Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации
Подождите немного. Документ загружается.
направлению службы занятости от 2 до 3 месяцев расходы на профобучение
через указанные налоги «окупаются» в течение 1,5 – 3,6 месяца. Учитывая,
что большинство безработных после обучения работают, как минимум 3–6
месяцев, экономический эффект от мероприятий по профобучению
безработных возрастает в несколько раз.
Аудит эффективности предполагает применение действенного
внутреннего контроля со стороны распорядителей и получателей бюджетных
средств. Однако, проверками было установлено, что Минтруд России в
проверяемый период при осуществлении контроля по вопросам учета
численности инвалидов, обслуживаемых на государственных протезно-
ортопедических предприятиях, обоснования уровня рентабельности и роста
цен на реализуемую ими продукцию, другим вопросам эффективности
использования бюджетных средств, выделяемых на протезно-
ортопедическую помощь, подробно их не рассматривал. В проверяемый
период также не проводились целевые проверки деятельности органов
службы занятости по вопросам реализации запланированных мероприятий по
профобучению и эффективности расходования бюджетных средств на эти
цели. Это свидетельствует об ослаблении роли федеральных
государственных органов управления в осуществлении контроля за
эффективным использованием бюджетных средств.
Пятое. В период проведения аудита были изучены соответствующие
нормативные акты, что позволило рассматривать вопросы не только с точки
зрения эффективного использования бюджетных средств, но и насколько
выделяемые финансовые ресурсы позволяют обеспечить законодательно
установленные права граждан на получение соответствующих социальных
услуг. В результате было выявлено, что нормативные правовые акты,
методические рекомендации Роструда (Минтруда России) в целом не
содержат прямых норм, препятствующих реализации прав граждан на
бесплатное протезирование инвалидов и профессиональное обучение
261
безработных. Однако существующая информационная база, как было сказано
выше, не позволяет в полной мере учесть потребности инвалидов и
безработных граждан. Кроме того, в действующей нормативной базе
отсутствуют правовые акты, направленные на стимулирование
работодателей к созданию новых рабочих мест для трудоустройства
безработных граждан.
После рассмотрения на Коллегии Счетной палаты Российской
Федерации результатов указанных проверок Минтруду России и
Роструду были направлены соответствующие представления по
устранению выявленных недостатков в использовании бюджетных
средств. От федеральных органов были получены ответы о том, что все
рекомендации Счетной палаты учтены и в дальнейшем они предпримут
необходимые меры по устранению недостатков в использовании
бюджетных средств. Ход реализации этих мер находится на контроле
Счетной палаты, при проведении очередных проверок будет сделан
подробный анализ, как выполняются рекомендации Счетной палаты
Российской Федерации.
Полученный во время проведения указанных проверок опыт дает
основания утверждать, что использование аудита эффективности для оценки
результативности деятельности государственных органов управления по
эффективности реализуемых ими бюджетных программ предполагает
применение иных подходов и направлений по сравнению с проводимым в
настоящее время финансовым аудитом.
Суть этих направлений состоит в смещении акцентов при проверке
бюджетных расходов на реализацию программ с оценки соответствия их
фактических и плановых показателей на оценку достижения
запланированных в них целей и конечных результатов.
1. Для этого, прежде всего, необходимо создать условия для
проявления самостоятельности и повышения ответственности исполнителей
262
бюджетных программ в расходовании бюджетных средств, возможностей
корректировки плана, функций исполнителей и направлений реализации
программы, а также стимулы применять для эффективного использования
ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.).
2. Должна также существовать четкая организация внутреннего
контроля и проведения мониторинга хода выполнения программ и
мероприятий с усилением ответственности за принятие решений.
Последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка
работы исполнителей должны осуществляться по достигнутым результатам.
При этом каждый распорядитель и получатель бюджетных средств должен
разработать и утвердить показатели оценки собственной деятельности, что
позволит контролирующим органам делать объективные выводы.
Такой подход к проведению контроля является следствием
совершенствования и расширения сферы применения программно-целевых
методов бюджетного планирования и предполагает формирование и
включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности
бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и
финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному
на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
При этом следует учитывать изменения в реформировании бюджетной
классификации Российской Федерации и бюджетном учете, направленные на
переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том
числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников
бюджетного процесса, упорядочение отражения расходов (учета) на
реализацию бюджетных программ в функциональной классификации
расходов.
4. Переход к новой системе учета предполагает наличие общих
стандартов бюджетного учета и отчетности с предоставлением права органам
исполнительной власти разных уровней и исполнителям бюджетных
263
программ вести в рамках этих стандартов управленческий учет.
5. В ближайшие годы оценке эффективности необходимо подвергнуть
процедуру составления и утверждения бюджетов федеральных целевых
программ, которая в свою очередь, должна быть переориентирована на
выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что
влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и
формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий
органов исполнительной власти и конкретных исполнителей программ.
Такое масштабное реформирование системы разработки федерального
бюджета прежде всего должно предусматривать следующее:
переход к бюджетированию, ориентированному на результат
(распределение бюджетных ресурсов на основе оценки стратегических целей
деятельности министерств и ведомств, тактических задач по достижению
целей и конкретных действий по выполнению задач);
повышение прозрачности бюджетов и совершенствование отчетности
об использовании бюджетных средств и результатах произведенных затрат;
создание действенной системы контроля и оценки социально-
экономической эффективности бюджетных доходов и расходов.
Термин «бюджетирование» (от английского budgeting) употребляется
в зарубежных странах для обозначения управленческой деятельности в
бюджетной сфере и включает в себя весь бюджетный процесс: подготовку
проекта бюджета, исполнение бюджета, подведение итогов исполнения
бюджета и контроль за расходованием бюджетных средств.
Бюджетирование, ориентированное на результат (performance budgeting,
outcomе based budgeting), в отличие от затратного метода формирования и
исполнения бюджета (input budgeting) представляет собой новый метод
осуществления бюджетной политики, ориентированный на достижение
конкретных социальных целей.
При бюджетировании, ориентированном на результат, должны
264
определяться:
1) генеральные цели или социально-экономические результаты,
которые должны быть достигнуты при реализации государственной
политики;
2) конкретные задачи, стоящие перед министерствами и ведомствами
по достижению определенных целей государственной политики, связанные с
их функциями в сфере государственного управления;
3) финансовые ресурсы, необходимые для реализации поставленных
целей и выполнения конкретных задач.
При оценке эффективности бюджетных расходов должны
анализироваться:
1) социальная эффективность – достижение определенного
социального эффекта от предоставленных бюджетных услуг, на оказание
которых затрачены бюджетные средства;
2) экономическая эффективность – соотношение услуг и затрат на их
предоставление;
3) экономия или бережливость, экономное обращение с
материальными ресурсами – оптимальность, экономическая выгода от
приобретения и использования трудовых, финансовых и материальных
ресурсов.
Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает
специальное нормативное правовое регулирование и введение на стадии
планирования необходимых показателей, которые позволили бы оценить
эффективность произведенных бюджетных расходов в рамках реализации
программ, ориентированных на достижение конкретных результатов. Новый
подход к бюджетированию предполагает разработку единой системы
критериев и показателей, отражающих степень достижения поставленных
целей, и инструментов, позволяющих оценить социально-экономические
результаты деятельности органов исполнительной власти. При этом система
265
показателей для оценки эффективности бюджетных расходов должна быть
разработана и согласована на этапе подготовки проекта бюджета.
При переходе к бюджетированию, ориентированному на результат,
изменяются и методы контроля. Если при затратном методе формирования и
исполнения бюджета проверяется соответствие произведенных расходов
утвержденным в бюджете показателям и общегосударственным стандартам и
нормам (финансовый аудит), то при бюджетировании, ориентированном на
результат, проводится оценка достигнутых результатов деятельности органов
исполнительной власти правильности измерения (оценки) и достоверности
полученных результатов — аудит эффективности
Вместе с тем оценивать экономическую и социальную эффективность
государственных расходов в той мере, в какой это осуществляется в развитых
странах, Счетная палата Российской Федерации в настоящее время по
объективным причинам не может, так как:
в законах о бюджете, других нормативных правовых актах пока не
определяются генеральные цели, не ставятся конкретные задачи
министерствам и ведомствам;
деятельность в сфере государственного управления не нацелена на
достижение конкретного результата, в системе исполнительной власти не
разрабатываются и не утверждаются критерии и показатели экономической и
социальной эффективности.
По этим причинам изложенный в Бюджетном кодексе Российской
Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств
реализуется в практической деятельности ограниченно, а в его трактовке
возникают многочисленные сложности.
Таким образом, в ближайшие годы оценке эффективности необходимо
подвергнуть саму процедуру составления и утверждения бюджетных
программ, которая в свою очередь, должна быть переориентирована на
выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что
266
влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и
формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий
органов исполнительной власти и конкретных исполнителей программ.
В этой связи оценка использования государственных средств с
применением аудита эффективности должна отражать общие требования,
предъявляемые к бюджетным целевым и другим программам:
четкую формулировку цели программы, соответствующей приоритетам
государственной политики, полномочиям и сферам ответственности
федеральных органов исполнительной власти;
описание поддающихся количественной оценке ожидаемых
результатов реализации программы, включая как непосредственные
результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и
конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их
получателей);
наличие системы показателей для измерения результатов реализации
программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и
целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и
достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе
реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа)
оценки программы;
обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и
результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации
программы;
определение системы управления реализацией программы,
разграничения полномочий и ответственности различных единиц
управления.
При этом особое внимание должно быть уделено рассмотрению
возможности сокращения финансирования или досрочного прекращения
реализации бюджетных программ в случае несоответствия их заранее
267
установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности
с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).
Использование аудита эффективности государственных средств,
направляемых на выполнение бюджетных программ, предполагает оценку
результативности бюджетных расходов, установление соотношения между
результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень
достижения планируемых результатов деятельности на основе утвержденных
стандартов, нормативов и показателей.
Согласно требованиям аудита эффективности, его реализация
предусматривается в несколько обязательных этапов.
Первый этап, как правило, включает мероприятия предварительного
изучения проблемы и объектов аудита.
В случае, если программа направлена на достижение нескольких целей
следует оценить распределение расходов на ее реализацию между этими
целями с приведением общего объема расходов на данную программу.
В этот период приводится оценка сложившейся структуры расходов,
дается характеристика тенденций ее изменения в отчетном периоде,
рассматриваются факторы, влияющие на эти тенденции, а также даются
анализ и обоснование взаимосвязи объема (структуры) расходов и
результатов деятельности исполнителя программы в отчетном периоде, а
также количественная оценка результативности бюджетных расходов и
тенденций ее изменения.
На втором этапе реализуются мероприятия собственно аудита
эффективности использования бюджетных средств на программу в целом
или на реализацию отдельных целей программы. Поскольку аудит в целом,
из-за множественности целей и показателей программы, затруднен и
потребует значительного времени, целесообразно проводить проверку или по
отдельным подпрограммам, или поэтапно по основным целям с учетом
выбранных приоритетов, после чего возможно сделать обобщающий отчет об
268
основных результатах реализации (или хода реализации) программы.
Основными видами индикаторов, используемых для проведения
оценки, являются следующие показатели:
- непосредственных результатов деятельности, характеризующие
объем и качество государственных услуг, оказанных в результате реализации
мероприятий программы;
-)конечных результатов деятельности исполнителей программы,
характеризующих эффект для внешних потребителей услуг.
Для обеспечения внедрения в деятельности Счетной палаты аудита
эффективности использования государственных средств Коллегией принято
решение о проведении широкого обучения как специалистов Счетной палаты
Российской Федерации, так и работников контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации. В плане работы Счетной палаты
Российской Федерации на 2006 год предусмотрено проведение ряда проверок
на федеральном и региональном уровнях по новой технологии, в том числе
по использованию бюджетных средств на реализацию социальных программ.
В частности, проблемы травматизма, материнство и детство, оздоровление
детей, реформа пенсионной системы и т.д.
269
12. Примерный порядок действий в процессе организации
и проведения аудита эффективности
А.В.Назаров, аудитор Счетной палаты Российской Федерации
(Направление деятельности по контролю расходов федерального бюджета на
воспроизводство минерально-сырьевой базы, сельское хозяйство и рыболовство, водные
ресурсы, лесное хозяйство и охрану окружающей среды)
Направлением деятельности Счетной палаты Российской Федерации по
контролю расходов федерального бюджета на воспроизводство минерально-
сырьевой базы, сельское хозяйство и рыболовство, водные ресурсы, лесное
хозяйство и охрану окружающей среды накоплен значительный опыт
проведения проверок своевременности, полноты, законности и целевого
использования бюджетных средств и государственной собственности.
Разумеется, в целях достижения более весомых и эффективных результатов
стали искать новые подходы и методы при проведении контрольных
мероприятий.
В 2004 году была осуществлена проверка в форме аудита
эффективности – аудит эффективности использования земельных ресурсов
научно-исследовательскими учреждениями и опытно-производственными
хозяйствами Российской академии сельскохозяйственных наук в Южном
федеральном округе. Для обеспечения сравнимости аналитических данных, а
также анализа изменений экономических отношений и нормативного
обеспечения использования земельных ресурсов был определен проверяемый
период: с 1991 по 2003 год, при этом объектами проверки были 11
организаций Российской академии сельскохозяйственных наук из четырех
субъектов Российской Федерации Южного федерального округа. Кроме того,
перечень и содержательное качество показателей-факторов, а также критерии
оценки эффективности, были согласованны с Российской академией
сельскохозяйственных наук (далее – РАСХН).
Выбор объектов осуществлялся на основании структуры
270