Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

ния, удовлетворяющего обе стороны и достигаемого путем перего-

воров и консультаций.

На практике часто ведение переговорных процессов не закреп-

лено юридически и основывается исключительно на неформальных

договоренностях. Между тем согласование представляет собой оп-

ределенную управленческую процедуру, которая должна иметь пра-

вовое закрепление

При разработке законодательства должна учитываться процессу-

альная сторона согласования: сроки согласования; порядок согласо-

вания (правомерность органа, отправившего вопрос на согласова-

ние, перечень органов или должностных лиц местного самоуправле-

ния, которые в обязательном порядке должны участвовать в согла-

совании, создание различного рода комиссий или рабочих групп

в процессе согласования глобального вопроса и др.); порядок рас-

смотрения споров в случае, когда органы местного самоуправле-

ния отказываются согласовать тот или иной вопрос; сроки передачи

средств в случаях, когда процесс согласования при обсуждении ка-

ких-либо глобальных вопросов требует дополнительных затрат от

местного самоуправления.

Проблема согласований во взаимоотношениях органов государ-

ственной власти и местного самоуправления возникает в случае,

когда полномочия по отдельным предметам ведения в силу своей

специфики не поддаются разграничению даже на договорном уровне.

Так, Закон Тюменской области от 25 декабря 1997 г. № 123 «Об ад-

министративном центре Тюменской области» предусматривает со-

вместное участие органов государственной власти Тюменской об-

ласти и органов местного самоуправления Тюмени в реализации

таких полномочий, как проведение областных, федеральных и меж-

дународных мероприятий; разработка и осуществление целевых об-

ластных программ развития города как административного центра

области; проведение совместных природоохранных мероприятий.

Основной формой взаимодействия в таких случаях выступает

долевое финансирование различного рода мероприятий как из ре-

гионального бюджета, так и из местных бюджетов. При этом ос-

новная финансовая тяжесть по-прежнему падает на местные бюд-

жеты. Более того, во многих случаях органы государственной вла-

сти вопреки взятым на себя обязательствам и закону вообще не

финансируют совместные программы. Во избежание возникновения

таких ситуаций объемы финансирования должны закрепляться еже-

Вряд ли целесообразно принимать отдельный закон о процедуре согласования

во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправле-

ния, как это предлагают отдельные авторы (см.: Игнатюк Н.А. Правовые про-

блемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской

Федерации с органами местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид.

наук. М., 1997. С. 19).

годно в договорном порядке на основе переговоров между органами

государственной власти и местного самоуправления. Такие догово-

ры должны, помимо прочего, содержать нормы об ответственности

как органов государственной власти, так и местного самоуправле-

ния, за их невыполнение или нецелевое расходование предусмот-

ренных договором средств.

Насущной проблемой все же представляется необходимость

четкого законодательного разграничения полномочий по предметам

совместного ведения и заключение на этой основе договоров, кон-

кретизирующих процесс реализации полномочий в каждом муни-

ципальном образовании с учетом его экономических, демографиче-

ских, территориальных и других особенностей. Правовой механизм

взаимодействия органов государственной власти и местного само-

управления выступает как система правовых средств регулирования

общественных отношений, складывающихся в процессе взаимодей-

ствия органов государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, исходной основой взаимодействия между орга-

нами государства и местного самоуправления является проблема

разграничения предметов ведения, полномочий и соответствующих

материальных и финансовых ресурсов между этими органами. Ак-

туальной остается разработка и совершенствование законодательст-

ва, более конкретно регулирующего компетенцию органов местного

самоуправления, что достижимо в том числе путем разделения

предметов ведения на ряд более конкретных вопросов, а также раз-

граничение полномочий между органами государственной власти

и местного самоуправления. Последнее обязательно должно быть

увязано с разграничением соответствующих материальных и финан-

совых ресурсов.

2.3. Законодательное регулирование наделения

органов местного самоуправления

отдельными государственными полномочиями

В процессе осуществления органами государственной власти своей

деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими

полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень

субъектов Федерации. Ряд отношений (государственная регистра-

ция актов гражданского состояния, воинский учет, совершение но-

тариальных действий и т.п.) крайне затруднительно осуществлять

органам государственной власти субъектов Федерации, не говоря

уже о федеральных структурах.

Возможны два пути решения этой проблемы: 1) создание на тер-

ритории местного самоуправления государственных структур; 2) на-

деление отдельными государственными полномочиями органов ме-

стного самоуправления на основе федеральных и региональных за-

конов. Оба пути используются на практике, у каждого из них име

ются свои достоинства и недостатки.

Очевидный недостаток первого пути — это необходимость соз-

дания в системе управления новых структур, что неизбежно вызовет

массу коллизий, связанных с дублированием органов управления,

их неоправданной конкуренцией. Недостаток второго пути — не-

возможность построить эффективную систему исполнительной вла-

сти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления

юридически отделены от государственных органов власти, и воз-

можность давать указания органам местного самоуправления у го-

сударственной власти ограничена.

Как отмечает В.Е. Чиркин, попытки перенести на уровень му-

ниципальных образований социальные нужды населения даже при

сопутствующей передаче материальных ресурсов не всегда оказы-

ваются удачными. Попытка разгрузить федеральный бюджет и бюд-

жеты субъектов Федерации зачастую приносит новые тяготы гражда-

нам из-за слабости финансовой базы муниципальных образований

Достоинства первого пути:

• возможность создания единой системы вертикальной испол-

нительной власти;

• приближение государственной власти к населению;

• более полное и глубокое информирование органов государст-

венной власти о ходе дел в местных сообществах;

• возможность комплексного социально-экономического раз-

вития территорий, более широких, чем территории местного

самоуправления, т.е. внутриобластных регионов, на террито-

рии которых есть не одно местное сообщество, а, скажем, не-

сколько или даже несколько десятков таковых.

В отдельных субъектах Федерации пошли именно по пути соз-

дания территориальных органов государственной власти, осуществ-

ляющих государственные полномочия в управленческих округах —

территориальных структурах, более крупных, чем отдельное муни-

ципальное образование, но меньших, чем весь регион. Так, в Сверд-

ловской области в 1996 г. подписан указ губернатора «О структуре

исполнительных органов государственной власти», в котором пре-

дусматривалось деление области на шесть управленческих округов.

Само по себе создание таких округов не требовало законодательно-

го оформления, так как речь шла лишь о перераспределении госу-

дарственных полномочий, не затрагивая полномочия органов мест-

ного самоуправления. Тем не менее формирование новых управ-

ленческих структур было решено закрепить законодательно, для

См.: Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. М., 2001.

С. 462.

чего принят Закон от 24 декабря 1996 г. № 58-03 «Об исполни-

тельных органах государственной власти Свердловской области», в ко-

тором прописывались возможность создания округов и примерные

их полномочия. В настоящее время в процессе законода

тельного

оформления находится каждый из вновь созданных управленческих

округов — по каждому из них должен быть принят отдельный нор-

мативный акт.

По пути создания территориальных органов государственной

власти пошли в некоторых других субъектах Федерации, в частности

в Республике Карелия, где такая система самоуправления закрепле-

на даже в республиканском законе о местном самоуправлении, в Тю-

менской области — в районах созданы органы государственной вла-

сти — территориальные подразделения областной администрации.

Возможность параллельного создания территориальных органов

государственной власти для осуществления государственных пол-

номочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком

уровне, положительно оценивается многими учеными в качестве

временной меры, допустимой, пока не окрепнет, прежде всего фи-

нансово, местное самоуправление

Однако все достоинства данного пути не перевешивают главно-

го недостатка — необходимости создания дублирующих управлен-

ческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократизации

всей системы и, что самое важное, напрямую отражается на граж-

данах, платящих налоги на содержание государственного аппарата.

Неплохая перспектива у второго пути — наделение отдельными

государственными полномочиями органов местного самоуправле-

ния. Такая возможность закреплена в Конституции РФ и Законе

о местном самоуправлении 2003 г., которые относят к предметам

ведения органов местного самоуправления также отдельные госу-

дарственные полномочия, которыми они могут наделяться в соот-

ветствии с законодательством.

Реализация органами местного самоуправления полномочий го-

сударства имеет под собой определенные исторические основы: в Рос-

сии органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый

объем государственных полномочий и государственных обязанно-

стей. К ведению земских учреждений согласно Положению о гу-

бернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. под-

лежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение

возложенных на земство потребностей воинского и гражданского

управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела,

которые вверялись на основании особых уставов, положений или

постановлений

См.:

Мачульская И.

Государственные полномочия местного самоуправления //

Федерализм. 1998. № 3. С. 177.

См.: Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями орга-

нов местного самоуправления //Гос-во и право. 1999. № 9. С. 15.

В настоящее время во многих государствах с развитым местным

самоуправлением доля коммунальных дел имеет тенденцию к со-

кращению, а доля государственных полномочий, уже превысившая

50% в структуре общественных задач, осуществляемых в муниципа-

литетах, продолжает увеличиваться. Подобная эволюция местного

самоуправления, по мнению Г.В. Барабашева, «многократно усили-

ла государственную природу муниципальных институтов, срастив

местные дела с общегосударственными и поставив выборные муни-

ципальные учреждения в сильнейшую административную и финан-

совую зависимость от правительства и министров»

Аналогичных позиций придерживаются ученые Р. Граверт (Гер-

мания), П.М. Слоу (Великобритания), С. Монти (Швеция), Ш. Ма-

хещвари (Индия) и др. Так, Р. Граверт отмечает, что «чем полнее

втягиваются местные территориальные единицы в осуществление

конституционно-правовых принципов социальной государственно-

сти, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных осо-

бенностей и следовать единым для всей страны принципам госу-

дарственной политики»

Принцип передачи власти, выдвинутый и обоснованный Евро-

пейским союзом и закрепленный Европейской хартией местного

самоуправления, находит все большее распространение в государст-

вах — ее участниках. Так, в Швеции, Нидерландах, Германии, Испа-

нии такая практика получила наибольшее применение. Реализация

принципа передачи государственных полномочий местным органам

обусловила во Франции переход от начал централизации к относи-

тельной децентрализации управления.

По мнению Д.И. Черкасова, общая для большинства стран со-

временного мира тенденция заключается в сокращении собственно

коммунальных дел и расширении обязательных и порученных. Та-

кая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов

в государственный механизм, их приспособление к решению задач,

имеющих прежде всего общегосударственное значение. Показатель-

но, что в Германии обязательные и порученные дела составляют

80—90% общего объема дел, выполняемых местными органами

Во многом схожая ситуация наблюдается в России. Как отмеча-

ет Л.A. Лукашов, не менее 70% работы местных органов занимает

решение вопросов, связанных с осуществлением государственных

функций в различных отраслях хозяйства

Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Ве-

ликобритания). М., 1971. С. 104.

Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ //

Гос-во и право. 1992. № 10. С. 107.

См.: Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М., 1998.

С. 106-115.

См.: Лукашов Л.А. Указ. соч. С. 132.

Эффективной является юридическая практика законодательного

наделения органов местного самоуправления отдельными государ-

ственными полномочиями, так как многие муниципальные образо-

вания в соответствии с федеральными и региональными норматив-

ными актами выполняют десятки таких полномочий (делегируются,

как правило, полномочия, связанные с организацией и содержани-

ем энерго-, газо- и теплоснабжения, некоторые вопросы здраво-

охранения, социального обеспечения и др.).

В теории муниципального управления предусматриваются сле-

дующие две основные формы наделения государственными полно-

мочиями:

1) передача полномочий — способ регулирования полномочий

органа местного самоуправления, при котором какое-либо полно-

мочие органа государственной власти исключается из его компе-

тенции и включается в компетенцию органов местного самоуправ-

ления. Срок такой передачи, как правило, не оговаривается;

2) делегирование полномочий — представление органам госу-

дарственной власти принадлежащего ему права решения какого-

либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на

определенный срок или бессрочно

Следует обратить внимание на различия в содержании понятия

«передача полномочий», которая происходит на постоянной и без-

условной основе, расширяя перечень вопросов ведения муници-

пального образования, и «делегирование полномочий», которое

осуществляется на временной основе с соблюдением определенных

требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципаль-

ных органов. Между тем в законодательстве субъектов Федерации

эти понятия зачастую смешиваются. Так, Закон Вологодской облас-

ти от 9 июля 1997 г. «О наделении органов местного самоуправле-

ния отдельными государственными полномочиями» регулирует «от-

ношения, возникающие в связи с передачей (делегированием) от-

дельных государственных полномочий, осуществляемых органами

государственной власти Вологодской области, органам местного

самоуправления». Понятия «наделение», «передача» и «делегирова-

ние» выступают в вологодском законе как тожества, хотя на самом

деле передача и делегирование являются формами наделения пол-

номочиями

Целесообразность возложения на органы местного самоуправ-

ления исполнения отдельных государственных полномочий дикту-

См.: Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по

местному самоуправлению. Саратов, 1999. С. 10, 47—48.

Правильнее было был сформулировать эту норму следующим образом: «отно-

шения, возникающие в связи с передачей или делегированием отдельных госу-

дарственных полномочий, осуществляемых органами государственной власти

Вологодской области, органам местного самоуправления».

ется более высоким уровнем эффективности исполнения, чем их

непосредственная реализация органами государственной власти

Принцип делегирования полномочий в Европейской хартии мест-

ного самоуправления рассматривается как принцип соответствия

данного уровня власти определенному уровню ответственности.

Иначе говоря, любые полномочия, которые могут быть эффективно

осуществлены на более низком уровне, должны быть переданы на

этот уровень.

В.В. Комарова справедливо отмечает, что делегирование отдель-

ных государственных полномочий органам местного самоуправле-

ния позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муни-

ципальных образований, но и для региона, государства

. Это, в ча-

стности:

• содействие централизации государственной власти, развитию

самоуправленческих начал в жизни общества;

• обеспечение участия народа в осуществлении властных пол-

номочий;

• повышение эффективного реагирования на разнообразные

интересы и устремления местных сообществ, отдельных гра-

ждан;

• осуществление более качественного и компетентного руково-

дства социальными процессами, процессами принятия и осу-

ществления административных решений, реализации задач ме-

стного значения;

• создание рычагов более гибкого реагирования на требования,

формулируемые характером переходного этапа в стране.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для

осуществления органам местного самоуправления, — это полномо-

чия органов местного самоуправления, установленные федеральны-

ми законами и законами субъектов Федерации по вопросам, не от-

несенным Законом о местном самоуправлении 2003 г. к вопросам

местного значения (ч. 1 ст. 19).

Несомненным достоинством Закона о местном самоуправлении

2003 г. является то, что он внес по сравнению с предыдущим отно-

сительную ясность в вопрос разграничения полномочий органов

местного самоуправления и государственных полномочий, которы-

ми могут наделяться органы местного самоуправления. Закон пре-

дусматривает, что наделение органов местного самоуправления от-

дельными государственными полномочиями России осуществляется

См.: Кубарков А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения

предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъ-

ектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Автореф.

дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 16.

См.: Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева.

С. 155-156.

федеральными законами, отдельными государственными полномо-

чиями субъектов Федерации — законами субъектов Федерации. На-

деление органов местного самоуправления отдельными государст-

венными полномочиями иными нормативными правовыми актами

не допускается (ч. 2 ст. 19).

Как отмечает В.И. Васильев, таким образом ставится заслон так

называемым федеральным и региональным мандатам, т.е. устанав-

ливаемым сверху социальным обязательствам, не обеспеченным

соответствующими финансовыми и материальными ресурсами

Возможность наделения отдельными государственными полно-

мочиями предусмотрена, как правило, для крупных муниципальных

образований: муниципальных районов и городских округов, высту-

пающих в качестве связующего звена между государственной и му-

ниципальной властью. Сельские и городские поселения освобож-

даются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их

ограниченных возможностей.

Восполняя правовой пробел, существовавший в Законе о мест-

ном самоуправлении 1995 г., Закон 2003 г. определяет порядок на-

деления органов местного самоуправления отдельными государст-

венными полномочиями, обязательный как для федеральных, так

и для региональных органов государственной власти. Защищая ор-

ганы местного самоуправления от возможного произвола федераль-

ных и региональных органов государственной власти, Закон 2003 г.

указывает на то, что несоблюдение порядка наделения органов ме-

стного самоуправления государственными полномочиями, при-

знанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их

исполнения.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. объединил в себе ряд

законопроектов, в том числе законопроект федерального закона

«Об общих принципах наделения органов местного самоуправления

отдельными государственными полномочиями в Российской Феде-

рации», необходимость принятия которого отпала.

Одна из практических трудностей, связанных с наделением ор-

ганов местного самоуправления отдельными государственными

полномочиями, связана с нечетким разграничением полномочий

между органами государственной власти и местного самоуправления.

До тех пор, пока четко не будет установлено, какие полномочия

являются государственными, а какие местными, ответ на вопрос

о передаче или делегировании полномочий будет связан с различ-

ными затруднениями.

Как справедливо отмечает В.И. Васильев, в нормативных пра-

вовых актах, устанавливающих полномочия органов местного само-

См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал рос-

сийского права. 2004. № 1. С. 8.

управления, обычно не определяется, к какой категории полномо-

чий они относятся — к государственным или к тем, которые связа-

ны с решением вопросов местного значения

. Нечеткость и неопре-

деленность затрудняет деятельность органов местного самоуправле-

ния, порождает различные коллизии в их взаимоотношениях с го-

сударственными органами.

В настоящее время можно утверждать о нескольких группах го-

сударственных полномочий, которыми могут наделяться органы

местного самоуправления. И.И. Овчинников считает, что законода-

тельство позволяет говорить о двух группах государственных пол-

номочий в сфере местного самоуправления: полномочия, принад-

лежащие России, и полномочия, признаваемые за органами госу-

дарственной власти субъектов Федерации

. И. Мачульская выделяет

три группы таких полномочий: федеральные, совместные (России

и субъектов Федерации) и региональные (полномочия субъектов

Федерации)

Не любые полномочия могут передаваться органам местного

самоуправления, и Закон о местном самоуправлении 2003 г. должен

содержать перечень таких ограничений. Так, в Законе Ставрополь-

ского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае»

указано, что не могут быть переданы на договорной основе сле-

дующие государственные полномочия:

• относящиеся к ведению России и Ставропольского края;

• которыми органы местного самоуправления наделены законом;

• осуществление которых органами одного муниципального

образования ставят в подчинение этим органам органы друго-

го муниципального образования (если второе не расположено

в границах территории первого);

• по вопросам исключительной компетенции органов государ-

ственной власти.

Пока перечень федеральных полномочий, переданных органам

местного самоуправления именно федеральными законами, неве-

лик. Это опека и попечительство, гражданская оборона, воинский

учет, мобилизация и мобилизационная подготовка и др.

Значительное количество государственных полномочий переда-

ются органам местного самоуправления законами субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления наделяются отдельными государ-

ственными полномочиями следующими региональными законами:

о местном самоуправлении, о порядке наделения органов местного

самоуправления отдельными государственными полномочиями и от-

дельными законами о порядке передачи отдельных полномочий.

См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997. С. 240.

См.: Овчинников И.И. Указ. соч. С. 244.

См.: Мачульская И. Указ. соч. С. 177.

Некоторое количество государственных полномочий передаются

органам местного самоуправления в соответствии с законами субъ-

екта Федерации о местном самоуправлении. Так, четко прослежи-

вается разделение полномочий органов местного самоуправления

на собственные и переданные в законах о местном самоуправлении

Самарской и Нижегородской областей.

Зачастую законы субъектов Федерации включают государствен-

ные полномочия в статьи законов, закрепляющих компетенцию или

полномочия органов местного самоуправления, однако при этом

в нарушение Конституции РФ не определяют финансовые и мате-

риальные ресурсы для их осуществления. Это характерно для зако-

нов о местном самоуправлении Кабардино-Балкарской и Чуваш-

ской Республик, Приморского края, Астраханской, Брянской, Ива-

новской, Ленинградской, Мурманской, Пензенской, Рязанской и

Тверской областей.

Отдельные государственные полномочия передаются в соответ-

ствии с законами субъектов Федерации о порядке наделения орга-

нов местного самоуправления такими полномочиями. В качестве

примера можно привести закон Свердловской области «О наделе-

нии органов местного самоуправления муниципальных образова-

ний в Свердловской области отдельными государственными полно-

мочиями».

При установлении государственных полномочий, которыми мо-

гут наделяться органы местного самоуправления, региональные за-

конодатели используют принципы как позитивного, так и негатив-

ного регулирования. Так, Закон Приморского края «О местном са-

моуправлении в Приморском крае» содержит перечень государст-

венных полномочий, которыми могут наделяться органы местного

самоуправления (ст. 4). Попытка составления списка полномочий

целесообразна, так как позволяет определить конкретный перечень

полномочий, несмотря на то, что п. 12 той же статьи устанавливает,

что органы местного самоуправления могут наделяться и иными

государственными полномочиями. Более плодотворным, однако,

представляется использование принципа негативного регулирова-

ния, т.е. указание в законе полномочий, которые органам местного

самоуправления не могут передаваться. Такие нормы содержатся,

в частности, в законах Тульской и Саратовской областей, Эвенкий-

ского автономного округа.

Наибольшая группа полномочий передается органам местного

самоуправления в соответствии с отдельными законами о передаче

конкретных полномочий. Подобным образом обычно передаются

следующие государственные полномочия:

• государственная регистрация актов гражданского состояния

(см., например, Закон Ханты-Мансийского автономного ок-

руга от 9 ноября 1999 г. № 67-03 «О наделении органов ме-