Алехин Б.И. Государственный долг

Подождите немного. Документ загружается.

можно идти долгие годы. Радикальный отход от классического лозунга

«Ничего, кроме налогов».

Вставка 2-3. Принцип сбалансированности бюджета в России

«Принцип сбалансированности бюджета, - говорится в статье 33

Бюджетного кодекса, - означает, что объем предусмотренных бюджетом

расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и

поступлений из источников финансирования его дефицита».

«Резиновый»

принцип.

Конец вставки 2-3

«Здоровые финансы» и здоровая экономика – не одно и то же.

Правило № 1, возведенное в ранг закона, становится «прокрустовым

ложем» антициклической бюджетной политики, так как бюджет надо

балансировать (или сводить с профицитом) каждый год независимо от

состояния экономики, а это очень проблематично. Во время спада деловой

активности налоговые поступления сокращаются, расходы, особенно на

социальные нужды, растут, и дефицит расширяется. Следуя правилу № 1,

государство должно повышать налоги и сокращать расходы. Это прямо

противоположно тому, что надо делать, чтобы стабилизировать экономику

по-кейнсиански. Правило № 1 приближает и углубляет рецессию, не

позволяя государству наращивать совокупный спрос путем займов. Иначе

говоря, оно обостряет естественный цикл деловой активности. Вот почему

его можно назвать проциклическим. Вот почему большинство

экономистов, выступающих за жесткие меры по сокращению дефицита,

встречают в штыки возведение правила № 1 в ранг закона.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ. Статья 33,

http://www.consultant.ru/popular/budget/56_6.html#p499.

Правило № 1 сверх меры ограничивает государственные инвестиции с

длительным сроком окупаемости. Нулевое или слегка профицитное сальдо

бюджета означает, что капитальные расходы должны финансироваться

главным образом текущими доходами (налогами). Это не позволяет

распределить расходы на инвестиционный проект между теми

поколениями налогоплательщиков, которым он принесет выгоду. Отсюда

два результата:

• Государство теряет интерес к крупным долговременным

начинаниям, генерирующим отложенные выгоды и значительный

разрыв между текущими доходами и текущими расходами.

• Интерес теряется особенно быстро во время сокращения дефицита:

упомянутый разрыв увеличивается при неизменности инвестиций

и остается увеличенным до тех пор, пока сокращение процентных

расходов, вызванное сокращением долга, равно сокращению

дефицита.

Затрудняя приток денег в казну - и даже ликвидацию непродуктивных

налоговых льгот, - правило № 1 изменяет бюджетную политику в пользу

богачей с хорошими связями в государственном аппарате. Оно повышает

затраты на обслуживание долга, а с ними и избыточное налоговое бремя.

Оно повышает риск суверенного дефолта, не позволяя исполнительной

власти требовать у законодательной власти повышения годового лимита

заемных средств или сильно осложняя эту процедуру. В свете этих

претензий правило № 1 выглядит «смирительной рубашкой» для

государства, исповедующего активную бюджетную политику.

Вставка 2-4. Американцам сбалансированный бюджет не нужен

БОК спрогнозировал изменение реального подушевого дохода

американцев за 1996-2030 гг. при ежегодном умеренном дефиците (1,5%

ВВП) и ежегодном сбалансированном бюджете.

В первом случае доход

вырос на 41%, во втором – на 43%.

Разницы между двумя случаями

практически нет. Значит, «устойчивая политика не требует

сбалансированного бюджета, пока дефицит остается умеренным», -

заключил директор БОК Джеймс Блюм.

Конец вставки 2-4

Сказанное о правиле № 1 относится и к правилу № 2. Отложенный

фонд формировался из профицитных денег на основе специального закона.

Использовался он для погашения долга и возмещения сопутствующих

издержек. Оплаченные ГЦБ тут же аннулировались. Если для погашения

очередной порции долга денег не хватало, то дефицит покрывался другими

средствами бюджета. И наоборот, если долговая книга не предусматривала

очередного погашения, то погашались ГЦБ, чей срок еще не вышел. Если и

после досрочного погашения в фонде оставались деньги, то их вкладывали

в надежные, высоколиквидные активы. Для большей прозрачности и

лучшего контроля фонд числился на отдельном счете бюджетного учета.

Управляла фондом комиссия, составленная из высших государственных

чиновников. Классики видели в отложенном фонде механизмом

автоматического погашения долга. Каким бы крупным ни был долг,

отложенных денег должно хватить на полные и своевременные расчеты с

кредиторами.

Вставка 2-5. Отложенный фонд в Великобритании и США

Мандат БОК предписывает снабжать конгресс 1) объективным, беспристрастным и

своевременным анализом для принятия экономических и бюджетных решений и 2) информацией и

оценками, требуемыми в бюджетном процессе.

Congressional Budget Office. The Economic and Budget Outlook: Fiscal Years 1997-2006, May 1996,

Chapter 4.

Statement of James Blum, Deputy Director of the Congressional Budget Office, on "The Long-Term

Budget Outlook and Options," before the Senate Budget Committee, January 22, 1997, pp. 16-17.

«Я наполовину помешан на проекте, который превратит наши запасы

в чудодейственное средство сокращения долга», - так в 1783 г. английский

премьер-министр Уильям Питт выразил свой энтузиазм по поводу

отложенного фонда, ставшего тогда модой в государственных финансах.

Впервые введенный Робертом Уолполом в 1716 г, отложенный фонд не раз

опустошался политиками, искавшими деньги на другие проекты, что

подмочило его «репутацию». Но, как писал Бастебл, «это было первым

появлением системы, которая в дальнейшем и в разных формах считалась

самой эффективной системой снижения долга».

В начале 1770-х годов Ричард Прайс восстановил отложенный фонд в

качестве недорогой и быстродействующей панацеи от «крупнейшего

долга, который государство когда-либо могло сотворить…». По настоянию

Питта парламент в 1786 г. принял Закон о сокращении национального

долга, утвердил отложенный фонд в размере 1 млн. фунтов стерлинга

ежегодно и передал его под контроль Комиссии по сокращению

национального долга.

Инициатива Прайса вызвала широкий резонанс в США, где

государство тоже накопило крупный долг. В 1795 г. Континентальный

конгресс принял Закон об отложенном фонде. «Закон… стал важным

событием в финансовой истории страны, – писал Джон Керни. - С его

принятием закончилось создание нашей системы кредита. Были публично

провозглашены и закреплены в этой системе три существенных принципа,

соблюдение которых предотвращало непрерывное накопление долга: во-

первых, он закреплял определенные средства для выплаты процентов по

долгу и погашения основной его суммы в определенный период; во-

вторых, он связывал эти средства только с долгом, и, в-третьих, он

Bastable, Charles. Public Finance. Macmillan and Co., Limited. 1917. Library of Economics and

Liberty, Paragraph V.III.4, http://www.econlib.org/library/bastable/bastbPF0.html

Swanson, Donald and Andrew Trout, “Alexander Hamilton's Hidden Sinking Fund”, The William and

Mary Quarterly, January 1992, pp. 108-116.

закладывал кредит доверия общества под обязательство правительства

изыскивать и выделять закрепленные средства до тех пор, пока весь долг

не будет погашен».

Британский отложенный фонд прекратил свое существование как

независимый институт в 1829 г. после затяжной дискуссии, в которой с

критикой фонда участвовал и Рикардо. Классик утверждал, что при

сбалансированном бюджете отложенный фонд с его комиссией становится

обузой для государства и теряет изначальный смысл. Зато как

независимый институт, обладающий активами (профицитными деньгами),

он приобретает весьма опасный новый смысл. Фонд не раз использоваться

пронырливыми политиками в качестве обеспечения новых займов! Но

отмена фонда в 1829 г. вовсе не означала отмены правила № 2. По словам

Бастебла, «Когда отбросили теорию отложенного фонда, старое правило

использовать излишки, остававшиеся к концу каждого финансового года в

казначействе, для погашения долга сохранилось».

Мало что осталось от первоначального мандата Комиссии по

сокращению национального долга. Закон 1968 г. о национальных займах

устранил все пережитки классической концепции отложенного фонда. С

2002 г. статутные обязанности комиссии выполняет Офис управления

долгом Соединенного королевства.

Конец вставки 2-5

В наши дни некоторые правительства переводят бюджетные излишки

в специальный фонд с целью погашения долга и вообще на «черный день».

Это, например, канадский Чрезвычайный резерв, итальянский

Отложенный фонд, норвежский Правительственный нефтяной фонд и

Приводится по: Buchanan, James and Richard Wagner. Democracy in Deficit: The Political Legacy of

Lord Keynes. Liberty Fund, Inc. 2000. Library of Economics and Liberty,

http://www.econlib.org/library/Buchanan/buchCv8c2.html

Bastable, Charles. Public Finance. Macmillan and Co., Limited. 1917. Library of Economics and

Liberty, Paragraph V.III.17, http://www.econlib.org/library/bastable/bastbPF0.html.

российский Стабилизационный фонд (из которого в 2007 г. был выделен

Резервный фонд). В случае Норвегии и России фонд относительно велик

из-за того, что он пополняется налогами на экспорт дорогой нефти.

Стабилизационный фонд России, читаем мы в справке Министерства

финансов (Минфина), «…призван обеспечивать сбалансированность

федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой».

Успешные попытки Кудрина спасти фонд от растаскивания на

хозяйственные и социальные нужды – это в духе «здоровых финансов».

Единственное достоинство отложенного фонда как позитивного

института заключается в том, что государство обязано переводить в него

установленные законом суммы. Но это достоинство недешево обходится

государству в прямом и переносном смысле. Во-первых, государство несет

расходы по «содержанию» фонда, его контролеров и агентов, что должно

особенно беспокоить при дефицитном и сбалансированном бюджете, когда

в фонд ничего не поступает естественным путем. Во-вторых, фонд обычно

слишком мал для удовлетворения претензий, чей срок истек, и государству

приходится компенсировать этот дефицит. В-третьих, возможно нецелевое

использование фонда, например, в качестве залога под новые займы.

Таким образом, вера в отложенный фонд как в механизм автоматического

погашения долга основана на фикции. В-четвертых, важным практическим

эффектом отложенного фонда является завышение профицита и доходов

государства в ущерб доходам населения. В-пятых, как показывает

дискуссия вокруг российского Стабилизационного фонда, население плохо

реагирует на такие «заначки» государства, не понимая, почему нельзя

трансформировать профицит в пониженные налоги и/или повышенные

расходы.

Министерство финансов, «О Стабилизационном фонде Российской Федерации»,

http://www1.minfin.ru/stabfond_rus/stabfond_rus.htm.

Видимо, по этим причинам многие правительства ассигнуют

профицитные деньги на погашение долга, не переводя их в специальный

фонд. С фондом или без фонда, единственный способ избавиться от долга

– получать больше, чем тратить. В хорошо организованной финансовой

системе профицит направляется на погашение долга, и повторение этой

процедуры дает надежду на полное избавление от долга. Другой вопрос:

нужно ли государству такое избавление.

2.2. Избыточное налоговое бремя

Из семи правил «здоровых финансов» практически универсальным

является только правило № 3. Всегда и везде воюющее государство

накапливает крупный долг. «Бережливость в мирное время создает

необходимость в накоплении долга в военное время»

, - писал Смит.

Займы позволяют осуществить быстрое и масштабное перераспределение

ресурсов в пользу государства с наименьшими социальными и

политическими издержками в критический период жизни страны. Ведь

покупка ГЦБ – дело добровольное. Такое использование займов не

предусмотрено моделью Масгрейва.

Фискальный стресс при переходе от мира к войне так силен и

продолжителен, что выручить могут только займы. В военное время

расходы государства намного увеличиваются, но намного увеличивать

налоговое бремя государство опасается. Почему военная машина

государства должна работать только на текущих налогах? Почему не

разделить это тяжкое бремя c будущими поколениями? Ведь в случае

победы они оказываются главными выгодоприобретателями. Государство

так и поступает, размещая «военные» облигации с расчетом выплатить

долг из налогов будущих поколений (рисунок 2-1).

Bastable, Charles. Public Finance. Macmillan and Co., Limited. 1917. Library of Economics and

Liberty, Paragraph V.3.4, http://www.econlib.org/library/bastable/bastbPF0.html.

После второй мировой войны многочисленные «локальные» войны

стимулировали рост долга. Значительную часть этого роста можно отнести

на счет холодной войны с ее гонкой вооружений. А в XXI в. «питательной

средой» займов стала война с терроризмом. Например, вскоре после

событий 11 сентября 2001 г. правительство США выпустило

«патриотические» облигации, пользовавшиеся у населения такой же

высокой популярностью, как и «военные» облигации.

Трудно сказать, соблюдает ли воюющее государство более узкое

правило № 5. Оно не только открыто печатает деньги, чтобы оплатить свои

«военные» счета, но вопреки этому правилу поощряет коммерческие банки

по-крупному вкладываться в ГЦБ, что означает скрытую денежную

эмиссию плюс процентные расходы.

Рисунок 2-1. Слева направо: «военные» облигации России (1916 г.), Японии (1940

г.), Канады (1942 г.), Германии (1936 г.), Советского Союза (1944 г.) и

«патриотические» облигации США (2001 г.)

Вставка 2-6. Размещение «военных» облигаций в банковской системе США

Вот один из самых известных эпизодов вынужденных сбережений

ради победы над врагом. За годы второй мировой войны долг

правительства США возрос с 18,4 млрд. долл. до 115 млрд. Этот прирост в

пропорции 1:4 поделили между собой окружные резервные банки,

образующие Федеральную резервную систему США (ФРС), и

коммерческие банки-члены ФРС. Заняв ¼ прироста у ФРС, коммерческие

банки скопили достаточно избыточных резервов для покупки ГЦБ на

остальные ¾. Государство не только напечатало деньги под эти расходы,

но и обязалось выплачивать банкам проценты по «военным» облигациям

(правда, низкие). Поощряемое государством участие банковской системы в

финансировании расходов путем покупки ГЦБ явилась главной причиной

усиления инфляции после войны.

Конец вставки 2-6

Правило № 3 получило дальнейшее развитие в современной

неоклассической литературе. Сопоставляя займы с налогами, необходимо

всегда иметь в виду такое страшное общественное зло, как избыточное

налоговое бремя. Оно – порождение налоговой политики. Какой должна

быть налоговая политика, чтобы искажающий эффект налогообложения

был минимальным? Неоклассики Барро, Лукас и Стоки предложили

сглаживать, стабилизировать налоговые ставки во времени. «Идея о

налоговом сглаживании заключается в том, - считает Барро, - что если в

разные периоды не происходит ничего особенного, то оптимальные

государственные финансы диктуют неизменность ставок налогов… из года

в год. Мы же не хотим хаотического изменения ставок, так как этот хаос

крайне осложнил бы нашу жизнь. С данной точки зрения, нежелательно

иметь сегодня очень низкие ставки, основанные на дефицитном

финансировании, а потом очень высокие».

Эта идея нам интересна

потому, что она отводит займам важную роль в бюджетной политике.

Выражение Барро «не происходит ничего особенного» означает, что

не происходит ничего такого, что требует раз и навсегда кардинально

изменить расходы. Например, к власти не пришла левая партия,

исповедующая огосударствление экономики. Тогда государство имеет

дело с обычными по историческим меркам колебаниями своего бюджета.

Можно выделить три причины этих колебаний (три элемента бюджетной

политики):

• автоматические стабилизаторы (некоторые налоги), реагирующие

на колебания выпуска продукции и других макропеременные без

явного вмешательства чиновников;

• правила «поведения» бюджетной политики в ответ на изменения

окружающей экономической среды;

• временные шоки, то есть непредсказуемые, независящие от

наблюдаемых экономических условий события, например, недобор

налогов, природные и техногенные катастрофы.

Вставка 2-7. Временные шоки для бюджета правительства США

Ниже показаны колебания доходов и расходов правительства США,

оставшиеся после эконометрического выделения колебаний, связанных с

двумя первыми элементами бюджетной политики (рисунок 2-2). В

расходной части хорошо заметны отрицательные шоки, связанные с

принятием в 1985 г. Закона о сбалансированном бюджете и контроле над

чрезвычайным дефицитом. В 1990 г. из-за бюджетного соглашения

президента США с конгрессом доходы «испытали» положительный шок, а

The Region, September 2005.