Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации
Подождите немного. Документ загружается.
11. Аудит эффективности расходования государственных
средств на реализацию мероприятий ряда социальных
программ, проведенный Счетной палатой Российской
Федерации в 2003-2005 годах
Агапцов С.А., аудитор Счетной палаты Российской Федерации
(Направление деятельности — контроль расходов федерального бюджета на социальную
политику, культуру, кинематографию, средства массовой информации, за бюджетами
Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской
Федерации)
Опыт административно - хозяйственного реформирования в
Российской Федерации последних пятнадцати лет показывает, что из-за
отсутствия должного государственного контроля в финансовой, бюджетной,
налоговой сферах, экономика страны несет значительные потери.
Финансовый контроль, осуществляемый сегодня большинством
органов государственного управления, обеспечивает лишь проверку
законности операций с бюджетными средствами, соблюдения
соответствующих норм и правил, а также правильности составления
финансовой отчетности и ведения бухгалтерского учета.
При этом оценка эффективности использования выделенных средств
дается весьма приблизительно, поскольку в бюджете не указаны конкретные
цели, которые должны быть достигнуты в результате расходования
государственных средств.
Подобное положение объясняется рядом причин.
В первую очередь тем, что Бюджетный кодекс Российской Федерации,
определяя эффективность и экономность использования бюджетных средств,
одним из принципов бюджетной системы устанавливает обязанность
получателей бюджетных средств эффективно использовать бюджетные
средства в соответствии с их целевым назначением. Однако существующая
251
организация бюджетного процесса фактически не имеет механизмов
реализации ни данного принципа, ни указанной обязанности.
Во вторых, действующая система формирования и исполнения
бюджетных программ не ориентирована на повышение эффективности
государственных расходов. Она носит затратный характер и не имеет
количественно измеримых, социально значимых заданных результатов
расходования государственных средств, на достижение которых должна быть
направлена деятельность получателей бюджетных ассигнований.
Такая организация бюджетного процесса существенно ограничивает
возможности повышения эффективности государственных расходов и
применения соответствующей системы измерения и оценок деятельности
министерств и ведомств, отвечающих за рациональное использование
бюджетных средств. Отсюда органы исполнительной власти не имеют
достаточных стимулов и заинтересованности в эффективном использовании
государственных финансов, а органы контроля – возможности должным
образом осуществлять проверки эффективности их использования.
Одновременно, международная практика свидетельствует, что
значение контроля в обеспечении действенности проводимой экономической
политики возрастает, а его наибольшая результативность достигается не
столько за счет осуществления финансового контроля целевого
использования бюджетных средств, сколько благодаря широкому
применению аудита эффективности использования государственных средств.
Применение аудита эффективности позволяет основное внимание
обратить на оценку результативности деятельности органов исполнительной
власти и организаций, использующих государственные средства и
достижения поставленных перед ними целей при решении
общегосударственных задач.
Счетной палатой Российской Федерации в 2003-2005 годах было
проведено несколько масштабных контрольных мероприятий с
252
использованием аудита эффективности.
В их числе — проверка обеспечения прав инвалидов на получение
протезно-ортопедической помощи в рамках федеральной целевой программы
«Социальная поддержка инвалидов на 2000—2005 годы». В проверяемом
периоде (2002 — 2003 годы) численность инвалидов, получающих протезно-
ортопедические изделия, составляла около миллиона человек. Ежегодно на
их протезирования из федерального бюджета выделялось около 2 млрд.
рублей.
Другое контрольное мероприятие рассматривало эффективность
расходования бюджетных средств на реализацию прав безработных граждан
на получение бесплатной профессиональной подготовки и переподготовки,
обеспечивающей повышение их конкурентоспособности на рынке труда. В
среднем выполнение этих мероприятий позволяет ежегодно обучать около
400 тыс. безработных, что составляет менее 12% от их общей списочной
численности. На их финансирование из федерального бюджета в 2003-2004
годах выделялось около 2,0 млрд. рублей в год.
Проделанная работа дала возможность отработать методы и
технологию проведения аудита эффективности, позволила увидеть проблемы
на всех уровнях управления, а также выявить региональные особенности
обеспечения прав инвалидов и безработных, с точки зрения эффективности
расходования бюджетных средств.
Одной из самых важных проблем при проведении аудита
эффективности являлся выбор критериев и показателей оценки деятельности
проверяемых государственных органов, которые были согласованы с
руководством проверяемых объектов.
Результаты проведенных аудитов эффективности показали, что в
деятельности министерств и ведомств, отвечающих за реализацию указанных
программ, существуют по сути одни и те же недостатки.
Первое. Это отсутствие четких формулировок целей, количественных
253
характеристик конечных результатов бюджетных программ, позволяющих
произвести оценку использования бюджетных средств, деятельности главных
распорядителей бюджета и основных исполнителей этих программ.
Одним из наглядных примеров этому может служить указанная выше
ФЦП «Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 годы», цели которой
сформулированы следующим образом:
снижение уровня инвалидности, усиление социальной поддержки и
улучшение качества жизни инвалидов;
повышение эффективности деятельности государственных служб
медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов;
развитие отечественного рынка реабилитационной индустрии;
усиление государственной поддержки общественных объединений
инвалидов.
При этом уже на этапе проведения проверки было известно, что
инвалидность в стране ежегодно растет на 5-10 процентов. Показатели
«качества жизни инвалидов» официально не утверждены, что не позволяет
определить уровень достижения цели. Также не установлено, чем
определяется «эффективность деятельности государственных служб медико-
социальной экспертизы». В программе отсутствуют критерии оценки степени
удовлетворения потребностей населения в различных видах помощи
инвалидам в результате реализации программы и т.д. Поэтому при проверке
не возможно было объективно определить результативность достижения
целей программы и оценить деятельность ее участников.
Аналогичные недостатки присущи и при финансировании мероприятий
по профессиональному обучению безработных, поскольку в федеральном
бюджете нет количественных показателей, показывающих эффективность
расходования государственных средств, выделенных на эти цели.
Второе. Общим недостатком является и то, что существующая
статистическая отчетность на федеральном и региональном уровнях, не
254
обеспечивает в полной мере достоверный учет численности всех инвалидов,
нуждающихся в протезно-ортопедической помощи, и безработных,
нуждающихся в профобучении.
Например, в большинстве субъектов Российской Федерации материалы
статистической отчетности учреждений медико-социальной экспертизы по
численности инвалидов с той или иной нозологической формой не
обобщаются. Соответственно, нет общих сведений и на федеральном уровне.
Статистический учет в органах государственной службы занятости
населения ведется только по показателям численности граждан, закончивших
профессиональное обучение, а также граждан, признанных безработными
после завершения обучения, по направлению службы занятости и другим
показателям. В то же время в статистической практике нет форм отчетности
для учета численности безработных граждан, нуждающихся в
профессиональном обучении.
Как показали проверки в Республике Карелия и Амурской области,
центры занятости населения, не имея типовой методики сбора, обработки и
обобщения информации, сами определяют оценку своей деятельности.
Поэтому получаемые учетные данные, обладают разной степенью
достоверности и ставят под сомнение достоверность всей итоговой
информации по соответствующему региону и Российской Федерации в целом
и не могут быть использованы для принятия эффективных решений по
обеспечению прав безработных на получение профессионального обучения и
эффективному расходованию бюджетных средств.
Вследствие указанных проблем в организации учета численности
обслуживаемого населения органами социальной защиты населения и
службы занятости, реально оценить уровень реализации прав инвалидов
и безработных, а также определить реальную потребность в бюджетных
средствах, выделяемых на эти цели, не представляется возможным.
Третье. Важным выводом проведенных проверок является то, что в
255
системе государственных органов социальной защиты населения отсутствует
полный набор стандартов и нормативов, обеспечивающих рациональное
ценообразование по оказанию протезно-ортопедических услуг инвалидам.
В этих условиях протезно-ортопедические предприятия, пользуясь
своим монопольным правом на производство протезов, диктуют
территориальным органам социальной защиты населения, оплачивающим их
услуги за счет средств федерального бюджета, выгодные для себя цены без
представления соответствующих расчетов и обоснования их роста.
Проведенный анализ производственных и финансовых показателей
предприятий выявил, что при ежегодном росте объемов финансирования
средства, выделяемые федеральным бюджетом на закупку протезно-
ортопедических изделий, дополнительные бюджетные средства идут не
столько на удовлетворение потребностей инвалидов в протезах, сколько на
увеличение цен на закупаемую у предприятий продукцию.
В службе занятости также отсутствуют соответствующие стандарты и
нормативы по предоставлению профессиональных образовательных услуг
для такой специфической категории населения, как безработные граждане.
Поэтому они вынуждены применять в своей работе стандарты,
утвержденные для государственных образовательных учреждений. Эти
стандарты разработаны для больших групп обучающихся (20-30 человек) с
длительным циклом обучения. В этих условиях службам занятости
экономически не выгодно проводить обучение групп численностью менее
13-15 человек, Однако часто комплектование таких групп связано с
определенными сложностями и существенно затягивается по времени, что
приводит к нерациональным расходам бюджетных средств на выплату
пособий по безработице. Не всегда есть и целесообразность обучать большое
количество безработных по одной профессии сразу, поскольку к моменту
окончания обучения потребность на рынке труда в данной профессии может
измениться. Наиболее оптимальным, по мнению специалистов службы
256
занятости, состав групп должен быть численностью 5-6 человек. Однако
существующие нормативы средних расходов на профобучение безработных
не учитывают этот аспект.
Если, результаты проверок рассматривать с позиции классического
аудита эффективности, то можно сделать однозначный вывод: из-за
отсутствия соответствующих стандартов и нормативов нельзя
определить реальную потребность в средствах и дать оценку их
использования. Такое положение также не позволяет осуществлять
действенный финансовый контроль эффективного использования
бюджетных средств.
Четвертое. Серьезной проблемой при организации финансирования
мероприятий по социальной поддержке инвалидов и профобучению
безработных являлся существовавший в тот период порядок распределения
бюджетных средств по субъектам Российской Федерации, которые
выделялись регионам зачастую без четкого и ясного финансового механизма.
Проверками установлено, что при рассмотрении Минтрудом России
заявок субъектов Российской Федерации на бюджетное финансирование
мероприятий по обеспечению инвалидов протезно-ортопедическими
изделиями, отсутствуют какая-либо объективная связь между заявками
территорий и выделяемым объемом бюджетных средств, а также системный
подход к определению реальных объемов требуемых регионам средств на
указанные цели.
Например, Республике Карелия, Брянской области, Ставропольскому
краю на 2001 год было выделено средств почти в 1,5 раза больше, чем они
заявляли. Белгородской, Тульской и Сахалинской областям, Республикам
Северная Осетия и Мари-Эл, Краснодарскому и Красноярскому краям
против их заявок объемы выделенных бюджетных средств составили от 160
до 185 процентов. Мурманской, Кировской и Томской областям средства
были выделены в размерах, более чем в 2-2,5 раза превышающих их
257
заявленную потребность.
Вместе с тем, бюджетные заявки Республики Ингушетия,
Волгоградской и Тюменской областей были удовлетворены, соответственно,
лишь на 37,1%, 93,3% и 41,5 процента.
В этих условиях рост объемов выделенных бюджетных средств
органам социальной защиты населения для закупки протезно-
ортопедических изделий в 2001-2002 годах во многом явился главным
фактором увеличения цен на указанную продукцию.
Анализ показал, что при среднем приросте объемов бюджетного
финансирования протезно-ортопедической помощь инвалидам на 20-25%,
практически на каждом втором предприятии рост средней цены на одно
протезно-ортопедическое изделие составил от 140 до 285 процентов за год.
Например, на Краснодарском ПрОП в 2002 году численность
обслуживаемого контингента по сравнению с 2001 годом выросла всего на
6,4%, тогда как выпуск протезно-ортопедических изделий в натуральных
показателях снизился на 12,6%, а объемы реализованной продукции в связи с
увеличением объемов бюджетного финансирования возросли на 62,6
процента. Соответственно средняя цена единицы протезно-ортопедических
изделий увеличилась в 2,1 раза. Аналогичные примеры есть и по многим
другим государственным протезно-ортопедическим предприятиям.
Как правило, подавляющая часть ПрОП при расчетах средней цены
протезно-ортопедического изделия применяют предельный норматив
рентабельности в размере до 35% процентов от себестоимости выпускаемой
продукции, установленный постановлением Правительства Российской
Федерации в 1995 году. Таким образом, существующий для
государственных протезно-ортопедических предприятий экономический
механизм приводит к тому, что чем выше затраты у предприятия на
изготовление протезно-ортопедических изделий и, соответственно, выше
цены на их продукцию, тем больше величина получаемой ими прибыли.
258
Аудит эффективности расходования средств, выделяемых на
профобучение безработных, показал, что при планировании и обеспечении
заявок территориальных органов из-за отсутствия необходимых стандартов и
нормативов, контрольные показатели и лимиты бюджетных обязательств
устанавливались также без достаточных обоснований и расчетов. Основным
критерием при распределении бюджетных средств по регионам на текущий
год являлся объем выделенных лимитов бюджетных обязательств на
предыдущий год, а не реальные потребности территориальных рынков труда.
В этих условиях из-за недостатка средств на финансирование
мероприятий по профобучению безработных центры занятости населения
Саратовской области вынуждены были уменьшить заявленное количество
безработных граждан, нуждающихся в профобучении, в 6,1 раза к реальной
потребности рынка труда, в Алтайском крае – в 5,4 раза, Амурской области -
в 4,3 раза, в Волгоградской области - в 2,5 раза, в Челябинской области - в 1,9
раза.
При установлении контрольных показателей по численности
направляемых на профподготовку граждан, Рострудом не в полной мере
учитывается не только фактическая потребность рынка труда, но и
количественная заявка регионов. Так, заявка Алтайского края по численности
обучающихся была удовлетворена на 80,3%, а по финансированию - на
54,8%; Амурской области соответственно - на 84,6% и 64,2%; Мурманской
области - на 82,0% и 53,9%; Республики Карелия – на 90,6% и 80,5 процента.
При этом ряду регионов бюджетные заявки удовлетворялись полностью или
средства выделялись больше, чем было заявлено.
Аудит эффективности позволил выявить, что средняя стоимость
обучения одного безработного в 2004 году по Российской Федерации
составила 3,1 тыс. рублей, а в разрезе регионов колебалась от 0,9 тыс. рублей
до 14,6 тыс. рублей. Даже в близких по экономическим условиям регионах
стоимость обучения значительно различается. Так в Приморском крае
259
стоимость обучения одного безработного в 2004 году составила 3703 рубля, в
Амурской области – 2704 рубля, в Курганской области — 2510 рублей, а в
Красноярском крае – 3000 рублей. Приведенные данные свидетельствуют об
отсутствии в системе единых подходов к нормативам, регулирующим
размеры оплаты обучения безработных граждан в регионах.
В связи с постоянным недофинансированием мероприятий по
профессиональному обучению безработных, центры занятости населения
вынуждены сокращать сроки обучения, что ведет к снижению уровня
профессиональной подготовки безработных и, как следствие - к выпуску
специалистов более низкой квалификации, что снижает их
конкурентоспособность на рынке труда.
Исходя из изложенного, был сделан вывод, что существующая в
системе федеральной государственной службы занятости населения практика
формирования и рассмотрения проектов объемов по профобучению
безработных граждан и бюджетных заявок на планируемый год не
полностью учитывает реальные потребности региональных рынков труда при
финансировании программ профессионального обучения безработных
граждан и не обеспечивает эффективного расходования бюджетных средств.
Специалистами Счетной палаты Российской Федерации в период
осуществления аудита эффективности по данному вопросу были проведены
расчеты «окупаемости» бюджетных затрат через налогооблагаемую базу,
созданную в результате трудоустройства безработного на эффективное
рабочее место. В данном случае предусматривалось, что с заработной платы
трудоустроенного безработного после получения профессионального
обучения по направлению службы занятости, работодатели в 2003-2004 годах
отчисляли от фонда оплаты труда в соответствующие бюджеты средства на
единый социальный налог (35,6%), местные налоги (0,2%) и подоходный
налог (13%).
Расчеты показали, что при средних сроках обучения безработных по
260