Алехин Б.И. Государственный долг

Подождите немного. Документ загружается.

131

конгресс проект сбалансированного бюджета.

• В любом финансовом году все расходы не должны превышать всех

доходов, если только 3/5 членов каждой палаты конгресса не

проголосует за конкретное превышение расходов над доходами.

• Лимит долга США перед публикой не может быть повышен, если

только 3/5 полного состава каждой палаты не проголосует за такое

повышение по закону.

Но в сенате поправке не «повезло». В 1997 г. после одобрения

юридическим комитетом сената ее дважды голосовали, и дважды ей не

хватило одного голоса.

В своем последнем послании конгрессу Клинтон заявил, что США

должны и впредь балансировать бюджет и выплатить весь долг. Но

получилось наоборот. По примеру Рейгана президент Джордж Буш-

младший снизил налоги в 2001 и 2003 гг., чтобы среди прочего

стимулировать рост экономики и занятости. «Когда люди имеют больше

денег, - говорил Буш, - они могут покупать больше товаров и услуг. А в

нашем обществе, когда требуются дополнительные товары и услуги, кто-

то произведет их. А когда кто-то производит товар или услугу, кому-то

другому легче найти работу». Это квинтэссенция кейнсианства, заметил

недавний председатель президентского совета экономических

консультантов Манкив.

111

А после событий 11 сентября 2001 г. сокращение расходов оказалось

в самом низу списка правительственных приоритетов. К этому добавился

«застой» в мировой экономике. Дефицит (в текущих ценах) стал

рекордным за всю историю США. Фискальные консерваторы ужаснулись,

но в первой половине 2000-х годов сокращение дефицита не была острым

политическим вопросом. Что касается населения, то, как показывали

111

Mankiw, Gregory, “The Macroeconomist as Scientist and Engineer,” May 2006, p. 18.

132

опросы, дефицит его тогда не волновал. Тем не менее, в 2003 г. поправка

вновь попала в конгресс благодаря 95 спонсирующим законодателям,

включая председателя юридического комитета сената республиканца

Джеймса Сенсенбреннера. Она требует, чтобы после разрешения кризиса

национальной безопасности дефицитное финансирование было

прекращено. «Занятые нашей национальной и внутренней безопасностью,

мы должны планировать на будущее, чтобы гарантировать возврат к

сбалансированному бюджету после решения этой проблемы. Мы должны

заверить наших детей и внуков, что они унаследуют свободу и

безопасность, а не сокрушительный национальный долг»

112

, - заявил

внесший поправку конгрессмен-республиканец Эрнест Истук.

Конец вставки 2-16

112

Istook Introduces Balanced Budget Amendment, http://www.aarlc.org/bills/budget.shtml.

133

3. «В долгах как в шелках»

В главе 1 мы рассмотрели влияние долга на экономику. А как долг

влияет на само государство? Прежде чем долг станет «сокрушительным»,

нужно и можно ли его выплатить? Этот пугающий вопрос не относится к

государству. Частное лицо рано или поздно возвращает свой долг,

поскольку оно смертно. Чтобы рассчитаться с кредиторами, частное лицо

ограничивает потребление и/или ликвидирует активы. Государство

бессмертно, и ему не надо ограничивать потребление и/или ликвидировать

активы, чтобы оплатить обязательства, срок которых истек. Свой долг

государство рефинансирует, перекладывая его из старых ГЦБ в новые, что

позволяет ему годами и даже десятилетиями щеголять «в долгах как в

шелках».

С рефинансированием связан вопрос о долгосрочной устойчивости

государственных финансов. Какой должна быть бюджетная политика,

чтобы долг на «сокрушил» государство? До 1980-х годов этот вопрос мало

кого интересовал. У Лернера и другого соратника Кейнса Евсея Домара

долг исчезал сам собой в атмосфере «функциональных финансов». В 1960-

х и 1970-х годах экономисты вслед за Лернером не видели в долге угрозы

долгосрочной фискальной устойчивости государства и игнорировали его

как отдельную макропеременную.

Долг заставил говорить о себе в 1980-х годах, когда он стал расти

быстрее ВВП. Среди официальных лиц одним из первых обратил

внимание на эту тенденцию управляющий директор МВФ Жак Деларош.

Выступая в 1984 г. на конгрессе Международного института

государственных финансов, он отметил опережающий рост долга и

предсказал серьезные проблемы, если это опережение сохранится. Речь

международного чиновника имела широкий общественный резонанс, а

134

МВФ со временем превратился в ведущий центр анализа долгосрочной

устойчивости государственных финансов и других проблем долга.

Макроэкономисты тоже перестроились. Когда использование

бюджетной политика в целях краткосрочной стабилизации натолкнулось

на большие трудности, многие из них увлеклись задачей спасения

государства от дефолта. Им хотелось отстранить политиков от фискальных

рычагов и подчинить бюджетную политику задаче сохранения

долгосрочной фискальной устойчивости государства. Нужно было

предотвратить ситуацию, когда государство, нарастив долг до «научно

обоснованного» уровня, вновь испытало бы дефицит, и разрушительный

эффект утраты доверия к экономике перекрыл бы стимулирующий эффект

дополнительных расходов.

Это не означало возврата к «здоровым финансам». На современный

макрополитический взгляд, сбалансированный бюджет не является частью

долгосрочных (!) «здоровых финансов»; долговое финансирование имеет

краткосрочные и долгосрочные преимущества, которые учитываются в

политических рекомендациях тех, кто пытается нащупать баланс

краткосрочного и долгосрочного эффектов бюджетной политики. Общая

точка зрения состоит в том, что нужно не балансировать бюджет, а

удерживать дефицит и долг в пределах, задаваемых налоговым

потенциалом государства.

3.1. Рефинансирование

Покрывая дефицит займами, государство наращивает долг, и в

расходной части бюджета появляется статья «Обслуживание

государственного долга». Здесь фигурируют проценты, подлежащие

выплате кредиторам государства в данном году. Возникает экономически

важное деление всех расходов на процентные и непроцентные. С учетом

этого деления дефицит бывает первичным и общим. Первичный дефицит

135

представляет собой превышение непроцентных расходов над доходами, а

общий дефицит – превышение всех расходов над доходами (таблица 3-1).

Таблица 3-1. Бюджет правительства России в 2006 г.

Млрд. руб. % ВВП

1. Доходы 6276,3 23,6

1.1. Налоговые 3673,0 13,8

1.2. Неналоговые 2603,3 9,8

2. Расходы 4281,3 16,1

2.1. Обслуживание государственного долга 169,1 0,6

2.2. Непроцентные расходы 4112,2 15,5

3. Общий профицит (1 – 2) 1995,0 7,5

4. Первичный профицит (1 – 2.2) 2164,0 8,1

Источник: Экономическая экспертная группа, Исполнение федерального бюджета по

методологии МВФ, http://www.eeg.ru/pages/264

Соответственно, основной долг не включает проценты, а общий долг

включает. Основной долг как запас есть суммированный за все годы

первичный дефицит плюс начальный основной долг, а общий долг есть

суммированный за все годы общий дефицит плюс начальный долг:

∑

лгОсновнойДоефицитПервичныйДлгОсновнойДо

(3.1)

∑

ОбщийДолгитОбщийДефицОбщийДолг (3.2)

где

t - период времени (год, если расходы и доходы – годовые потоки).

Заемные или, как еще говорят, привлеченные средства делятся на три

части. Одна идет на погашение обязательств, чей срок истек, другая – на

выплату процентов, а третья поступает в бюджет.

._ БюджетВПроцентыПогашениееПривлечени

(3.3)

В (3.3)

Погашение есть рефинансирование основного долга. Часть

основного долга перекладывается на тех, кто готов кредитовать

государство в канун погашения этой части. Старые обязательства

погашаются путем выпуска новых обязательств. Государство выплачивает

136

кредитам сумму погашения, заносит новые обязательства в свою долговую

книгу и удаляет из нее погашенные обязательства (приложение 3).

В (3.3)

ПроцентыПогашение + есть рефинансирование общего долга.

Проценты являются расходной статьей бюджета, но входят они в общий

дефицит и поэтому выплачиваются из привлеченных средств, которые, как

и суммы погашения, в бюджете не фигурируют, ибо считаются

источниками покрытия дефицита. В этом весь трюк – не платить проценты

из собственных доходов (налогов). Государство уподобляется мошенникам

вроде знаменитого американского «пирамидостроителя» Чарльза Понци и

его российского «клона» Сергея Мавроди? Не совсем.

Рефинансирование – сложная, масштабная и постоянная забота

государства. Достаточно сказать, что каждый год нужно проводить

десятки аукционов по размещению ГЦБ, чтобы привлечь огромные деньги

по цене, устраивающей заемщика и кредиторов. Каждый год нужно

выплачивать огромные деньги кредиторам, не давая им повода усомниться

в платежеспособности заемщика. Нужно избегать платежных пиков, чтобы

снизить вероятность рефинансирования по высоким процентным ставкам.

Вставка 3-1. Рефинансирование внутреннего государственного долга России

В 2006 г. Минфин провел 21 аукцион по размещению своих

облигаций и выручил 237,6 млрд. руб. (11,1 млрд. в расчете на один

аукцион).

113

Из них 59,9 млрд. ушло на погашение, 48,8 млрд. – на выплату

процентов и 128,8 млрд. поступило в бюджет.

114

Долг на начало 2007 г.

составил 1028,1 млрд. руб.

115

Сопоставив погашение с долгом,

обнаруживаем, что рефинансировалось около 6% основного долга и 11%

113

Министерство финансов, Сводная таблица по результатам проведения аукционов по

размещению государственных ценных бумаг в 2006 году, http://www1.minfin.ru/domdbt/omrauta2006.pdf

114

Основные показатели исполнения федерального бюджета за 2006 год в части государственных

внутренних заимствований Российской Федерации, http://www1.minfin.ru/domdbt/indic-2006.xls.

115

Государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных

ценных бумагах, http://www1.minfin.ru/domdbt/sddolggod.pdf.

137

общего долга. На 1 июля 2007 г. последним в «жизни» долга являлся 2036

г. В среднем за 2006-2036 гг. годовая сумма погашения составляет 31 млрд.

руб., а вся сумма – 1161045 млрд.

116

Конец вставки 3-1

Рефинансирование основного долга не зависит от сальдо бюджета

данного года и не сказывается на номинальном долге, накопленном к

началу следующего года. По словам Масгрейва, рефинансирование –

«управленческая проблема, и вопрос, можно ли «выплатить» долг,

некорректен. Скорее, надо спросить, как выплата процентов влияет на

экономику и как накопленный долг вписывается в структуру ликвидности

экономики».

117

«Сокрушительным» долг могут сделать процентные

расходы, а рефинансирование общего долга позволяет отсрочить

«сокрушение» государства. Навечно? Нет, временами государству

приходится погашать общий долг налогами, а не выручкой от продажи

очередной порции долга.

Одно такое время – периоды профицита. «Здоровые финансы»

требуют, чтобы профицит шел (через отложенный фонд или без него) на

погашение долга. Такое применение профицита естественно, но у

государства есть и иные виды на профицит. Погашение долга оно может

сочетать с увеличением расходов, снижением налогов, пополнение своих

счетов в центральном банке, расширением кредитной поддержки частного

сектора, созданием внебюджетных фондов и другими операциями. Если

профицит не идет на погашение долга, то остается долг рефинансировать.

Вставка 3-2. Рост государственного долга при профиците в России

116

Структура государственного внутреннего долга Российской Федерации по срокам погашения и

по видам обязательств в млрд. рублей (на 1 июля 2007 г.) http://www2.minfin.ru/domdbt/sdvipusktbl.pdf.

117

Musgrave, Richard and Peggy Musgrave. Public Finance in Theory and Practice. Fourth Edition.

McGrow-Hill Book Company, 1984, p. 689.

138

В России, где правительство в последние годы сводило бюджет с

профицитом, нашлись серьезные причины наращивать внутренний долг. У

России был значительный и некачественный внешний долг, который

правительство решило сократить. «В среднесрочной перспективе внешний

долг будет замещаться внутренними заимствованиями. Эта важная

позиция долговой стратегии позволяет даже в условиях профицита

федерального бюджета увеличивать размер государственного внутреннего

долга, выраженного в ценных бумагах»,

118

- пишет Чумаченко.

Таблица 3-2. Внутренний государственный долг и фискальная позиция

правительства России, млрд. руб.

Годы Профицит федерального

бюджета (+)

Внутренний государственный

долг *

2000 163,3 531,8

2001 272,1 511,1

2002 198,4 654,7

2003 -87,9 663,8

2004 730,0 756,8

2005 1612,9 851,2

2006 1995,0 1028,1

*Объем рублевых ГЦБ в обращении. Источник: Министерство финансов России.

Государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в

государственных ценных бумагах,

http://www1.minfin.ru/domdbt/sddolggod.pdf;

Экономическая экспертная группа. Итоги исполнения федерального бюджета,

http://www.eeg.ru/pages/39

Конец вставки 3-2

Другое время, когда приходится выплачивать долг из налогов, – это

периоды положительной разности между процентными ставками

(доходностью ГЦБ) и темпом роста ВВП. Представьте себе, что

безинфляционная экономика состоит из вас и всех прочих. В соответствии

с гипотезой о постоянном доходе члены экономики сравнивают

фактический ВВП с постоянным доходом. Положительная разность между

118

Чумаченко Александр, «Стратегия государства на рынке облигаций», Рынок ценных бумаг,

2005, № 6, с. 60.

139

фактическим ВВП и постоянным доходом (профицит) поступает на

кредитный рынок, а отрицательная разность между ними (дефицит)

покрывается займами по заранее неизвестным процентным ставкам. Нас

интересует первый случай.

Пусть к началу года 1 у вас есть общий долг под 10% годовых,

который нужно вернуть в начале года 2. И пусть за год 1 фактический ВВП

вырос на 20%. Ваша часть ВВП тоже выросла на 20%, но вы решили не

тратить ее на расчеты с кредиторами, а переложить общий долг на других

членов экономики. В начале года 2 они ссужают вам нужную сумму под те

же 10%, так как эта ставка свободно «вмешается» в 20%, не затрагивая их

постоянный доход. Переложенный общий долг вы обязались выплатить в

начале года 3. Пусть за год 2 фактический ВВП вырос на 5%. Ваша часть

тоже выросла на 5%, но вы по-прежнему хотите рефинансировать общий

долг за счет других членов экономики. В начале года 3 они ссужают вам

только на 5% больше. Вам нужно еще 5%. (Если они дадут вам на 10%

больше, то их постоянный доход уменьшится.) Хорошо, что вы сохранили

свою часть растущего ВВП. Ее можно доложить к новой ссуде, чтобы

сполна и вовремя рассчитаться с предыдущими кредиторами. А если

своего дохода нет, то наступает дефолт (таблица 3-3, верхняя часть).

Таблица 3-3. Рефинансирование неизменного и растущего основного долга

Время Основной

долг, руб.

Проценты,

руб.

Нужно

перезанять,

руб.

Можно

перезанять,

руб.

Дефицит

(-), руб.

Неизменный долг

Начало

года 1

1000 - 1000 Еще не время -

Начало

года 2

1000 100 1100 1200 при

росте ВВП на

20%

100

Начало

года 3

1000 100 1100 1050 при

росте ВВП на

-50

140

Растущий долг

Начало

года 1

1000 - 1000 Еще не время -

Начало

года 2

1100 100 1200 1200 при

росте ВВП на

20%

Начало

года 3

1200 110 1310 1050 при

росте ВВП на

-260

Это очень простой пример, потому что вы, имея 1000 руб. основного

долга к началу года 1, потом его не увеличивали. Представим теперь, что

вы решили занять в году 1 и году 2 еще по 100 руб. на тех же условиях. К

началу года 2 ваш основной долг составит 1100 руб., а к началу года 3 –

1200 руб. В начале года 2 другие члены экономики, не желая ради вас

сокращать свое потребление, готовы ссудить вам 1200 руб. Это ровно

столько, сколько нужно перезанять. Повезло. Но в начале года 3 случилась

катастрофа. Другие члены экономики могут дать 1050 руб., а перезанять

надо 1310 руб. Из-за роста основного долга дефолт наступил быстрее, чем

в предыдущем примере (таблица 3-3, нижняя часть). Поэтому нельзя

согласиться с Масгрейвом, назвавшим рефинансирование «управленческой

проблемой». Рефинансирование одного лишь растущего основного долга

грозит дефолтом из-за неспособности экономики всегда расти хотя бы тем

же темпом. Процентные расходы сильно осложняют рефинансирование.

Но если управлять рефинансированием грамотно, то оно становится лишь

«управленческой проблемой».

С экономической точки зрения, преобладание темпа роста ВВП над

процентной ставкой, допускающее вечное рефинансирование, в

долгосрочном плане невозможно.

119

При темпе выше ставки можно

занимать деньги, платить проценты из выручки от продажи

119

ВВП рос быстрее ставки в 1950-х и 1960-х годах, когда очень быстро росла производительность

труда. В последующие десятилетия ставка было выше темпа роста ВВП.