Алехин Б.И. Государственный долг
Подождите немного. Документ загружается.
121
ростом расходов немалое значение придавалось и снижению налогов.
Ратуя за «накачку» совокупного спроса расходами бюджета и низкими
налогами, кейнсианцы должны были объяснить, как это согласуется с
правилом № 1 «здоровых финансов» и идеей о бремени долга. Ведь
результатом роста расходов при снижении налогов или снижения налогов
при росте расходах должен был стать хронический дефицит.
Кейнсианцы считали, что правило № 1, диктующее поведение
частных лиц, может стать опасным мифом, если распространить его на
государство. Поэтому они его «смягчили»: сбалансированный бюджет
достигается, когда государство проявляет достаточную фискальную
дисциплину, чтобы сбалансировать расходы доходами в рамках делового
цикла. Дефицит приемлем во время низкой экономической активности, но
он должен быть сбалансирован профицитом во время высокой деловой
активности. Кейнс также высказался за двойной бюджет, полагая, что им
легче управлять по ходу делового цикла, чем бюджетом ординарным.
Идею о бремени долга кейнсианцы опровергли, показав, что будущим
поколениям долг приносит выгоду, равноценную тем дополнительным
налогам, которые им приходится платить из-за того, что предыдущие
поколения кредитовали государство. Поэтому дефицит не должен
вызывать тревоги. Дефицитное финансирование и сопутствующий ему
рост долга – неизменное и необходимое свойство современной
общественной экономики.
Защита дефицитного финансирования строилась не на сложных
теоретических моделях, а на здравом смысле. Разве не разумно считать,
что если государство потратит больше, чем «заработает», то национальный
доход повысится, и его получатели начнут больше тратить, расширяя
«порочный круг» экономического роста? Оставались вопросы к величине
дефицита и долга, но общее мнение о бюджетной политике было
положительным: ее можно использовать для вывода экономики из
122
депрессии и предотвращения нежелательных циклических колебаний
выпуска продукции.
За активную бюджетную политику высказались и лидеры бизнеса.
Они считали, что, если не покончить с депрессией, то капитализм не
выживет. Перебрав доступные варианты, они посчитали, что дефицитное
финансирование повысит спрос на их продукцию с наименьшими
потерями для бизнеса. Они увидели в дефицитном финансировании путь к
спасению капитализма с наименьшим государственным вмешательством.
Либеральные политики тоже были «за». Им казалось, что дефицитное
финансирование облегчит реализацию государственных программ
пенсионного обеспечения, медицинского страхования и помощи
безработным. Они легко восприняли продвигавшую их цели бюджетно-
политическую интерпретацию кейнсианства.
В целом же, деловая и политическая элита приняла кейнсианскую
бюджетную политику потому, что она ограничивала государственное
вмешательство, была консервативной политикой, особенно в сравнении с
кейнсианским предложением «социализировать» инвестиции. После
второй мировой войны и до середины 1970-х годов эта политика
приобрела многочисленных приверженцев среди президентов, премьер-
министров, их экономических советников и профсоюзных боссов. Расходы
бюджета, в первую очередь социальные, неуклонно росли. Экономика
тоже росла, а инфляция была «ползучей» (не более 5% в год). Это отвечало
интересам широких слоев населения.
Поскольку Кейнс не исследовал бюджетную политику в General
Theory, дебаты поначалу базировались на лернеровских «функциональных
финансах». Лернер использовал свою «железную» логику и
педагогический талант, чтобы склонить общественное мнение на сторону
«функциональных финансов», которые, как он считал, нужны всему
обществу и в которых налоговые и расходные решения государства
123
влияют на экономическую активность всех граждан. Ему не нравилось, что
политики и публика оценивают последствия государственного
финансирования на основе общепринятых, но редко дискутируемых
«здоровых финансов». Аргументируя свою позицию, Лернер уподобил
бюджетную политику рулевому колесу автомобиля. «Функциональные
финансы» позволяют управлять экономической машиной так, что она не
попадает в дорожно-транспортные происшествия (ДТП). «Здоровые
финансы» только и делают, что ввергают ее в ДТП.
По Лернеру, государство должно сокращать налоги и/или повышать
расходы во время рецессии и тем самым сводить бюджет с дефицитом.
Займы увеличивают совокупный спрос и занятость. Лернер считал, что
избыток плановых сбережений над плановыми инвестициями вызывает
безработицу. Государство может решить эту проблему, трансформируя
избыток сбережений в дефицит бюджета. Побочный продукт – растущий
долг. Но у Лернера имелось простое решение этой проблемы. После
восстановления экономики государство должно повысить налоги и
ограничить расходы. Это даст профицитный бюджет, а значит, и средства
для сокращения долга. Так что государство может балансировать бюджет в
рамках делового цикла.
Влияние дефицита на процентные ставки зависит от цели дефицита.
Если дефицит, как у Лернера, обеспечивает высокий уровень деловой
активности, поглощая избыток частных сбережений, то он не оказывает
повышательного давления на процентные ставки. Раз ставки не растут,
частные инвестиции не становятся меньше, чем до дефицита.
Стабилизационная бюджетная политика не оборачивается фискальным
вытеснением.
В первоначальном виде «функциональные финансы» требовали,
чтобы цели государства в отношении инфляции и занятости достигались
одновременно. Однако в 1970-х годах одновременно росли инфляция,
124
безработица, расходы государства и процентные ставки, а бизнес
стагнировал. У Лернера не было рецепта от стагфляции. Более того,
оказалось, что «рулят» экономикой не экономисты, а политики. Поскольку
цель политиков – удерживать власть, а не спасать экономическую машину
от ДТП, фискальные рычаги в их руках становятся ненадежным средством
стабилизации.
В итоге государство столкнулось с большими трудностями, пытаясь
влиять на экономику через бюджетную политику по рецептам Лернера. В
1970-х годах «функциональные финансы» повторили судьбу «здоровых
финансов»: они так же пострадали от стагфляции и прогресса новой
классической экономики, как в свое время «здоровые финансы» - от
Великой депрессии и «кейнсианской революции». По словам Филипа
Арестиса и Малкольма Сойера, «за последние два десятилетия в
макроэкономической политике произошел крупный сдвиг в смысле
сравнительного значения денежной политики и фискальной политики, из-
за чего первая стала более значимой, а вторая утратила значение
настолько, что о ней едва вспоминают».
107
Вставка 2-16. «Здоровые финансы» и «функциональные финансы» в США
До 1930-х годов все американские политики – демократы и
республиканцы – были против дефицита. Они считали, что дефицитное
финансирование годится только для войны, а в мирное время долг
необходимо погашать. Первый министр финансов США Александр
Гамильтон заявил, что «национальный долг, если он не чрезмерен, станет
для нас (американцев. – Б.А.) национальным благодеянием».
Действительно, крупные внутренние и внешние займы позволили
американским колониям победить англичан в Войне за независимость
107
Arestis, Philip and Malcolm Sawyer, “Reinventing Fiscal Policy”, Levy Economics Institute and
University of Leeds, 2005, p. 1.
125
1775–1783 гг. Но после войны Гамильтон, отметив, что «долг – это цена
свободы», потребовал от конгресса конвертировать его в ГЦБ и полностью
погасить, учредив для этого отложенный фонд.
108
В 1790 г. президент США Джеймс Мэдисон назвал долг «публичным
проклятьем». А Томас Джефферсон, бывший американским президентом в
начале XIX в., мечтал об одной-единственной поправке к конституции
США: «Я имею в виду дополнительную статью, лишающую федеральное
правительство права занимать».
Мечта Джефферсона не сбылась. Конституция США не требует от
конгресса принимать сбалансированный бюджет, что открывает легальный
простор для дефицитного финансирования на федеральном уровне.
Дефицит был привычным задолго до «кейнсианской революции», но он не
был хроническим и в мирное время сменялся профицитом (рисунок 2-6).
Давали о себе знать «здоровые финансы». В послевоенные годы дефицит
стал хроническим и приобрел тенденцию к росту по отношению ко всей
экономике.
В 1930-х годах Теодор Рузвельт, сохраняя на словах верность
«здоровым финансам», прибегнул к дефицитному финансированию, когда
дело дошло до реализации программ его «нового курса». К тому времени
прагматичные экономисты разных политических мастей уже обсуждали
финансируемые займами общественные работы как лекарство от
депрессии. В 1937 г., когда оживление экономики прекратилось, и
безработица снова возросла, в пользу дефицита высказались «академики»,
а за ними и политики.
В конце 1940-х годов экономисты и политики начали обсуждать
послевоенную бюджетную политику. Многие полагали, что экономика
снова окажется в депрессии и потребуется крупный дефицит, чтобы ее
108
Report Relative to a Provision for the Support of Public Credit (Submitted to Congress on January 9,
1790), http://www.let.rug.nl/usa/B/hamilton/hamil20.htm.
126
оттуда «вытащить». Аргументы в пользу дефицитного финансирования
находили в «функциональных финансах».
Рисунок 2-6. США: дефицит федерального бюджета в % к ВНП
Источник: Elmendorf, Douglas and Gregory Mankiw, “Government Debt”, January 1998, p.
71.
Рисунок 2-7. США: государственный долг в % к ВНП
Источник: Elmendorf, Douglas and Gregory Mankiw, «Government Debt”, January 1998, p.
71.
127
В 1950-х и начале 1960-х годов в стране существовал четкий
политический водораздел: демократы - кейнсианцы, партия дефицита,
республиканцы – классики, партия «здоровых финансов». Демократы
выступали за рост расходов. Их аргументы можно суммировать словами
соратника Кейнса Элвина Хансена: «Государство благоденствия должно
много тратить, чтобы фискальная политика играла контролирующую роль
в подтягивании совокупного спроса к производительному потенциалу
частнопредпринимательской экономики».
109
Республиканцы выступали за снижение налогов, но эти выступления
часто перекрывались их поддержкой «здоровых финансов». В конце
концов, они признали, что некий компромисс между дефицитом и
«здоровыми финансами» неизбежен, так как политически трудно отменять
или сокращать государственные программы после их запуска. В это время
дефицит, хоть и приобрел тенденцию к росту, но оставался небольшим по
сравнению с ВВП (рисунок 2-6).
Экономический рост и «ползучая» инфляция облегчали дефицитное
финансирование. Рост приносил больше налогов, а налоги позволяли
наращивать долг в неизменной пропорции к ВВП. Пересекаясь с
прогрессивным налогообложением, «ползучая» инфляция повышала
эффективные ставки налогов на личные доходы, что увеличивало долю
национального дохода, поступающую в казну, без повышения
номинальных ставок. Эта институциональная структура позволяла сводить
бюджет с дефицитом, много говорить о вреде дефицита, но исключала
серьезную озабоченность долгосрочной устойчивостью государственных
финансов. В 1950-1970-х годах демократы наращивали расходы, а
республиканцы отвечали снижением налогов и ликвидацией дефицита. По
отношению дефицита к ВВП США находились в середине списка стран-
109
Hansen, Alvin. The American Economy, New York: McGraw-Hill, 1957, p 37.
128
участниц ОЭСР, что оставляло американскому правительству большой
простор для новых займов.
Дискуссию о дефиците как о политической проблеме начали
республиканцы в ответ на политику «пушки и масло», провозглашенную
президентом Линдоном Джонсоном, его желание превратить Америку в
«великое общество» и начатую им вьетнамскую войну. Сторонники
кейнсианства подталкивали правительство к дефицитному
финансированию, полагая, что это хороший способ стимулировать
экономику во времена рецессии. Кроме того, право вести войны
принадлежит федеральному центру (а не штатам), и он должен занимать
столько, сколько необходимо, чтобы США победили. Но для реализации
своих амбициозных планов Джонсон ввел чрезвычайный налог и повысил
некоторые другие налоги, что позволило ему покинуть Белый дом с едва
заметным профицитом. Следующие 30 лет будут сплошь «дефицитными».
При президенте Ричарде Никсоне дефицитное финансирование
возобновилось. Экономические советники Никсона предпочли борьбу с
инфляцией сохранению сбалансированного бюджета. Никсон прославился
фразой «Теперь мы все немного кейнсианцы», имея в виду дефицит,
который его администрация стала накапливать во время умеренной
рецессии.
Американцы привыкли к тому, что цены и доходы растут во время
циклического подъема. При президенте Джимми Картере они впервые
услышали слово «стагфляция». Картер резко повысил расходы, а затем в
отчаянии даже ввел контроль над ценами и заработной платой. Но
безработица (максимум 9% в 1983 г.) и инфляция (максимум 14% в 1980 г.)
не рассеялись, а бизнес не «взбодрился». Республиканцы обвинили
демократов в фискальной безответственности и предложили принять
поправку к конституции, обязывающую балансировать бюджет. В то время
дефицит была так велик, что даже многие (либеральные) демократы,
129
например, губернатор Калифорнии Джерри Браун (соперник Картера на
президентских выборах 1980 г.) и конгрессмен Пол Саймон, выступали за
сбалансированный бюджет. Саймон, став сенатором, внес поправку о
бюджетной сбалансированности, и оно едва не была принята.
Куда успешнее в борьбе с инфляцией оказалась ФРС. За несколько
лет, начиная с 1979 г., ФРС резко сократила предложение денег.
Процентные ставки взмыли до небес; потребительские расходы и
инвестиции остановились как «вкопанные», и вскоре экономика свалилась
в рецессию. Бросив под колеса инфляции множество рабочих мест по
принципу «ни шага назад», ФРС остановила инфляцию. США вернулись в
эпоху «ползучей» инфляция (не более 5% в год за 1984-2007 гг.). С тех пор
ФРС занимается макроэкономической стабилизацией, а о бюджетной
политике «едва вспоминают».
Выборы 1980 г. дали республиканцам нового президента, Рональда
Рейгана, и контроль над сенатом. Хотя Рейган помалкивал насчет Кейнса,
делал он прямо то, что Кейнс советовал, и прослыл более
последовательным кейнсианцем, чем Никсон. Республиканцы перестали
поддерживать «здоровые финансы», обязались «всегда снижать налоги» и
«никогда не повышать налоги». Встав при Рейгане на сторону «экономики
предложения», они утверждали, что снижение налогов создает
экономический рост, усиливая стимулы к труду и инвестициям. Налоги
были снижены, но урезать расходы не удалось. Дефицит и долг опять
поползли вверх (рисунки 2-6 и 2-7). Политический водораздел (демократы
- кейнсианцы, республиканцы – классики) исчез.
В 1985 г. конгресс принял Закон о сбалансированном бюджете и
контроле над чрезвычайным дефицитом, предусматривающий
автоматическое сокращение дискреционных расходов, когда дефицит не
130
удается снизить до заранее установленной цифры.
110
По словам одного из
сенаторов-спонсоров закона Фила Грэмма, закон стал «первым
обязательным ограничителем федеральных расходов, и его расходные
лимиты вошли в последующие бюджеты США. В сочетании с
быстрорастущей экономикой закон дал первый за четверть века
сбалансированный бюджет». Тем не менее, закон быстро стал мишенью
для критиков всех мастей; отдельные его положения успешно
оспаривались в суде; в него вносились ослабляющие поправки, и, наконец,
его вовсе отменили.
При президенте Джордже Буше-старшем дефицитное финансирование
подверглось острой критике со стороны Росса Перо, противника Буша на
выборах 1992 г. Вокруг Перо сплотились многие почитатели бюджетной
сбалансированности, но он быстро выбыл из президентской гонки, оставив
почитателей без всякой надежды добиться своего в ближайшее время.
Чудо произошло в конце 1990-х годов при президенте Билле
Клинтоне. Стремительный экономический рост и жесткий контроль над
расходами (тут президент и конгресс были едины) позволили
сбалансировать бюджет (на сводной основе) в начале второго срока
Клинтона, то есть намного раньше, чем планировалось. Тем не менее,
движение за сбалансированный бюджет крепло, чему способствовало
республиканское большинство в конгрессе. В 1995 г. конгрессмены
одобрили поправку о сбалансированном бюджете. Она требовала, чтобы
бюджет был сбалансирован к 2002 г. Вот те ее общие положения, которые
прямо относятся к дефициту и долгу в мирное время:
• В канун очередного финансового года президент посылает в
110
Под дискреционной бюджетной политикой понимается волевое, преднамеренное изменение
параметров бюджета в целях достижения полной занятости при стабильных ценах и ускорения
экономического роста. Примером является деятельность ОЭС в модели Масгрейва. В отличие от
дикреционной бюджетной политики бюджетная политика, основанная на правилах и автоматических
стабилизаторах, исключает явное вмешательство чиновников.