Чудновский А.Д. Управление индустрией туризма в современных Российских условиях

Подождите немного. Документ загружается.

Многие субъекты России положительно подошли к решению во-

просов развития туристской политики в своих регионах и муниципаль-

ных образованиях.

Они прекрасно понимают,

что

туристская политика

—

это комплекс идеолошческих, нормативно-правовых

мер,

направленных

а формирование туристских отношений общества и государства.

Однако реальной туристской политики в России сегодня не су-

ществует. Причинами являются: отсутствие государственного подхо-

да к вопросам развития приоритетных направлений государственного

регулирования туристской деятельности, несовершенство норматив-

но-правовой базы в сфере

туризма,

отсутствие системы вертикали вла-

сти, неисполнение федерального, регионального законодательства

в сфере туризма, отсутствие механизма их реализации.

Управлением туризмом на государственном уровне занимается

Федеральное агентство

по туризму,

которое является уполномоченным

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим

функции по проведению государственной политики, нормативно-пра-

вовому регулированию, оказанию Государственных услуг и управле-

нию государственным имуществом в сфере туризма

К основным функциям Федерального агентства по туризму отно-

сятся:

• лицензирование туроператорской и турагентской деятельности;

• лицензирование деятельности

по продаже прав

на клубный отдых;

осуществление продвижения туристского продукта на внутрен-

нем и мировом туристских рынках;

• осуществление функций государственного заказчика федераль-

ных целевых, научно-технических и инновационных программ и про-

ектов в туристской сфере деятельности;

• осуществление иных функций по управлению государственным

имуществом и оказанию государственных услуг в туристской сфере

деятельности.

С совершенствованием деятельности Федерального агентства по

туризму связаны надежды России на интеграцию российского турист-

ского рынка в мировой туристский рынок за счет улучшения качества

использования туристского потенциала России и развития туристской

инфраструктуры путем создания новых мест туризма и отдыха. Тем не

• менее до сих пор отсутствует механизм реализации нормативно-пра-

вовой базы в сфере туризма. Из-за отсутствия механизма реализации

не были выполнены основные задачи федеральной целевой програм-

мы «Развитие туризма в Российской Федерации», утвержденной по-

становлением Правительства РФ

от 26

февраля

1996 г.

№

177

(рис. 2.7),

' а сама программа отменена постановлением Правительства РФ от

27 августа 2003 г. № 528.

Федеральная целевая программа

«Развитие

туризма в Российской Федерации»

Приоритетные задачи

Невыполненные задачи

Разработка стратегии и осуществление

политики государства по развитию

национального туристского комплекса;

разработка и осуществление экономи-

ческих административных мер по госу-

дарственному протекционизму внутрен-

него и въездного туризма

Обеспечение развития социального

туризма

Разработка стратегии и осуществление

политики государства по развитию

национального туристского комплекса;

разработка и осуществление экономи-

ческих административных мер по госу-

дарственному протекционизму внутрен-

него и въездного туризма

Разработка стратегии и осуществление

политики государства по развитию

национального туристского комплекса;

разработка и осуществление экономи-

ческих административных мер по госу-

дарственному протекционизму внутрен-

него и въездного туризма

Создание условий для развития внутрен-

него и въездного туризма

Разработка стратегии и осуществление

политики государства по развитию

национального туристского комплекса;

разработка и осуществление экономи-

ческих административных мер по госу-

дарственному протекционизму внутрен-

него и въездного туризма

Поддержка развития отечественного пред-

принимательства в сфере туризма,

в частности малого предпринимательства

Авторизация национального туристско-

го продукта; разработка и осуществление

стратегии продвижения национального

туристского продукта на зарубежных рын-

ках; создание образа России как страны,

благоприятной для туризма, контрпропа-

ганда, причем отдавая себе отчет в том,

что иностранный потребитель российских

туруслуг живет в основном в постинду-

стриальном и постмодернистском

обществе

Формирование современной нормативно-

правовой базы системы госуд арственного

регулирования туристской деятельности

Мероприятия в области нормативно-

правовой базы

Разработка экономического и правового

механизмов приоритетной поддержки

въездного, внутреннего и социального

туризма . .

Установление современных методов

статистических наблюдений; адаптация

в России международной системы учета

экономического воздействия туризма

на национальную экономику (Тоипзт

8а(еШ1е ассоиШ), координация межведом-

ственного взаимодействия, организация

взаимосвязи с частным турсектором

Финансовое обеспечение федерального

бюджета под разработку региональных и

межрегиональных программ развития ту-

ризма, специальных видов туризма в Рос-

сии (экологического, социального, детско-

го и юношеского, спортивно-оздоровите-

льного и т.д.)

Разработка проектов законодательных

и нормативно-правовых актов по вопроса»,

развития въездного и внутреннего туриз-

ма, обеспечивающих доступность турист-

ских поездок

для

малообеспеченных и не-

защищенных слоев населения (2003 г.)

Разработка проектов законодательных

и нормативно-правовых актов по вопроса»,

развития въездного и внутреннего туриз-

ма, обеспечивающих доступность турист-

ских поездок

для

малообеспеченных и не-

защищенных слоев населения (2003 г.)

Организация системы защиты российских

туристов при выезде за рубеж и за рубе-

жом, в том числе механизма возврата ту-

ристов из-за рубежа в случае неплатеже-

способности туроператора

Разработка проектов законодательных

и нормативно-правовых актов по вопроса»,

развития въездного и внутреннего туриз-

ма, обеспечивающих доступность турист-

ских поездок

для

малообеспеченных и не-

защищенных слоев населения (2003 г.)

Организация системы защиты российских

туристов при выезде за рубеж и за рубе-

жом, в том числе механизма возврата ту-

ристов из-за рубежа в случае неплатеже-

способности туроператора

Организация системы защиты российских

туристов при выезде за рубеж и за рубе-

жом, в том числе механизма возврата ту-

ристов из-за рубежа в случае неплатеже-

способности туроператора

Главный социальный эффект Программы —

создание прочных предпосылок и ус-

ловий для удовлетворения потребностей

населения страны в активном и полноцен-

ном отдыхе, укреплении здоровья, приоб-

щении к культурным ценностям, решении

проблем отдыха и туризма наименее со-

циально защищенных слоев населения

Главный социальный эффект Программы —

создание прочных предпосылок и ус-

ловий для удовлетворения потребностей

населения страны в активном и полноцен-

ном отдыхе, укреплении здоровья, приоб-

щении к культурным ценностям, решении

проблем отдыха и туризма наименее со-

циально защищенных слоев населения

Задачи, определяющие перспективные

направления научных исследований,

включающие разработку программ специ-

ализированных видов туризма: социаль-

ного, экологического, спортивно-оздоро-

ровительного, культурно-познавательного

и др.

Рис. 2.7. Основные задачи федеральной целевой программы

«Развитие туризма в Российской Федерации»

В настоящее время большинство туристских организаций обв-

ились

различного рода союзы

ассоциации, которые играют роль

ного туристского лобби на национальном уровне и представляют

ресы своих членов в международных туристских организациях.

Основными задачами данных ассоциаций являются:

• создание инфраструктуры спроса на туристскую продукцию по

онам России;

• влияние на разработку налогового и трудового законодатель-

в интересах туриндустрии; ;

• повышение качества приема и обслуживания иностранных

"сийских туристов;

• формирование новых турпродуктов, способствующих развитию

дного, выездного и внутреннего туризма; «

• внедрение международных стандартов обслуживания в турин-

ию России;

• формирование единого информационного пространства;

• создание агентской сети

по

продвижению качественного турист-

го продукта;

• содействие и консультационная помощь фирмам малого и сред-

бизнеса.

Таким образом,

на современном этапе главной целью государствен-

политики в области туризма должно быть создание в России вы-

эффективного и конкурентоспособного туристского комплекса,

печивающего широкие возможности для удовлетворения россий-

и зарубежных потребителей в разнообразных туристских услу-

путем развертывания комплексных программ по оказанию помо-

оргаНизациям индустрии туризма в кадровом, маркетинговом,

рмационном обеспечении. Эти проблемы российские организа-

индустрии туризма пытаются решить и самостоятельно путем

ка новых методов работы с целью создания конкурентоспособных

стских услуг.

2.4

КОНЦЕПЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ

ИНДУСТРИИ ТУРИЗМА В ПЕРИОД СТАБИЛИЗАЦИИ

ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА В РОССИИ

В главе 1 представлен подробный анализ экономических тенден-

в мировом туристском бизнесе и дана детальная характеристика

сяния и основных проблем в сфере туризма в России. Отмечалось,

переход к рыночной экономике в России сопровождался возник-

ав

новением целого ряда новых экономических процессов и появлением

в теории и практике хозяйствования категорий, которые ранее не име-

ли широкого распространения. К таким новым явлениям российской

экономики, безусловно, относится туристский рынок. Нельзя сказать,

что туризм и зачатки туристического рынка не^существовали в совет-

ской экономике вовсе. Напротив, туристско-экскурсионная отрасль

была экономически самостоятельным звеном рекреационного ком-

плекса, общая характеристика, основные показатели и тенденции раз-

вития которой детально рассмотрены выше.

Как было отмечено выше (раздел 1.3), развитие туристского биз-

неса в России по современным меркам находится лишь на начальной

стадии. Если рассматривать долю путешествующей части населения

в Великобритании (70%) как ориентир или труднодостижимый идеал

и ограничиться лишь половиной этой доли в качестве целевого значе-

ния для России, то даже в этом случае индустрия туризма России мог-

ла бы претендовать в перспективе на возрастание доли путешеству-

ющего населения до 35—40%. Для сравнения напомним, что в СССР

услугами сферы организованного внутреннего туризма пользовались

ежегодно до трети населения. Эти грубые, прикидочные расчеты сви-

детельствуют в пользу того, что российская индустрия туризма, нахо-

дящаяся сейчас на сравнительно низком уровне, имеет весьма значи-

тельный товарно-рыночный стратегический потенциал развития [107].

Развитие индустрии туризма

—

как часть более общей проблемы

обеспечения права граждан на отдых

—

не только важная социальная

задача федеральных и региональных органов управления, но и много-

аспектная народно-хозяйственная проблема. Вообще, согласно логи-

ке

общественного прогресса, преимущественное развитие должна иметь

сфера непосредственного жизнеобеспечения общества в полном соста-

ве своих отраслей, тогда как все другие отрасли призваны выполнять

лишь функции материально-технического обеспечения. В этом кон-

тексте индустрия туризма, призванная восстанавливать работоспо-

собность трудовых ресурсов, безусловно, относится к сфере непо-

средственного жизнеобеспечения. Ориентируясь на высказанные

положения, авторы решают задачи исследования и разработки эффек-

тивных экономических механизмов ускоренного развития индустрии

туризма и совершенствования методов управления экономическими

субъектами этой отрасли национальной экономики.

Постановка такой проблемы сформулирована в заявлениях Пре-

зидента Российской Федерации и Правительства Российской Феде-

рации о том, что экономическая политика государства на ближайшую

перспективу должна обрести более конкретную социальную направ-

"енность. Кроме того, государство законодательно, как это записано

ст. 3 Федерального закона «Об основах туристской деятельности

Российской Федерации», признает туристскую деятельность одной

из приоритетных отраслей экономики.

I? В период макростабилизации и перехода к устойчивым формам

' кономического развития индустрия туризма становится важным фак-

тором закрепления позитивных тенденций

экономике.

связи

этим,

как уже отмечалось, возрастает роль теоретических разработок, мето-

дологии в организации и управлении развитием индустрии туризма

•в

мезоэкономическом (отраслевом и региональном) и микроэкономи-

ческом разрезе [12].

В самой общей формулировке цель развития индустрии туризма,

вытекающая из логики социально-экономического развития страны,

состоит в создании условий для полноценного удовлетворения по-

требности граждан в отдыхе. Для конструктивного подхода к управле-

нию развитием индустрии туризма такая общая формулировка долж-

на быть конкретизирована. Например, для работающего населения

отдых

—

это прежде всего восстановление трудоспособности. Харак-

тер потребности в туристском отдыхе во многом зависит от уровня

доходов граждан, моды, изменяющейся со временем, и от многих дру-

гих факторов. Задача социально-ориентированной политики, поддер-

живаемой и направляемой государственными и общественными

структурами, должна состоять не только в наиболее полном и диффе-

ренцированном удовлетворении этих естественных потребностей,

с одной стороны, и в максимальном использовании внутренних тури-

стско-рекреационных ресурсов, с другой стороны, а также в придании

туристскому отдыху культурно-познавательной и даже воспитатель-

ной (например, патриотической) направленности.

; Кроме того, решение сформулированной задачи должно включать

в себя меры по преобладающему стимулированию внутреннего туриз-

ма и рациональному использованию

—

в рекреационных и культурных

целях

—

выездного международного туризма. В качестве дополняюще-

го условия может рассматриваться также коммерческо-фискальная

^компонента, которая предполагает разработку комплекса мероприя-

тий, способствующих переориентации международного туризма на

^увеличение и в конечном итоге на преобладание въездного туристско-

го потока.

Наиболее эффективный путь достижения сформулированных це-

лей лежит в русле создания отраслевой двухуровневой информацион-

но-аналитической управляющей системы (ОДИАУС), представляющей

'собой взаимосвязанный комплекс компьютерных и математических

4 Управление индустрией туризма России 97

моделей и методик программного планирования развития индустрии

туризма. Следует отметить, что для разработки такого комплекса не-

обходимо детальное знание специфики отраслевого стратегического

планирования, методов диагностики состояния и прогнозирования

развития национальной экономики на корпоративном, отраслевом и

даже на государственном уровнях. Потребность в создании ОДИАУС

обусловлена, кроме того, радикальными структурными изменениями

общего потенциала национальной экономики и условий хозяйствова-

ния. В этот период появились новые формы финансовой и производ-

ственной организации и кооперации, к управлению пришли новые

кадры, не всегда в достаточной мере владеющие современными мето-

дами стратегического планирования и экономико^математического

прогнозирования экономики на корпоративном и отраслевом уровнях.

Поэтому непременным требованием является участие лиц, при-

нимающих решения (ЛПР), достаточно высокого административного

ранга в создании комплекса методик на всех этапах моделирования и

проектирования ОДИАУС [14]. Участвуя во всех этапах процесса раз-

работки и апробации автоматизированной технологии управления

развитием индустрии туризма, оценочных методик, программ и меро-

приятий

по

развитию индустрии туризма

—

от формулировки проблем

до планирования и управления

—

лица, принимающие решения, фор-

мируют облик, структуру и целевое назначение отдельных подсистем

ОДИАУС

системы в целом. При этом в интерактивном режиме уточ-

няются уровни агрегации, критерии эффективности, приоритеты

и очередность выполнения программных мероприятий и т.п.

Результаты проводимых модельных расчетов и оценок должны

быть не только понятны для ЛПР, но и сравнительно легко ими интер-

претированы в принятых категориях и условиях согласования про-

граммных проектировок. При планировании в рамках ОДИАУС кон-

кретных программных мероприятий специалистам приходится решать

как минимум два типа задач:

1) прогнозировать потребность в ресурсах для решения частных

задач развития индустрии туризма в соответствии с принятой страте-

гией развития отрасли;

2) распределять выделенные или имеющиеся ресурсы по про-

граммным мероприятиям в зависимости от приоритетности программ

и их продолжительности. "

При этом объединение или дробление ресурсов возможно лишь

при участии ЛПР в ходе модельного и вычислительного эксперимен-

тов по оценке различных вариантов реализаций программных меро-

приятий. Надо отметить, что создание и использование компьютер-

ов

моделей для оперативного оценивания степени соответствия про-

ируемого потребления ресурсов на реализацию программных ме-

иятий имеющимся в распоряжении планирующего органа объ-

и номенклатуре ресурсов представляется весьма перспективным

гих точек зрения. Во-первых, предпринимается разработка соот-

вующих модельных и методических средств, во-вторых, компь-

рные моДели превращаются в рабочий инструмент планирования

само по себе повышает обоснованность плановых проектировок)

конец, в-третьих, компьютерные модели реально встраиваются

"нологию разработки программ развития отрасли.

Опыт применения аналогичных систем в практике мезоэкономи-

кого планирования [13] показывает, что эффективность модельно-

дического комплекса фактически определяется полнотой и содер-

ьностью информационных банков, равно как индуктивной силой

еняемых информационных технологий и алгоритмов. Типовой

тав системы информационного обеспечения ОДИАУС, поддержи-

щей технологию разработки, планирования

реализации программ

•вития индустрии туризма, приведен в табл. 2.9.

Таблица 2.9

Состав информационного обеспечения ОДИАУС

Информационная

подсистема

Информационный модуль

ызнаний Информационно-когнитивные модели й технологии форми-

рования дерева подцелей и структуры задач (программных

мероприятий) развития индустрии туризма

Технологии генерирования исходных вариантов реализации

программных мероприятий

Модели формирования укрупненных оценок показателей

программных мероприятий

Модели сопоставления программных мероприятий по раз-

витию индустрии туризма с проектами-аналогами

данных Библиотеки описания реализованных программных меропри-

ятий-аналогов

Базы экономических нормативов: стоимости, продолжитель-

! ности, ресурсоемкое™ и т.п.

Базы потребительских и конструктивно-технологических

характеристик реализованных программных мероприятий

Библиотеки сазе-зШсИез (описание примеров) успешно

< :

работающих туристических организаций

ы информационно-

кдогических <

лств поддержки ,

едур принятия

ений

Методики экспертно-компьютерного оценивания и сравне-

ния вариантов реализации программных мероприятий

Технологии и компьютерные средства применения методов

аналогизации

Нормативно-аналитические способы формирования исход-

ных вариантов реализации программных мероприятий

Продолжение

Информационная Информационный модуль

подсистема

Методика динамического моделирования прогнозных

траекторий распределения ресурсовою графику выполнения

программных мероприятий

Алгоритмы распределения затрат по годам разработки

программных мероприятий

Алгоритмы определения нормативных сроков реализации

программных мероприятий

Алгоритмы расчета смет затрат на реализацию программных

мероприятий в целом и отдельных частей

Разработка ОДИАУС должна опираться на системно-программ-

ный подход к управлению развитием индустрии туризма в свете сфор-

мулированных целей. Сущность системно-программного подхода

в процессе построения ОДИАУС заключается

системном анализе эко-

номического состояния индустрии туризма, диагностике ее стратеги-

ческого потенциала, с одной стороны, и программном планировании

совокупности мероприятий по развитию отрасли в целом и образу-

ющих ее организаций и предприятий

—

с другой.

Для воплощения прагматической ориентации ОДИАУС при ее

разработке используются следующие основополагающие принципы:

• реализуемость: возможность осуществления всех предусмот-

ренных системой функций и процедур в нормальных условиях работы

отрасли и входящих в ее состав организаций и предприятий, разумное

и правильно распределенное во времени сочетание традиций и новиз-

ны системы управления отдельными предприятиями;

• стратегичность: соответствие стратегии развития отрасли лю-

бого разрабатываемого

реализуемого

рамках системы программного

мероприятия;

• функциональная эффективность: направленность на высокую

степень реализации целей, поставленных перед самой системой;

• экономическая эффективность: преобладание финансовых

и экономических результатов работы Отрасли над затратами на осуще-

ствление в рамках системы отраслевых программ и мероприятий;

• полнота и целостность: наличие внутренне и системно непроти-

воречивых процедур реализации отраслевых программ

мероприятий,

обеспеченных организационно, методически и финансово;

• экономичность: минимизация числа избыточных процедур

до-

кументов, без которых система могла бы достигать поставленных це-

лей.

100

.Программное планирование отраслевого развития имеет в своей

ве ежегодную циклическую процедуру формирования финансо-

базы (бюджета) программы. В рыночной экономике (в отличие

"аново-централизованной) задача формирования программы не

&йтся только к составлению расписания работ и мероприятий,

Как

главным является изыскание для нее источников прямых ин-

щий и план превращается в средство реализации инвестицион-

процесса.

(Формирующиеся рыночные отношения в сочетании с государ-

иным регулированием экономики благоприятствуют приведению

дологии сквозного программного планирования развития индуст-

туризма в соответствие с общепринятой в мировой практике ком-

ксной системой «планирование-программирование-бюджетирова-

(ППБ), которая направлена на решение триединой задачи:

1) прогнозирование потребностей в развитии индустрии туризма;

2) формирование комплекса программных мероприятий с после-

щей детализацией потребностей в конкретные обеспечивающие

эаммные мероприятия;

3) ежегодное обоснование бюджетно-финансового обеспечения,

явление и контроль исполнения комплекса программных меро-

тий.

Эта схема программно-стратегического планирования развития

асли применима и для реализации крупномасштабных проектов,

ользующих комбинированные финансовые ресурсы из государст-

ных и негосударственных источников: Закрепление главенства фи-

овой базы в реализации стратегии развития отрасли и входящих

состав предприятий, использование ППБ и системно-программно-

одхода позволяют сформулировать

реализовать неразрывную, ло-

ески обоснованную последовательность организационных и анали-

еских процедур сквозного описания и решения комплексных

'лем развития отрасли

—

от оценки состояния и перспектив разви-

отраслевого ресурсно-рыночного и материально-технического по-

иала отрасли, текущих общественных потребностей в услугах ин-

~ии туризма, к

формированию соответствующих целереализующих

приятий, обоснованию ресурсного, в первую очередь финансово-

дабеспечения из различных источников.

Типовой состав процедур принятия управленческих решений

мках реализации системно-программной методологии представим

иде последовательности следующих этапов.

1. Выбор

направлений, путей или способов решения целевой за-

и.

101

2. Формирование системы проблемных подцелей и задач разви-

тия индустрии туризма, установление их приоритетов и временных го-

ризонтов.

3. Постановка задач разработки частных программных целереа-

лизующих мероприятий в проблеме развития индустрии туризма.

4. Оценка объемов и номенклатуры ресурсного обеспечения

совокупности программных мероприятий по развитию индустрии ту-

ризма.

5. Оценка объема и состава информационного, методического

т.п.

обеспечений для реализации разрабатываемых программных ме-

роприятий по развитию индустрии туризма и лиц, принимающих ло-

кальные решения.

6. Определение состава нормативных и организационно-распо-

рядительных актов и документов, поддерживающих процессы реали-

зации программных мероприятий по развитию отрасли, а также орга-

низация разработки недостающих документов.

7. Определение источников финансирования программных ме-

роприятий, а также выбор заказчиков и исполнителей.

8. Организация разработки недостающего информационно-мето-

дического обеспечения реализации программных мероприятий по раз-

витию отрасли.

9. Разработка экономического механизма управления процесса-

ми реализации программных мероприятий, который обеспечит отбор

целереализующих мероприятий по условию их максимальной целе-

вой эффективности, в том числе построение логической схемы взаи-

модействия

коммуникационной сети системы управления ЛПР

спе-

циалистов с набором экономико-математических методов и моделей.

10. Оценка эффективности целереализующих мероприятий и ре-

шений по системе принятых критериев.

Взаимосвязь и порядок выполнения этапов принятия управлен-

ческих решений в ОДИАУС условно показана на рис. 2,8.

В свою очередь, каждый этап может быть представлен совокупно-

стью более мелких шагов (действий). Так, разработка экономического

механизма управления процессами реализации программных меро-

приятий (этап 9) включает в себя несколько шагов, основным среди

которых является формирование исходного варианта реализации про-

граммного мероприятия. Для формирования исходного варианта реа-

лизации программного мероприятия используются различные спосо-

бы: от экспертных до динамического моделирования.

Экспертный способ основывается на формировании исходного

варианта реализации программного мероприятия экспертами

—

спе-

102