность или

процесс имеют недостатки, оказывается минимальным. В случае же

неудовлетворительного результата направление деятельности и система

контроля должна проверяться в той степени, которая необходима для

выявления конкретных причин проблемы.

Аудит эффективности использования государственных средств

отличается от проверок целевого характера их расходования. Данная форма

контроля включает не только анализ результативности бюджетных проектов и

программ. При этом должен осуществляться комплексный и всеобъемлющий

анализ причин неэффективного использования государственных средств на

основе рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса,

действующего законодательства и всей экономической политики

государства.

При этом следует отметить, что сегодня фактически по всем основным

характеристикам и положениям аудита эффективности высказываются

неоднозначные, а зачастую противоречивые мнения, которые не дают

четкого понимания его теоретических основ. Имеют место достаточно

серьезные различия между позициями российских авторов при определении

содержания аудита эффективности, его места в государственном финансовом

245

контроле и методологии его осуществления.

Таким образом, можно сделать вывод, что в современной российской

экономической науке отсутствует целостная и общепринятая концепция,

раскрывающая теоретические и методологические основы аудита

эффективности, ее разработка находится в зачаточной стадии и

осуществляется нашими усилиями.

Это обусловлено тем, что аудит эффективности использования

государственных средств – относительно новое явление в теории и практике

государственного финансового контроля Российской Федерации. Поэтому,

естественно, необходимы как время, так и накопление достаточного

практического опыта осуществления такого аудита для того, чтобы на основе

его всестороннего изучения и научного осмысления создать теоретическую и

методологическую базы его применения в деятельности финансово-

контрольных органов Российской Федерации с учетом национальных

условий, традиций и особенностей.

Аудит эффективности использования государственных средств в

государственном финансовом контроле Российской Федерации до

настоящего времени широко не применялся. Деятельность органов

государственного финансового контроля, в основном нацелена на

определение правильности ведения и достоверности учета и финансовой

отчетности, а также законности и целевого использования бюджетных

средств и государственной собственности. Задача же по определению

эффективности использования таких средств, которая установлена в

соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актах,

регламентирующих деятельность Счетной палаты Российской Федерации и

большинства контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации,

до сих пор практически не реализовывалась и даже не ставилась.

Таким образом, сегодня очевидной стала объективная необходимость

внедрения аудита эффективности в систему государственного финансового

246

контроля Российской Федерации.

Аудит эффективности можно рассматривать как важный этап в процессе

совершенствования системы государственного финансового контроля, перевода

системы контроля на современный профессиональный уровень, отвечающий

потребностям реформирования российской экономики. Практически речь идет

о разработке и внедрении новой формы государственного финансового

контроля, что обуславливает необходимость перестройки существующих форм

и методов работы, корректировки функций государственных контрольных

органов (прежде всего Счетной палаты Российской Федерации), а также

соответствующих изменений и дополнений в законодательстве.

Необходимо отметить, что государственный финансовый контроль в

отличие от контроля ведомственного, внутреннего - это не столько проведение

отдельных мероприятий, направленных на выявление конкретных

недостатков, сколько неотъемлемая часть системы государственного

регулирования, что накладывает дополнительную ответственность за

подготовку сведений, на основе которых принимаются решения по

государственному управлению.

При этом процесс становления единой системы государственного

финансового контроля по-прежнему остается незавершенным.

Предстоящий этап освоения и внедрения аудита эффективности

использования государственных средств потребует перестройки

современных форм и методов работы, а так же совершенствования

российского законодательства. В первую очередь, это касается

необходимости внесения соответствующих изменений и дополнений в

Федеральный закон “О Счетной палате Российской Федерации”.

Широкому внедрению аудита эффективности в деятельность

российских органов внешнего финансового контроля препятствует

несовершенство российского бюджетного законодательства и связанного с

ним бюджетного планирования.

247

Как известно, важнейшим принципом бюджетной системы Российской

Федерации является эффективность и экономность использования

бюджетных средств. В Федеральном законе «О Счетной палате Российской

Федерации» в качестве одной из задач предусмотрено определение

эффективности и целесообразности расходования государственных средств и

использования федеральной собственности. Подобные задачи поставлены

также перед региональными и местными органами независимого

финансового контроля. Законодательно, между тем, не установлено, в какой

форме данная задача должна быть реализована.

Сегодня, как известно, бюджеты всех уровней не строятся по

программно-целевому принципу с определением целей и задач

бюджетополучателям. Мало того, даже федеральные и региональные

целевые программы не содержат, как правило, количественных

характеристик целей, которых следует ожидать при их реализации. Поэтому

еще раз хочется отметить необходимость формирования и закрепления на

законодательном уровне системы показателей результативности и

эффективности при достижении конкретных социально-экономических

результатов.

Счетная палата Российской Федерации не является субъектом

законодательной инициативы, и нам потребуется серьезная поддержка

Федерального Собрания Российской Федерации и профессионального

сообщества.

Анализ современной системы государственного финансового контроля

позволяет сделать вывод о том, что попытки оценки эффективности

использования средств носят фрагментарный характер. Это обусловлено

сложными условиями в экономике страны и процессами бюджетного

регулирования. Данные сложности связаны с тем, что пока приоритетными

являются не оценки эффективности расходования средств, а процессы

распределения ресурсов, реальности доведения их до потребителей,

248

недопущения процессов их разворовывания и криминального использования.

Практически можно говорить о том, что с введением в практику

аудита эффективности использования государственных средств, система

государственного финансового контроля выходит на новый прогрессивный

этап развития контрольной деятельности, который в большей степени

отвечает цивилизованным экономическим отношениям на рынке. Данный

этап связан с такими тенденциями как:

- интеграция разных видов контроля и аудита, подчиненных главной цели

- эффективности функционирования государственной власти и ее главного

инструмента - бюджета;

- усиление аудита властных государственных структур, имеющих

полномочия по расходованию государственных средств, включая затраты

на их собственное функционирование;

- использование новых инструментов и методов контроля с

применением информационных технологий;

- повышение уровня компетенции аудиторов;

- внедрение новых методологий оценки уровня эффективности

экономической деятельности.

Бюджетная система в идеале должна быть ориентирована не просто на

освоение государственных средств, а на достижение конкретных и точных

социально-экономических результатов, при этом в данной системе

осуществляется увязка ресурсного обеспечения бюджетной организации с

итогами ее деятельности.

Для реализации аудита эффективности использования государственных

средств, прежде всего, необходимо:

- наличие адекватной современным требованиям системы учета,

содержащей параметры отчетности органов власти об эффективном

расходовании государственных ресурсов;

- объективные условия перехода к аудиту эффективности

249

использования государственных средств (правовая база, наделение

отдельными правами и полномочиями контрольных органов, наличие

методического обеспечения и квалифицированных специалистов).

При разработке конкретных мер по созданию возможностей

использования аудита эффективности возникают причины, сдерживающие

его внедрение. В частности, к ним можно отнести:

- незначительность периода функционирования рыночных механизмов

регулирования и соответствующих им механизмов государственного

контроля;

- наличие значительного объема финансовых нарушений, нецелевого,

полукриминального использования средств, что обуславливает

первоочередность решения именно этих проблем;

- отсутствие законодательно отработанной системы государственного

финансового контроля, с четким определением функций и полномочий

органов контроля;

- ограничение в законодательно-правовом плане функций Счетной

палаты Российской Федерации, имея в виду ее возможности в реализации

аудита эффективности использования государственных средств.

Сегодня аудит эффективности использования государственных средств

приобретает все большую актуальность, что связано с формированием

предпосылок и условий, определяющих рост отношений в области

финансового контроля и необходимость трансформации отношений в сфере

использования государственных ресурсов.

250