Алехин Б.И. Государственный долг
Подождите немного. Документ загружается.
91
расходы - отрицательный. Повышение налогов в 1993 г. положительно
«шокировало» доходы. В 1990-х годах имели место и другие сюрпризы.
Рисунок 2-2. Остаточные колебания доходов (синяя кривая) и расходов (красная
кривая) правительства США, в % ВВП
Источник: Auerbach, Alan, “American Fiscal Policy in the Post-War Era: An Interpretive
History”, University of California, Berkeley, Revised, March 2005, Figure 7.
В 2000-х годах бюджетная политика была особенно нестабильной.
Снижение налогов в 2001 и 2003 гг. и война в Ираке обернулись крупными
отрицательными шоками в расходной части. Доходы и расходы
колеблются не только из года в год и из месяца в месяц, но и чаще.
Верстальщики бюджета не знают, каким и когда будет очередное
остаточное колебание.
Конец вставки 2-7
Статистики назвали бы колебания бюджета под воздействием
временных шоков случайным блужданием. «Случайно блуждающий»
бюджет действительно вызвал бы хаос в нашей жизни, если бы на каждый
92
временный шок можно было бы ответить только изменением налоговых
ставок. Ставки, а следом за ними и наши семейные бюджеты, тоже будут
«случайно блуждать».
Для данной текущей стоимости будущих налогов стабильные ставки
не так сильно портят нам жизнь, как нестабильные. Поэтому на временные
шоки следует отвечать не изменением ставок, а займами. Если предстоит
заплатить на 1 руб. больше или поступит налогов на 1 руб. меньше, то
следует занять 1 руб., а не собрать налогов на 1 руб. больше. Когда шок
пройдет и экономика возвратится на прежний уровень, долг можно
погасить. Налоговые ставки не изменятся, «правило квадрата» не
сработает, и мертвый груз налогообложения не станет тяжелее.
Другое дело, когда шок не временный, а постоянный, и расходы
кардинально повышаются раз и навсегда.
81
Тогда государство теряет
способность занимать «под» шок, поскольку раз и навсегда кардинально
повышается текущая стоимость будущих налогов. Тут не обойтись без
повышения ставок.
Итак, выравнивание отражает стандартную логику: временное
увеличение расходов финансируется займами, а постоянное – повышением
ставок налогов. То, что рост избыточного налогового бремени можно
сдержать, выравнивая ставки во времени, является основным выводом
современной фискальной теории. Когда мы вводим этот результат в
дискуссию о долге, мы смотрим на долг с позиции экономической
эффективности, сведенной к избыточному налоговому бремени.
2.3. «Золотое правило» государственных финансов
Следующий аргумент в пользу займов основан на двух замечательных
классических идеях: бремя долга переносится на будущие поколения, и
81
В отличие от временных шоков, обычно возникающих со стороны спроса, постоянные шоки
чаще возникают со стороны предложения. Они вызывают падение производства и рост цен.
93
налоги платят те, кому расходы государства приносят выгоду. Объединяя
эти идеи в одну фразу, можно сказать, что будущие поколения должны
финансировать нынешние расходы бюджета в той мере, в какой эти
расходы им выгодны. Текущие расходы им выгоды не приносят. Это
расходы государства на само себя, например, на оплату труда
государственных служащих. Выгоду будущим поколениям приносят
капитальные расходы. Это расходы на оказание услуг обществу, а если
строго - на приобретение вновь произведенных активов, являющееся
частью валовых инвестиций в текущем периоде.
Тут уместно вновь вернуться к модели Масгрейва, взятой нами за
путеводную нить в лабиринтах бюджетной политики. Сейчас важна не
модель, а ее расхождение с действительностью. Масгрейв предупреждает,
что модель основана на упрощенном представлении о том, как выявляются
общественные потребности и цели распределения доходов. В частности,
сильным упрощением является предположение о том, что ОРР
балансирует налогами только текущие расходы. В действительности
государство покупает и активы, то есть несет капитальные расходы.
82
Вслед за «поздними» классиками Масгрейв заявляет, что
финансировать капитальные расходы следует займами, а текущие -
налогами. Он обозначил этот принцип термином «плати и пользуйся».
«Принцип “плати и пользуйся” приобретает значение в свете того факта,
что предоставленные государством объекты часто потребляются
несколькими поколениями налогоплательщиков... Принцип “плати и
пользуйся” прямо следует из налогообложения по принципу “платит тот,
кому выгодно”, и чтобы распределить издержки между поколениями,
необходимо долговое финансирование».
83
82
Musgrave, Richard. The Theory of Public Finance. A Study in Public Economy, McGrow Hill Book
Company, 1959, pp. 36-37
83
Musgrave, Richard. The Theory of Public Finance. A Study in Public Economy, McGrow Hill Book
94
Масгрэйв приводит следующую числовую иллюстрацию (таблица 2-
2). Пусть имеется объект, чьи «услуги» доступны равными частями пяти
поколениям на протяжении трех периодов. Каждое поколение проживает
все три периода, и население стабильно. И пусть заемные средства,
предоставленные каждым поколением, должны быть возвращены ему до
конца его существования.
Таблица 2-2. Займы и равенство поколений
Платежи каждого поколения Период Источник
средств
1
1 2 3 4 5
Все
платежи
за
период
Налоги 11,1 11,1 11,1 † † 33,3
Займы ... 33,3 33,3 † † 66,7
Погашение ... ... ... † †
∆C -8,3 -8,3 -8,3 † † -25,0
1
∆I -2,8 -36,1 -36,1 † † -75,0
Налоги † 11,1 11,1 11,1 † 33,3
Займы † ... ... 16,6 † 16,6
Погашение † 33,3 16,6 ... † 49,9
∆C † -8,3 -8,3 -8,3 † -25,0
2
∆I † 30,5 13,8 -19,4 † 25,0
Налоги † † 11,1 11,1 11,1 33,3
Займы ††
Погашение † † 16,6 16,6 ... 33,3
∆C † † -8,3 -8,3 -8,3 -25,0
3
∆I † † 13,8 13,8 -2,8 25,0
Налоги 11,1 22,2 33,3 22,2 11,1 100,0
Займы ... 33,3 33,3 16,6 ... 83,2
Погашение ... 33,3 33,3 16,6 ... 83,2
∆C -8,3 -16,7 -25,0 -16,7 -8,3 -75,0
1-3
∆I -2,8 -5,5 -8,4 -5,5 -2,8 -25,0
1
∆C – изменение потребления, ∆I – изменение инвестиций, † - неродившиеся и
умершие. Источник: Musgrave, Richard. The Theory of Public Finance. A Study in Public
Economy, McGrow Hill Book Company, 1959, p. 564.
Company, 1959, pp. 558, 562-563.
95
В первом периоде объектом пользуются поколения 1-3, во втором –
поколения 2-4 и в третьем – поколения 3-5. Что внести свой вклад в
создание объекта стоимостью 100 долл., поколения 1 и 5 должны оплатить
по 1/9 всех затрат, поколения 2 и 4 – по 2/9, а поколение 3 – 3/9. Ради
упрощения иллюстрации проигнорирует распределение процентных
расходов.
84
Все 100 долл. надо найти и потратить в первом периоде. 33,3 долл.
дают налоги, равно поделенные между поколениями 1, 2 и 3. Остальное
приносят займы у поколений 2 и 3. Поколение 1 не может дать взаймы, так
как заемные средства не будут возвращены ему до конца его
существования.
Во втором периоде налоги опять дают 33,3 долл., и уплачиваются они
поколениями 2, 3 и 4. Долг поколению 2 погашается целиком. 16,6 долл.
заимствуется у поколения 4 для возврата части долга поколению 3.
В третьем периоде 33,3 долл. дают налоги, уплаченные поколениями
3, 4 и 5. Они идут на окончательное погашение долга поколениям 3 и 4. В
ретроспективе 100 долл. поделены между пятью поколениями в
соответствии с полученной ими выгодой от объекта. Займы позволили не
только прокредитовать налогоплательщиков, но и распределить 100 долл.
между поколениями, что невозможно при одном только налоговом
финансировании.
85
Что касается изменений в распределении ресурсов частного сектора,
пусть 75% налогов идет из частного потребления и 25% - из частных
сбережений. Поскольку мы имеем дело с системой, где запланированные
сбережения становятся инвестициями, 25% есть вычет из частных
капиталовложений. Допустим также, что сбережения неэластичны по
84
Процентные расходы распределяются между поколениями пропорционально их долям в
отложенных платежах, так что по ¼ дают поколения 2 и 4 и половину - поколение 3.
85
Сочетание налогового и долгового финансирования исключает налоговую дискриминацию
поколений. В любом периоде налог распространяется одинаково на всех членов всех поколений.
96
уровню процента. Тогда все займы государства уменьшают
капиталовложения, а погашение долга увеличивает их. В последней
колонке таблицы 3 мы видим, что в соответствии с принципом «плати и
пользуйся» потребление сокращается на 25 долл. в каждом периоде.
Капиталовложения сокращаются на 75 долл. в первом периоде,
увеличиваются на 25 долл. в каждом из оставшихся периодов и в целом
сокращаются на 25 долл. Таким образом, затраты на сооружение объекта
делятся между потреблением и капиталовложениями в соответствии с
предельной склонностью к потреблению. Ведь мы допустили, что
сбережения неэластичны по уровню процента. Если это допущение снять,
то появление государства на рынке заемного капитала может вызвать рост
уровня процента, а с ним и рост сбережений. Тогда часть затрат может
«уйти» в потребление.
86
Итак, несправедливо по отношению к нынешним поколениям
финансировать строительство железной дороги, которая будет служить и
будущим поколениям, исключительно налогами. Будущие поколения не
должны «эксплуатировать» нынешние, перекладывая на них бремя
капитальных расходов. Но и оплачивать текущие расходы, приносящие
пользу только нынешним поколениям, они тоже не должны.
Будущие поколения не могут заплатить налоги сейчас, но у них
можно взять деньги в долг. Долг нужен, чтобы распределить бремя
капитальных расходов между поколениями. Займы сейчас означают
дополнительные налоги в будущем, что и вовлекает будущие поколения в
финансировании нынешних инвестиций. Если инвестиционные проекты
отобраны непредвзято, то есть все экономические причины использовать
займы для их финансирования. Чистая стоимость государства не меняется,
86
Musgrave, Richard. The Theory of Public Finance. A Study of Public Economy, McGrow Hill Book
Company, 1959, pp. 563-565.
97
и расходы на такое финансирование разумно распределяются между
поколениями выгодоприобретателей.
Таково «золотое правило» государственных финансов - занимать,
чтобы инвестировать. «Золотое правило» соблюдать проще, если разделить
бюджет на текущий и капитальный. Центральная идея двойного бюджета –
финансировать текущие расходы налогами, а капитальные – займами.
Чтобы выполнялось «золотое правило», нужно иметь сбалансированный
или слегка профицитный текущий бюджет. Тогда займы идут только на
финансирование инвестиций, и дефицит в его привычном виде
отсутствует.
Вставка 2-8. Двойной бюджет в Великобритании
Двойное бюджетирование является частью фискального менеджмента
в Великобритании. В конце 1990-х годов тамошнее правительство пришло
к следующим неутешительным выводам:
• В прошлом инициативы в области бюджетной политики были
неосмотрительными и шли вразрез с национальными
экономическими интересами.
• «Золотое правило» не соблюдалось ни в одном деловом цикле с
начала 1970-х годов.
• В последнем деловом цикле текущие расходы превысили текущие
доходы на более чем 1% ВВП, что является нарушением «золотого
правила» и означает несправедливый рост финансовой нагрузки на
будущие поколения.
• Даже с учетом приватизации государственные инвестиции
оказались ниже минимального исторического и международного
уровня.
• Слишком часто фактическая фискальная позиция правительства
оказывалась хуже запланированной.
98
Предыдущие подходы к фискальному менеджменту были лишены
прозрачности и не придавали большого значения делению расходов на
текущие и капитальные. В результате фискальные решения неточно
отражали вклад будущих покалений в финансирование нынешних
расходов; глубоко укоренилось пренебрежение к капитальным расходам;
поощрялось сокращение капитальных, а не текущих расходов;
структурные дефициты не выявлялись достаточно быстро, чтобы можно
было избежать существенных потерь.
Более разумный подход должен был обеспечить прозрачность,
подотчетность, осмотрительность и стабильность, установить четкую
границу между текущими и капитальными расходами как в общем, так и в
ведомственных планах расходов, возвысить долгосрочное планирование
над краткосрочным, а результаты – над затратами. С 1997 г.
инвестиционный «блок» бюджетной политики строится на следующих
принципах:
• «Золотое правило» соблюдается в пределах делового цикла.
87
Это
ставит капитальные расходы в равные условия с текущими, кладет
конец пренебрежению капитальными расходами и разрушительной
нестабильности государственных инвестиций.
• Вложения в Фонд Британии используются для удвоения чистых
государственных инвестиций с 0,5% до 1% ВВП.
88
Это помогает
экономике в краткосрочном плане, когда замедление роста может
вызвать снижение частных инвестиций. В долгосрочном плане это
87
Если в рамках делового цикла расходы превышают доходы и требуется сократить расходы, то
статьи для сокращения отыскивают в текущих расходах. Определение текущего баланса в связи
«золотым правилом» очень похоже на концепцию, заложенную в системе национальных счетов.
Единственное существенное отличие состояло в том, что в определении текущего баланса
амортизационные отчисления относятся к текущим расходам. Но после публикации системы
европейских национальных счетов исчезло и это отличие.
88
Чистые государственные инвестиции – это показатель, используемый в «золотом правиле». Они
включают государственные инвестиции в физические активы и гранты на частные капитальные расходы
и исключают амортизацию государственных активов.
99
поддерживает рост, так как рост объема и качества инвестиций
повышает производительность экономики.
• Фонд модернизации капитала размером в 2,5 млрд. фунтов
стерлингов используется для финансирования инновационных
проектов, предусматривающих оказание обществу новых услуг,
улучшение качества и повышение эффективности прежних услуг.
• Инвестиционные стратегии правительственных департаментов
увязвают инвестиции с ключевыми целями правительства и
принципом окупаемости.
• Учет и бюджетирование ресурсов поддерживают «золотое
правило», так как используется метод начисления, позволяющий
более полно отразить стоимость ресурсов, потребленных в каждом
отчетном периоде. Плата за пользование ресурсами также служит
постоянным стимулом для эффективного использования активов.
89
Вот как выглядит британский двойной бюджет. Сальдо текущего
бюджета почти нулевое, и поэтому чистые займы равны чистым
инвестициям.
90
Таблица 2-3. Двойной бюджет правительства Великобритании в 2006-2007 фин. г.
(проект), млрд. фунтов стерлингов
Текущий бюджет
Текущие доходы 520
Текущие расходы 503
Амортизация 17
Сальдо 1
Капитальный бюджет
Инвестиции 50
Минус выручка от продажи активов -4
Минус амортизация -17
89
Fiscal Policy: a New Framework for Public Investment, http://www.hm-
treasury.gov.uk/mediastore/otherfiles/fiscal_policy_framework_for_public_investment.pdf.
90
Правительство балансирует текущий бюджет в пределах делового цикла, а не ежегодно, то есть
бюджет может быть дефицитным и профицитным, но в среднем за деловой цикл он сбалансирован.
100
Равно: чистые инвестиции 29
Чистые займы 29
Чистый долг правительства на конец года 484
Источник: Opportunity for all: The strength to take the long-term decisions for Britain. Pre-
Budget Report, December 2004. Presented to Parliament by the Chancellor of the Exchequer
by Command of Her Majesty, p. 204.
Почему британское правительство вернулось к идее двойного
бюджета, модернизируя свою бюджетную политику? Во-первых, «золотое
правило» учитывает неодинаковую экономическую природу текущих и
капитальных расходов и поощряет к наилучшему использованию
государственных активов. Последнее обязано инвестировать в том объеме,
который требуется экономике и необходим для поддержания его активов в
хорошем состоянии. Невыполнение этого долга затрудняет предоставление
услуг обществу, подрывает эффективность британского бизнеса и
негативно сказывается на других аспектах жизни британцев. Во-вторых,
«золотое правило» поддерживает принцип справедливого распределения
бремени капитальных расходов между поколениями.
Спустя 10 десять лет британское правительство подтвердило свою
приверженность идеям бюджетной реформы 1997 г. В среднесрочной
перспективе бюджетная политика остается нацеленной на обеспечение
здоровых государственных финансов и справедливое распределение
эффекта расходов и налогообложения между поколениями. В
краткосрочном плане правительство будет поддерживать денежную
политику и, в частности, позволять автоматическим стабилизаторам
сглаживать траекторию экономики. Достижение этих целей
обеспечивается двумя жесткими фискальными правилами, действующими
в рамках делового цикла:
• «золотым правилом» - занимать, чтобы инвестировать (а не
финансировать текущие расходы);
• правилом устойчивых инвестиций - отношение чистого долга к