Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

стного самоуправления муниципальных образований отдель-

ными государственными полномочиями Ханты-Мансийского

автономного округа по государственной регистрации актов

гражданского состояния в Ханты-Мансийском автономном

округе»);

• предоставление льгот по уплате государственной пошлины

(см., например, Закон Алтайского края от 11 марта 1997 г.

№ 8-ЗС «О наделении органов местного самоуправления пол-

номочиями по принятию решения об освобождении вынуж-

денных переселенцев от уплаты государственной пошлины (та-

рифа) за удостоверение отдельных нотариальных действий»);

• создание и руководство учреждениями государственной служ-

бы медико-социальной экспертизы (см., например, Закон

Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 апреля 1999 г.

№ 7-ЗАО «О наделении органов местного самоуправления

государственными полномочиями по созданию и руково-

дству учреждениями государственной медико-социальной экс-

пертизы»);

• комплектование, хранение, учет и использование документов

архивного фонда субъекта Федерации (см., например, Закон

Иркутской области от 20 октября 1999 г. «О наделении органов

местного самоуправления областными государственными пол-

номочиями по комплектованию, хранению, учету и использо-

ванию документов архивного фонда Иркутской области»);

• порядок пользования отдельными природными ресурсами (см.,

например, Закон Читинской области от 4 февраля 1998 г.

№ 114—340 «О наделении органов местного самоуправления

государственными полномочиями по предоставлению участ-

ков лесного фонда в пользование»») и др.

Наиболее сложная проблема во взаимоотношениях между орга-

нами государственной власти и местного самоуправления по реали-

зации последними переданных им государственных полномочий —

финансирование. Остро сформулировал проблему недофинансиро-

вания президент конгресса муниципальных образований России О.

Сысуев: «Проблема заключается в том, что сегодня у органов мест-

ного самоуправления обязательств примерно в 3 раза больше, чем

финансовых возможностей. Для выполнения всех поставленных

задач нужно около 6 трлн руб., а реально из бюджета на эти цели

пока может быть выделено не более 2 трлн. В такой ситуации как

ни дели полномочия, как ни пытайся развить местное самоуправ-

ление — все равно эффективно функционировать оно не будет»

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрено, что

финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий,

Воробьев В. У муниципалитетов задач больше, чем денег // РГ. 2002. 22 окт.

переданных органам местного самоуправления, осуществляется толь-

ко за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соот-

ветствующего бюджета. Органы местного самоуправления имеют

право дополнительно использовать собственные материальные ре-

сурсы и финансовые средства для осуществления переданных им

отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, пре-

дусмотренных уставом муниципального образования (ч. 4 ст. 19).

Необходимость передачи соответствующих финансовых средств

в случае наделения органов местного самоуправления отдельными

государственными полномочиями была также предусмотрена в За-

коне о финансовых основах местного самоуправления. В нем было

определено, что при наделении органов местного самоуправления

отдельными государственными полномочиями России и отдельны-

ми государственными полномочиями субъектов Федерации им од-

новременно передаются материальные и финансовые ресурсы, не-

обходимые для осуществления этих полномочий (п. 2 ст. 4).

Положения БК определяют, что финансовые средства, необхо-

димые для осуществления отдельных государственных полномочий,

передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются

в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид

расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому виду расхо-

дов. Средства, переданные местному бюджету в качестве обеспече-

ния отдельных государственных полномочий, должны учитываться

как доход в форме безвозмездных перечислений (ст. 60, 69, 86).

Между тем на уровне субъектов Федерации не проводится серьезный

анализ ни потребности органов местного самоуправления в финан-

сировании переданных им отдельных государственных полномочий,

ни реализации ими этих полномочий.

Кроме того, многие федеральные законы возлагают на органы

местного самоуправления государственные полномочия, так ска-

зать, скрыто, т.е. не указывая прямо их государственную природу,

что позволяет в нарушение всех конституционных норм не произ-

водить их финансирование. В конечном счете страдает население,

не получающее гарантированного государством обеспечения той или

иной сферы жизнедеятельности. Такая ситуация имеет место пото-

му, что ни на федеральном, ни на региональном уровнях не преду-

смотрен механизм ответственности органов государственной власти

за недофинансирование переданных органам местного самоуправ-

ления отдельных государственных полномочий. Не работает также

механизм ответственности самих органов местного самоуправления

за неэффективную реализацию этих полномочий.

Для решения этой проблемы необходимо произвести монито-

ринг уже осуществляемых органами местного самоуправления госу-

дарственных полномочий. Первым шагом должно стать выявление

потребности органов местного самоуправления в финансировании

переданных им отдельных государственных полномочий. Такой ана-

лиз должен быть проведен за несколько лет с целью выявления ос-

новных тенденций изменения расходов на выполнение государст-

венных полномочий в сторону их увеличения или уменьшения.

Вторым шагом должен стать анализ реализации органами мест-

ного самоуправления переданных им полномочий с целью опреде-

ления эффективности использования ими переданных средств. Должен

быть составлен план финансирования государственных полномо-

чий, реализуемых органами местного самоуправления, с указанием

норм расходов по отдельным статьям. Необходимо передавать ин-

дексируемую в соответствии с инфляцией сумму в виде ежегодных

трансфертов муниципальным образованиям.

Реализация этих положений должна обеспечиваться четко нала-

женным механизмом взаимной ответственности органов государст-

венной власти и местного самоуправления. В этих целях в Законе

о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрено, что органы госу-

дарственной власти и после передачи отдельных государственных

полномочий, относящихся к их компетенции, сохраняют возмож-

ность влиять на их исполнение. Они наделяются правом издавать

обязательные для исполнения органами местного самоуправления

нормативные правовые акты и осуществлять контроль над их ис-

полнением (ч. 1 ст. 20).

Гарантией органов местного самоуправления является норма

Закона о местном самоуправлении 2003 г., устанавливающая, что

признание в судебном порядке несоответствия федеральных зако-

нов, законов субъектов Федерации, иных нормативных правовых

актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправ-

ления отдельными государственными полномочиями, требованиям,

предусмотренным Законом в части, касающейся порядка наделения

органов местного самоуправления отдельными государственными

полномочиями (ст. 19), является основанием для отказа от испол-

нения этих полномочий.

В целях создания механизма взаимной ответственности органов

местного самоуправления и государственной власти оправданным

является включение в Закон о местном самоуправлении 2003 г.

нормы о том, что органы местного самоуправления несут ответст-

венность за осуществление отдельных государственных полномочий

в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели

материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 3 ст. 20). В каче-

стве меры ответственности можно рассматривать подп. 3 п. 1 ст. 75,

предусматривающий возможность временного осуществления пол-

номочий органов местного самоуправления органами государствен-

ной власти субъектов Федерации в случае, если при осуществлении

отдельных переданных государственных полномочий за счет пре-

доставления субвенций местным бюджетам органами местного са-

моуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных

средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона,

иных нормативных правовых актов, установленных соответствую-

щим судом.

Иные меры ответственности могут также устанавливаться зако-

нодательством субъектов Федерации. Так, Закон Иркутской области

от 9 сентября 1998 г. № 42-03 «О наделении органов местного са-

моуправления отдельными государственными полномочиями Иркут-

ской области» в качестве санкции за неисполнение или ненадлежа-

щее исполнение государственных полномочий, которая может быть

применена к органам местного самоуправления органами государ-

ственной власти, называет возмещение ущерба органами местного

самоуправления, причиненного в результате нецелевого использо-

вания объектов областной собственности и переданных финансо-

вых средств (ст. 17).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает огра-

ничение степени ответственности органов местного самоуправления

и их должностных лиц за осуществление переданных полномочий:

они ответственны за осуществление только тех полномочий, воз-

можность реализации которых полностью обеспечена органами го-

сударственной власти материальными ресурсами и финансовыми

средствами. В любом случае органы местного самоуправления не

могут нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее

исполнение государственных полномочий, переданных им с нару-

шением требований Закона.

С учетом проблем в финансировании передаваемых органам ме-

стного самоуправления государственных полномочий актуальным

является вопрос: требуется ли согласие органов местного самоуправ-

ления для передачи им государственных полномочий? В Законе о ме-

стном самоуправлении 2003 г. не предусматривается необходимость

согласия в какой-либо форме органов местного самоуправления

относительно передачи им отдельных государственных полномочий.

В законодательстве субъектов Федерации этот вопрос решается

по-разному. Можно выделить три существенных основания наделе-

ния органов местного самоуправления отдельными государствен-

ными полномочиями: волевым решением органом государственной

власти; только с согласия органом местного самоуправления; с со-

гласия населения муниципальных образований.

Передача отдельных государственных полномочий вообще без

согласия органов муниципального образования противоречит прин-

ципам взаимодействия органов государственной власти и местного

самоуправления, в частности таким, как равноправие, согласование

интересов, координация и взаимодействие, взаимная ответствен-

ность органов государственной власти и местного самоуправления.

Наиболее правильным представляется второй вариант, посколь-

ку нереально требовать получения согласия на передачу органам

местного самоуправления государственных полномочий от населе-

ния муниципальных образований. Между тем следует согласиться

с И. Мачульской, считающей, что, по крайней мере, на современ-

ном этапе согласие органов местного самоуправления на осуществ-

ление отдельных государственных полномочий не является излиш-

ним. Причем передача этих полномочий должна происходить по-

степенно. Для начала было бы достаточно передать только 10—15

наиболее важных функций. Потом, в зависимости от того, как ме-

стное руководство справляется со своими обязанностями, количест-

во полномочий может увеличиваться

Необходимость получения согласия органов местного само-

управления на реализацию ими отдельных государственных полно-

мочий связана с проблемой возврата (изъятия из компетенции) пе-

реданных полномочий. Многие законы субъектов Федерации пре-

дусматривают в качестве меры ответственности органов местного

самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение

возврат переданных им отдельных государственных полномочий их

изъятие. Подобное положение содержится, например, в Законе

Пермской области от 14 сентября 1998 г. № 219-22 «О порядке на-

деления органов местного самоуправления Пермской области от-

дельными государственными полномочиями». Однако действен-

ность этой санкции представляется сомнительной с учетом того,

что отдельные государственные полномочия передаются органам

местного самоуправления без их согласия.

Возвращение государственных полномочий, переданных или де-

легированных органам местного самоуправления, допустимо в лю-

бой ситуации и не требует каких-либо оснований. Органы государ-

ственной власти могут в любой момент вернуть себе переданные

полномочия, если это будет способствовать повышению эффектив-

ности их реализации. Подобный возврат полномочий предусмотрен,

в частности, в Законе Тульской области от 27 ноября 1997 г. № 66-ЗТО

«О наделении органов местного самоуправления отдельными пол-

номочиями органов государственной власти Тульской области».

Финансовые ресурсы, выделенные для осуществления этих полно-

мочий, могут изыматься в порядке уточнения соответствующих ста-

тей бюджета субъекта Федерации.

Передачу отдельных государственных полномочий, закреплен-

ную в законе, целесообразно дополнять заключением договора (со-

глашения), конкретизирующего подобную передачу и определяю-

щего механизма реализации переданного полномочия. По мнению

См.: Мачульская И. Указ. соч. С. 177.

И. Мачульской, такой способ имеет право на существование при

наличии следующих условий:

• должно иметь место законодательное закрепление с указани-

ем процедуры такой передачи;

• такая форма передачи полномочий уместна, если передача

полномочия имеет срочный характер (от одного года до пяти

лет). Если же полномочие передается на неопределенное время,

целесообразно оформлять такую передачу только законом

В законе субъекта Федерации о передаче полномочий необхо-

димо предусмотреть все значимые условия наделения, в том числе

объем финансирования, взаимную ответственность органов госу-

дарственной власти и местного самоуправления. Если в силу раз-

личного экономического, демографического, социального положения

муниципальных образований единые для всех нормы установить не-

возможно, целесообразно дополнительно к закону подписывать до-

говоры с каждым муниципальным образованием или с их группами.

В.И. Васильев и А.Е. Постников в модельном законе «О делеги-

ровании части полномочий органами государственной власти субъ-

екта Российской Федерации органам местного самоуправления»

выделяют следующие существенные условия договора о делегиро-

вании государственных полномочий:

• цели делегирования;

• сроки осуществления полномочий;

• порядок материально-финансового обеспечения делегируе-

мых полномочий;

• формы и меры ответственности органов местного самоуправ-

ления за неисполнение договора;

• условия расторжения договора, а также возврата делегиро-

ванных полномочий

Во всяком случае существенными условиями договора о переда-

че полномочий являются:

• конкретно определенные передаваемые полномочия;

• финансовое обеспечение (источник финансирования) переда-

ваемых полномочий;

• порядок и формы контроля над осуществлением переданных

полномочий.

Сторонами соглашений о передаче полномочий являются орга-

ны исполнительной власти субъектов Федерации и исполнительные

органы местного самоуправления. Соглашения, подписанные во ис-

полнение регионального закона, необходимо ратифицировать пред-

ставительными органами субъекта Федерации и местного само-

управления для придания ему достаточной юридической силы.

См.: Мачульская И. Указ. соч. С. 176.

См.: Муниципальное право: Учебник / Под ред. А.И. Коваленко. М., 1997.

С. 283-321.

Предметом соглашения могут быть:

• условия и порядок осуществления полномочий;

• материально-финансовая основа передачи осуществления

части полномочий;

• формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении

положений соглашения;

• механизм реализации полномочий;

• иные вопросы, связанные с исполнением положений согла-

шения.

Эти договоры и соглашения могут заключаться с органами ме-

стного самоуправления муниципального образования любого уров-

ня. При этом должны учитываться организационные, кадровые,

информационные и иные возможности органов местного само-

управления соответствующего уровня.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г.

№ 3-П указано на недопустимость передачи органам местного са-

моуправления не отдельных, а совокупности государственных пол-

номочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе

и без предварительного выделения материального выделения мате-

риальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.

Наделение органов местного самоуправления отдельными госу-

дарственными полномочиями не должно быть чрезмерным, ото-

двигающим решение вопросов местного значения на второй план

и тем самым угрожающим социальному назначению местного са-

моуправления.

В отличие от наделения органов местного самоуправления от-

дельными государственными полномочиями возможность обратной

передачи не закреплена в Законе о местном самоуправлении 2003 г.

Не предусматривалась подобная возможность и в Законе 1995 г.

Более того, вопрос о возможности делегирования органами местно-

го самоуправления вопросов местного значения органам государст-

венной власти являлся предметом рассмотрения Конституционного

Суда РФ. Последний в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П

по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава

(Основного Закона) Курской области признал такую возможность

противоречащей Конституции РФ как нарушающую право граждан

на местное самоуправление.

Тем не менее существует необходимость подобной передачи

полномочий, что нашло отражение в законах о местном самоуправ-

лении некоторых субъектов Федерации. Так, согласно ст. 43 Закона

Пермской области «О местном самоуправлении в Пермской облас-

ти» органы местного самоуправления в случае невозможности вы-

полнения ими отдельных полномочий по решению вопросов мест-

ного значения вправе передавать их по решению представительного

органа местного самоуправления органам государственной власти

на договорной основе.

Кроме того, региональное законодательство может регулировать

не только взаимную передачу полномочий, но и передачу при этом

объектов региональной собственности в обеспечение передаваемых

полномочий. Так, Закон Липецкой области от 4 декабря 1998 г. «О по-

рядке приема и передачи объектов государственной (областной) и му-

ниципальной собственности» специально регламентирует взаимоот-

ношения областных государственных органов и органов местного

самоуправления при безвозмездной передаче объектов собственно-

сти области в муниципальную, и наоборот. Закон устанавливает

порядок оформления перехода права собственности в соответствии

с федеральным законодательством.

Возможность передачи полномочий органов местного само-

управления органам государственной власти субъектов Федерации

критикуется исходя из следующего основания. Органы государст-

венной власти субъектов Федерации могут искусственно создать

органам местного самоуправления такие условия, при которых по-

следние будут вынуждены передавать часть своих полномочий в ве-

дение органов государственной власти, лишая себя установленной

федеральным законом компетенции.

Критикуя нормы региональных законов о возможности переда-

чи полномочий местных органов органам государственной власти

в случаях, когда из-за отсутствия материальных и финансовых ре-

сурсов органы местного самоуправления не в состоянии самостоя-

тельно выполнять эти полномочия, М.З. Фейгин справедливо счи-

тает, что практическое применение этих норм может привести

к ситуации, когда власти субъектов Федерации будут до минимума

урезать финансовую помощь местным бюджетам, не оставляя орга-

нам местного самоуправления иного выхода, кроме передачи своих

неотъемлемых полномочий государству, которое обязано обеспе-

чить местному самоуправлению достаточную финансовую базу для

их осуществления

Новеллой Закона о местном самоуправлении 2003 г. является

установление возможности временного осуществления отдельных

полномочий органов местного самоуправления органами государст-

венной власти субъектов Федерации. Практика показывает, что без

прямой организационной помощи органам местного самоуправле-

ния со стороны государственной власти они не в состоянии выйти

из сложных ситуаций, вызываемых как объективными, так и субъ-

ективными факторами. В этих условиях существует необходимость

закрепления в Законе возможности взаимного делегирования пол-

номочий хотя бы в течение ограниченного определенным временем

переходного периода становления местного самоуправления.

Передача полномочий органов местного самоуправления орга-

нам государственной власти допустима в тех случаях, когда послед-

См.: Фейгин М.З. Указ. соч. С. 26.

ние способны более эффективно их реализовать. В Европейской

хартии местного самоуправления указывается, что «осуществление

государственных полномочий, как правило, должно преимущест-

венно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам»

(п. 3 ст. 4). Общим принципом управления государством должно

быть возложение полномочий на те органы, которые способны

наиболее эффективно их выполнять. В различных случаях это могут

быть органы государственной власти и местного самоуправления.

Не всегда это возможно определить на федеральном уровне, поэто-

му органы государственной власти и местного самоуправления

субъектов Федерации должны быть наделены правом самостоятель-

но решать вопрос о взаимном делегировании полномочий. Причем

определение эффективности, ее критериев могло бы быть отражено

в договорах (соглашениях) по поводу передачи полномочий.

В настоящее время законодательство предоставляет муници-

пальным образованиям для исполнения своих функций право (но

не обязанность) иметь собственные налоговые службы, казначейст-

ва, другие финансово-кредитные организации, милицию, земельные

службы, экологические органы и т.д., создание которых в большин-

стве муниципальных образований нецелесообразно. В.В. Пылин пред-

лагает решить эту проблему за счет делегирования отдельных муни-

ципальных полномочий соответствующим территориальным госу-

дарственным органам. Такой подход избавил бы муниципальные об-

разования от лишних финансовых и материальных затрат, от ничем

не оправданного расширения аппарата муниципальных служащих,

а гражданам позволил бы лучше ориентироваться в системе органов

власти и управления, точнее судить об их характере и о статусе

Необходимо принять норму о взаимном делегировании полно-

мочий в Законе о местном самоуправлении 2003 г. Однако эта ста-

тья должна содержать и определенные ограничения в отношении

передачи местных полномочий органам государственной власти.

Последние содержатся, например, в Законе Ивановской области от

14 марта 1996 г. «О местном самоуправлении в Ивановской облас-

ти»: «Не могут быть переданы исключительные полномочия пред-

ставительного органа местного самоуправления» (абз. 2, ч. 3 ст. 12).

Часть 4 этой же статьи устанавливает альтернативные варианты при

передаче полномочий: «В случае, когда отсутствие материальных

и финансовых ресурсов является единственной причиной невыпол-

нения органами местного самоуправления отдельных полномочий

по решению вопросов местного значения, органы государственной

власти Ивановской области обязаны рассмотреть вопрос о создании

необходимых материально-финансовых условий либо принять ука-

занные полномочия к своему исполнению, если создание необхо-

димых материально-финансовых условий находится в их исключи-

тельной компетенции».

См.: Пылин В.В. Указ. соч. С. 25.

Передача полномочий органов местного самоуправления госу-

дарственным органам должна обязательно оформляться соглашени-

ем между этими органами, ратифицируемым представительными

органами субъекта Федерации и муниципального образования и под-

писываемого их высшими должностными лицами, что будет гаран-

тировать соблюдение прав местного самоуправления.

Таким образом, наделение органов местного самоуправления

отдельными государственными полномочиями следует рассматри-

вать как функциональную форму взаимодействия между органами

государственной власти и местным самоуправлением, смягчающую

жесткое организационное и компетенционное разведение государ-

ства и местного самоуправления, обусловленную положением ст. 12

Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не

входят в систему органов государственной власти.

Гарантиями органов местного самоуправления в сфере наделе-

ния их отдельными государственными полномочиями являются:

передача не всех, а только отдельных государственных полномочий;

актом передачи является федеральный или региональный закон при

условии одновременного предоставления необходимых ресурсов и

сохранения государственного контроля. При этом органы местного

самоуправления исполняют и несут ответственность за осуществле-

ние переданных государственных полномочий в пределах предос-

тавленных материальных и финансовых ресурсов.

Даже при соблюдении конституционного требования о необхо-

димости обязательного ресурсного сопровождения передаваемых

органам местного самоуправления отдельных государственных пол-

номочий остается опасность перегрузки муниципалитетов государ-

ственными полномочиями. Важной является задача нахождения

оптимальной меры законодательного урегулирования допустимого

объема государственных полномочий, передаваемых органам мест-

ного самоуправления.

Опорой и проводником государственной власти в системе мест-

ного самоуправления являются муниципальные районы и городские

округа. Именно на них возложена обязанность осуществления пе-

редаваемых им отдельных государственных полномочий, что, как

следствие, означает и контроль со стороны органов государствен-

ной власти над надлежащим осуществлением этих полномочий.

2.4. Пути и направления дальнейшего

совершенствования взаимодействия органов

государственной власти и местного самоуправления

В любом государстве на том или ином этапе его развития соотно-

шение институтов (систем) государственной власти и местного са-

моуправления непостоянно. Периоды сотрудничества зачастую сме-